Profesor Contratado Doctor acreditado Titular de Universidad de Derecho administrativo en la Universidad de Salamanca. Doctor
A partir del examen de distintos informes, identificamos las dificultades para la profesionalización de la contratación pública. En base a ello, revisamos experiencias de éxito desarrolladas por algunos de los mejores sistemas de compra pública del mundo, identificando buenas prácticas a tener en cuenta en el desarrollo futuro de la estrategia nacional de contratación pública, en conexión con el contenido de la Recomendación de la Unión Europea sobre profesionalización de la contratación pública de 2017.
Taking as our point of departure the examination of diverse reports, we identify difficulties for the professionalization of public procurement. On this basis, we revise successful experiences developed by some of the best practices in procurement systems around the world, identifying best practices to take into account for the future development of a national strategy of public procurement. We connect this revision with the contents of the Recommendation of the European Union of 2017 on professionalization of public procurement.
I. INTRODUCCIÓN: CONTRATACIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA Y EMPLEO PÚBLICO. II. DEBILIDADES DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA. III. PROCESOS DE PROFESIONALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN PERSPECTIVA COMPARADA. 1. LA GERENCIA PROFESIONAL DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA. 2. LA RECOMENDACIÓN 2017/1805 «CONSTRUIR UNA ARQUITECTURA PARA LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA». 2.1. Definición de una política para la profesionalización de la contratación pública. 2.2. La mejora de la formación y la gestión profesional en el ámbito de los recursos humanos. 2.3. El suministro de herramientas y metodologías adecuadas. III. CONCLUSIONES. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
El nivel de profesionalización de la función pública de un país afecta directamente a su desarrollo económico y social (
La contratación pública se caracteriza por una gran complejidad técnica, el reconocimiento de grandes márgenes de discrecionalidad y la vinculación a elevadas partidas presupuestarias, siendo por ello especialmente sensible a prácticas corruptas (
La aparición del concepto de «compra pública estratégica» a raíz de la aprobación de las Directivas sobre la materia de 2014 y su incorporación a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP) en directa conexión con la estrategia Europa 2020, ha hecho de esta tarea algo aún más complejo (
A lo largo de este trabajo examinamos las debilidades que encontramos en el sistema de contratación pública, identificando los aspectos en los que cabría mejorar para lograr una profesionalización conectada con la compra pública estratégica (
En 2016 la Comisión Europea hizo público el informe basado en entrevistas a empleados públicos
Aunque la mayor parte de los empleados cuentan con formación en Derecho o Economía, tienen mucha menor capacitación en áreas como las de Gestión Administrativa o Ciencia de la Administración, lo que podría resultar clave para impulsar la contratación pública estratégica. Cuentan, además, con una nula o muy escasa experiencia en el sector privado, lo que puede limitar su capacidad para entender el funcionamiento de los mercados de contratación pública desde una perspectiva integral (
Si bien la formación era relativamente habitual (solo una cuarta parte de los gerentes declaró que los empleados a su cargo no habían asistido a cursos o conferencias en el último año), la capacitación se orientaba fundamentalmente a cuestiones de carácter general y tan solo el 10 % se había centrado en la lucha contra la corrupción. España es el país de la Unión en que menos empleados se habían beneficiado de cursos de formación especializados (
Es habitual el uso de sistemas, manuales y otras herramientas en los procedimientos (en España menos del cinco por ciento de los empleados están excluidos del acceso a las mismas) (
La notificación es la práctica con mayor implantación dentro de la administración electrónica (realizada por tres cuartos de los encuestados). Alrededor de un 70 % facilita el acceso documental por vía electrónica, mientras la presentación de ofertas se da tan solo en alrededor de un 45 % de los casos (en España el porcentaje supera por poco el 35 %).
Sólo es habitual la recopilación de la información más básica (presupuesto de contrato y tipo de procedimiento utilizado). Otros aspectos que podrían resultar de interés no se recogen ni almacenan habitualmente. Una cuarta parte no monitoreaba ningún dato relativo al contrato y poco más de la mitad publicaban los datos recopilados, si bien España es uno de los países en los que se hacen públicos los datos de manera más habitual, con cerca de un 70 % (
La formación del personal es el instrumento más utilizado para la prevención de la corrupción (característico de más del 40 % de las organizaciones) siendo otros como el consejo legal, la adopción de estrategias de integridad o la recopilación y monitoreo de datos específico mucho menos habituales.
El principal problema señalado por los gestores es la complejidad de normas y reglamentos, seguida del exceso en la carga de trabajo, la limitación de tiempo y la abundancia de cambios legislativos, lo cual es especialmente acusado en las Administraciones que carecían de personal formado (
Por su parte, el Informe anual de supervisión de la contratación pública en España de 2019 de la OIRESCON, señaló la necesidad de hacer del incremento de la profesionalización y de la integración de personal cualificado en aquellas entidades que carecen de él –fundamentalmente las entidades locales– uno de los objetivos centrales de la ENCP. Como indicó, el contexto del empleo público en España requiere que la profesionalización se proyecte a lo largo de toda la carrera administrativa, vinculándose a la existencia de incentivos (
En cuanto a la capacitación, destacó la necesidad de garantizar una oferta formativa adecuada, que se reveló insuficiente en el momento de promulgarse la LCSP. Además, señaló la necesidad de profundizar en la especialización –clave en el entorno de la contratación pública estratégica–, por lo que para su diseño resulta fundamental la colaboración con las distintas Administraciones (estatal, autonómica, local e institucional). Indicó que la formación debe someterse a criterios de calidad, que permitan su mejora continua, teniendo en cuenta las concretas necesidades que en cada momento demanden los profesionales. El informe puso de relevancia la conveniencia de invertir en este ámbito por el beneficio económico que supone a medio plazo, habida cuenta de la directa relación entre profesionalización e incremento de eficacia en la contratación (
En 2009, la OCDE planteó entre los objetivos de cara a profesionalizar la contratación –que identificaba como base necesaria para garantizar la integridad en las compras públicas–, la capacitación de los empleados para adaptarse a un entorno cambiante, sustituyendo el concepto de funcionario encargado de contrataciones por el de gerente de contratos (
No obstante, quienes se dedican a la contratación pública en España forman un conjunto heterogéneo de empleados (
En otros países del mundo, sin embargo, se ha asimilado la contratación pública a una profesión especializada. La identificación como «profesional» de la contratación implica, a su vez, el reconocimiento de un salario acorde con la responsabilidad que se lleva a cabo, la adquisición de cierto estatus social o de que se trabaja para el interés general (
Un posible modelo a seguir podría ser el constituido en el Reino Unido por la
Bajo el mando del
El de gerente de contratos se configuraría así como un cuerpo de empleados públicos especializado en la asistencia a las distintas Administraciones para la puesta en marcha y desarrollo de los procedimientos de licitación. En su diseño habría que tener en cuenta las especialidades de la contratación y, en particular, el nivel de exposición a la corrupción al que se enfrentaría: la transparencia en el proceso de selección está directamente vinculada a la independencia con la que los profesionales cuenten a la hora de tomar sus decisiones, de lo que dependerá en buena medida la eficacia del sistema de contratación (
La Resolución del Parlamento Europeo de 25 de octubre de 2011 sobre la modernización de la contratación pública, puso de manifiesto que una mejor formación de adjudicatarios y licitadores incrementaría la competencia este mercado (en la que solo un 1,4 % de los contratos eran adjudicados a empresas de otros Estados) (
La Recomendación diseña una estrategia para la profesionalización centrada en objetivos más cualitativos que cuantitativos y dirigida a todos los empleados públicos implicados en la contratación (
Supone la necesidad de incorporar la profesionalización de la contratación pública a la agenda política, haciendo de la misma un proyecto que aúne el consenso suficiente para ser desarrollado a medio y largo plazo (
En primer lugar, a la necesidad de elaborar estrategias de profesionalización a largo plazo adaptadas a las «necesidades, recursos y estructuras administrativas» concretos con el fin de «atraer, desarrollar y retener competencias, centrarse en el rendimiento y los resultados estratégicos y aprovechar las herramientas y técnicas disponibles». Se advierte la necesidad de proyectar las técnicas sobre el conjunto de Administraciones, coordinarlas con el resto de políticas del sector público y confrontarlas con las de otros Estados miembros y las que se dan en el contexto internacional. En segundo lugar, a la necesidad de que animar y apoyar a las administraciones en su implementación, fomentando la cooperación entre servicios y entidades o autoridades de contratación y aprovechando la experiencia de instituciones de formación, centrales de compra y organizaciones profesionales.
Impulsar una estrategia de profesionalización requiere ponerla en marcha a partir de instrumentos que permitan atraer talento, al margen de los tradicionales sistemas de selección de empleados públicos en España y los sacrificios económicos, personales y en cuanto a tiempo que conllevan (
El empleo público de Canadá es el mejor valorado por el ranking InCISE 2019 en lo relativo a la gestión de recursos humanos y ocupa el segundo lugar de los países analizados en lo relativo a la integridad de los empleados, de tal manera que el empleo público es una de las oportunidades de desarrollo profesional más demandadas por los estudiantes universitarios del país (
Una herramienta novedosa con las que cuenta el sistema de empleo público canadiense es la
Las postulaciones forman parte de una base de datos a disposición de los Departamentos adheridos y en la medida en que resulten interesantes a los gerentes, los aspirantes pueden ser contactados para realizar exámenes o entrevistas. Con independencia de conseguir o no el trabajo, el gerente con el que el aspirante entra en contacto puede certificar, en la medida en que supere las pruebas y la entrevista, la capacidad de este último para ocupar un puesto de trabajo del tipo del que se oferta de cara a futuras ofertas.
También es destacable el ejemplo belga. El
El examen genérico no se exige a quienes ya son funcionarios, miembros del poder judicial o pertenecen al ejército (
En el específico las pruebas están vinculadas a la descripción del puesto y consisten generalmente en un test de conocimientos y una entrevista. Son realizadas por la institución a la que se adscribe la vacante. El resultado, junto a la retroalimentación, se comunica en un plazo de dos meses. SELOR elabora una lista de quienes han superado las pruebas clasificándolos en función de su puntuación, que permanece vigente para la institución que comunicó la vacante durante un periodo de tiempo preestablecido. A través de la plataforma, el candidato puede recibir ofertas que aceptará o no sin perder su posición en la lista que se abrirá a otras instituciones con vacantes de perfil similar transcurridos tres meses. En este caso se precisará una prueba adicional, generalmente consistente en la realización de una entrevista. Los aspirantes a funcionarios de carrera precisan superar un periodo de prueba de un año, no exigido a los contratados laborales.
En Irlanda, el
El Reino Unido cuenta con un programa para captar a futuros empleados públicos de entre los expedientes más destacados de la Universidad, cuando los estudiantes aún no han concluido sus estudios (
Una vez seleccionados, dada la complejidad y relevancia de la actividad, resulta fundamental proporcionar a los empleados una capacitación inicial y específica que en el marco de la contratación pública estratégica debe vincularse a muy distintos aspectos, que van más allá de los meramente técnicos.
Por ejemplo, en Australia, el
Por su parte, obtener la condición de
El segundo de los ejes a los que hace referencia la Recomendación gira en torno a la mejora de la formación y la gestión profesional de los recursos humanos intervinientes en los procesos de contratación y hace referencia a tres aspectos:
En primer lugar, a la identificación y definición de las capacidades y competencias en las que deben formarse los profesionales de la contratación, dada la naturaleza multidisciplinar de los proyectos. Ello implica la necesidad de diseñar marcos de capacidades y competencias como base para el diseño de programas de formación, además de un marco común a escala europea. En segundo término, al diseño de programas de formación (inicial y continua) adecuados, teniendo en cuenta la evaluación de datos y necesidades y los marcos de competencias disponibles. Ello supone desarrollar una oferta de formación a distintos niveles e incorporar soluciones y herramientas innovadoras e interactivas para el aprendizaje, aprovechando la cooperación académica y la investigación. En tercer término, al impulso a una buena gestión de los recursos humanos, complementada con programas de motivación específicos y planificación de la carrera profesional. Este es un pilar fundamental para impulsar una mayor y mejor dedicación y requiere del establecimiento de programas de reconocimiento y certificación, estructuras profesionales, incentivos institucionales y apoyo político o premios a la excelencia.
La monitorización del sistema de compras públicas resulta fundamental a la hora de desarrollar este eje. En tal sentido resulta destacable la experiencia llevada a cabo en Escocia a través del
Además, resulta fundamental impulsar la evaluación del desempeño en el ámbito de los empleados dedicados a la contratación cuyo diseño dependerá de una elaboración adecuada de los marcos de capacidades y competencias, teniendo en cuenta, en todo caso, lo singular de la actividad que desarrollan y las particularidades de la organización en la que trabajan. Nos referimos a cuestiones como la necesidad de favorecer la participación ciudadana en la determinación de los objetivos y su consecución, la selección de parámetros de evaluación vinculados al interés general y no contaminados por restricciones presupuestarias y programaciones políticas limitadas en el tiempo y la articulación de un sistema de recursos respetuoso con los derechos de los empleados públicos (
También encontramos modelos de éxito a nivel internacional en relación a la formación continua de los profesionales dedicados a la contratación. La falta de formación específica se supera en algunos países a partir de los programas impartidos por instituciones especializadas. En Estados Unidos destaca el
En algunos países existen centros especializados en el desarrollo de competencias en ámbitos específicos de la contratación. Destacan dos instituciones alemanas: el Centro de competencia para las adquisiciones sostenibles (
El KNB, dependiente de la Oficina de Adquisiciones del Ministerio del Interior, asiste a las distintas administraciones en materia de compra sostenible
El KOINNO, impulsado por la Asociación alemana de gestión de materiales, compras y logística del Ministerio de economía y energía, tiene como principal finalidad el fomento de la compra pública innovadora. Cuenta con diversas áreas de actuación
Extender la formación y el intercambio de experiencias más allá de los límites de la Administración pública es deseable de cara a asegurar una contratación plenamente respetuosa con el principio de integridad (
El tercero de los tres ejes en los que se basa la recomendación hace referencia a la necesidad de suministrar herramientas, mencionando cuatro aspectos concretos:
En primer término, el estímulo y apoyo al desarrollo y la aceptación de herramientas tecnológicas accesibles para simplificar y mejorar el funcionamiento de los sistemas de contratación a través, por ejemplo, de la creación de portales de internet únicos para permitir el acceso a la información o de herramientas específicas para fomentar economías de escala, eficiencia energética, trabajo en equipo u otras soluciones orientadas al mercado. También, dentro de este ámbito, menciona el impulso a un planteamiento estratégico para la digitalización mediante la normalización, el intercambio, la reutilización y la interoperabilidad de productos y servicios.
En segundo término, el apoyo y la promoción de la integridad mediante mecanismos como el establecimiento de códigos deontológicos y cartas para la integridad, la utilización de datos sobre irregularidades y la retroalimentación para desarrollar programas de formación y orientaciones. Asimismo, promueve el
En tercer término, el apoyo a la orientación por parte de los Estados en dos sentidos. En primer lugar, con el fin de promover la seguridad jurídica sobre legislación y requisitos legales a nivel estatal y europeo respecto a obligaciones internacionales. En segundo lugar, con el de facilitar y fomentar el pensamiento estratégico, el criterio comercial y la toma de decisiones inteligentes. Ello mediante la elaboración de material de orientación específico, manuales de metodología, depósitos de buenas prácticas y errores más comunes actualizados, fácilmente utilizables, accesibles y basados en la experiencia profesional, plantillas normalizadas y herramientas para procedimientos como criterios de contratación publica ecológica o socialmente responsable.
En cuarto término, el fomento del intercambio de buenas prácticas y el apoyo a los profesionales para garantizar procedimientos de contratación profesionales, trabajo cooperativo y transmisión de conocimientos técnicos. Ello a través del establecimiento de servicios de ayuda técnica reactivos, la organización de seminarios y talleres y la creación de foros de internet y redes sociales profesionales.
Respecto a este eje cabe destacar la experiencia del
La necesidad de que existan instituciones dedicadas a integrar y coordinar políticas públicas en materia de contratación con independencia del nivel de descentralización que exista en un determinado Estado, ha sido puesta de manifiesto por la doctrina (
Se trata de una herramienta diseñada para evaluar y reforzar la capacidad para realizar compras públicas por las distintas agencias de la administración neozelandesa. Estas se autoevalúan periódicamente, lo que permite a quienes las dirigen tener una visión transversal de las debilidades y fortalezas con las que cuentan identificando las distintas oportunidades de mejora y supervisar su evolución, así como incrementar el liderazgo de los gerentes (
Los datos se centralizan –lo que implica que puede obtenerse en todo momento una visión global y transversal de la contratación pública en Nueva Zelanda– y a partir de su análisis se identifican las áreas que requieran realizar cambios e impulsar mejoras en cada Agencia. En base a ello, el NZGP ofrece programas formativos adaptados a las debilidades detectadas, además de poner en contacto a las que alcanzan un mayor nivel de eficiencia con las que presentan problemas. Aunque no todas las agencias están obligadas a remitir sus datos (por ejemplo, en el caso de que tengan un bajo índice de actividad en materia de contratación) se anima a todas a participar en el proceso, por lo que existe una herramienta de autoevaluación diseñada para organizaciones de pequeño tamaño. El PCI supone un 5 % de la puntuación total que las distintas agencias pueden obtener dentro del
La profesionalización es una tarea heterogénea, compleja e imprescindible para garantizar el éxito de la contratación pública estratégica, así como su eficacia en situaciones de emergencia. También es una exigencia legal contenida en el artículo 334.1.e) LCSP. Dada su complejidad y el contenido de la Recomendación de la Unión Europea de 2017 sobre la cuestión deben tenerse en cuenta en el diseño futuro de la ENCP las experiencias de éxito que han tenido lugar en otros países.
La creación de un cuerpo de gerentes especializados en prestar labores de asistencia a las distintas Administraciones en la implementación y desarrollo de los procedimientos de licitación pública al estilo de la
Es preciso innovar en los procedimientos de selección de profesionales dedicados a la contratación. En primer lugar, normalizando y facilitando la captación del talento al tiempo que se minimiza el coste personal y económico que para un joven graduado puede tener el clásico procedimiento de la oposición. Plataformas como la
Diferentes estudios revelan la insuficiencia de formación específica. Respecto a la inicial destacan las experiencias australiana, canadiense o estadounidense, en las que las Escuelas de administración pública diseñan programas divididos en distintos niveles a superar como parte de la formación inicial antes de la asignación de un puesto de trabajo. Respecto a la continua destaca la experiencia alemana a través de del KNB o el KOINNO. Además de ofrecer una formación continua especializada para los profesionales de la contratación con independencia de donde desarrollen su actividad, estas instituciones públicas especializadas permiten a las distintas Administraciones diseñar políticas de contratación pública estratégica adaptadas a sus objetivos prioritarios.
Por último, cabe destacar la necesidad de mejorar la gestión de las organizaciones y sus recursos humanos para garantizar el éxito de la profesionalización, lo que requiere una monitorización y análisis de la información –como ocurre en Escocia mediante el PCF– que sirvan de base a una continua evaluación de la actividad, impulsada en Nueva Zelanda a través del PCI. Ello no puede desligarse de una evaluación del desempeño adaptada a la particular idiosincrasia de la contratación pública y ligada tanto al desarrollo de la carrera profesional como al diseño de programas de formación específicos, que sirva para hacer frente a las debilidades detectadas.
Dentro de la función pública española destacan por su nivel de profesionalización según el índice quienes se dedican a la recaudación de impuestos, además de su capacidad de reacción frente a crisis, la gestión del riesgo, el uso de nuevas tecnologías o lo relativo a la gestión fiscal y financiera (
Así se lleva reclamando desde instancias internacionales desde la primera década del siglo
Explicitada en la Comunicación de la Comisión “Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador” de 3 de marzo de 2010, COM (2010) 2020 final.
En este contexto los considerandos 59 y 69 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (en adelante Directiva 2014/24) ligan a la agregación de demanda por parte de los compradores públicos y las técnicas de recentralización de compras a la profesionalización.
Government Commercial Function.
Junto a otros informes, como los del
Informes del
Selor. Bureau de Sélection de l’Administration Fédérale.
QLD Procurement.
«La denominada “profesionalización” solicitada por la Comisión, es decir, la formación del personal de las administraciones, recae exclusivamente en la soberanía organizativa de los Estados miembros y, en particular, de los entes locales y regionales; además, expresa su temor de que una mayor cantidad de directrices y manuales de la Comisión sobre la profesionalización de la contratación pública (como, por ejemplo, el amplio marco europeo de profesionalización previsto actualmente) implicaría una mayor carga administrativa para los poderes adjudicadores, que se sumaría a la del ya de por sí extenso marco normativo» (
Das zentrale Portal für nachhaltige Beschaffung öffentlicher Auftraggeber.
Das Kompetenzzentrum innovative Beschaffung – KOINNO.
Delivering Better Outcomes for New Zealand.