Graduado en Ciencias Políticas y Gestión Pública por la Universidad Internacional de la Rioja. Master en Dirección Publica y Liderazgo Institucional por Universidad de Vigo. Doctorando Programa CREA, Creatividad e Innovación Social y Sostenible. Empleado Público Gobierno de Comunidad Autónoma de Cantabria. Miembro de la Asociación de Dirección Pública Profesional. Área de estudios e investigación sobre las Administraciones Públicas, Dirección Pública Profesional.
La Constitución Española de 1978 y las normas institucionales básicas atribuyeron competencias a las Comunidades Autónomas con las que poder idear y estructurar su administración pública, partiendo de un modelo de isomorfismo institucional. En la actualidad, el sector público autonómico muestra un carácter dispar en materia de organización, motivado por decisiones tomadas en su regulación durante el proceso de trasformación e innovación de la
El presente estudio analiza el subsistema político-administrativo público en la Comunidad Autónoma de Cantabria, con el fin de poder investigar la correlación existente entre el grado de politización de la alta función pública y la legislación respecto a la dirección pública profesional en las últimas décadas de construcción institucional de esta Comunidad Autónoma.
The Spanish Constitution of 1978 and the basic institutional rules attributed powers to the Autonomous Communities with which to design and structure their public administration, based on a model of institutional isomorphism. At present, the autonomous public sector is of unequal nature in terms of organisation, motivated by decisions taken in its regulation during the process of transformation and innovation of the res publica in recent decades. This paper aims at reviewing the processes of administrative change and modernization, where a reflection on the evolution of organisational theory from a neo-institutionalist perspective is assumed. Hence, professional public management arises as a tool able to help public administrations face current challenges that put at risk their sustainability in the 21st century, especially during the recent COVID-19 pandemic. For this reason, institutionalism and professionalization, beyond seeming to be mutually exclusive concepts, must be combined from a neo-weberian perspective.
This study analyses the public political-administrative subsystem in the Autonomous Community of Cantabria to check the correlation between the degree of politicisation of the senior civil service and the legislation on professional public management in the last decades of institution-building in this Autonomous Community.
INTRODUCCIÓN. 1. ORIGEN SISTEMA ADMINISTRATIVO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. 1.1. RENDIMIENTO AUTONÓMICO Y TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN. LA DIRECCIÓN PÚBLICA PROFESIONAL EN CLAVE NEOINSTITUCIONAL. 2. ESTUDIO DE CASO: MARCO NORMATIVO DE LA DPP Y DESARROLLO EN LA COMUNIDAD DE CANTABRIA. 2.1. REGULACIÓN DPP EN CC.AA CANTABRIA EN CLAVE DEDUCTIVA Y COMPARADA. 2.2. INFLUENCIA WEBERIANA EN EL SECTOR PÚBLICO CÁNTABRO. 2.3. ANÁLISIS MICRO ORGANIZATIVO SOBRE DPP EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA. 2.4. RESULTADO ESTUDIO DE CASO CANTABRIA. 3. CONCLUSIÓN DEL ESTUDIO. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
Hace tiempo que el sistema administrativo del sector público español padece, en todos sus niveles, serios problemas de salud (
Desde la creación del estado autonómico, los expertos encargados de velar por el cuidado de la administración pública, presentan criterios afines en sus informes diagnósticos. Por un lado, se reconoce una coherente modernización en algunas de las organizaciones públicas (
El sector público en sus dimensiones, presenta serias amenazas que, de no ser tratadas con máxima responsabilidad por parte de los actores decisores, repercutirán negativamente en la sostenibilidad de las organizaciones públicas (
El proceso autonómico, nacido de la transición democrática, engendró un modelo político-administrativo descentralizado, gestado por un isomorfismo institucional en el desarrollo de los autogobiernos (
Entre las atribuciones de las autonomías, existe la capacidad de crear y organizar la función pública en su organización político-administrativa (
Por lo tanto, una manera de pensar institucionalmente (
Por otro lado, la dirección pública profesional (en adelante DPP) en su rol proactivo (
Por lo expuesto anteriormente, el objetivo principal de la presente investigación consiste en analizar a través de un proceso explorativo la situación actual de la DPP tomando como objeto de análisis una comunidad autónoma del sector público español. Debido a su carácter uniprovincial, extensión geográfica y su volumen orgánico-funcionarial se ha seleccionado la Comunidad Autónoma de Cantabria como estudio de caso para la investigación (
Utilizando metodología cualitativa se explora la procedencia política o administrativa de la esfera política decisora de la función pública cántabra, a través de datos oficiales extraídos de los registros heurísticos que ofrece el portal de transparencia al servicio de la ciudadanía (
Con el propósito de dar solidez a la investigación, se ha construido el planteamiento en base al modelo que Ramón Bouzas elaboró a principios de siglo sobre la Xunta de Galicia (
Siguiendo el modelo citado, el análisis micro de la normativa analizada utiliza como base los siguientes ítems: concepto de DPP, funciones, régimen jurídico específico, retribución, selección, evaluación, responsabilidad, negociación colectiva del EEPP, formación específica o aquellos otros aspectos que no deban o puedan ser intervenidos por la esfera política como puede ser la designación y el cese en el puesto de la DPP (
En la fase inicial del análisis en clave comparada del marco normativo, se ha clasificado la Administración General del Estado y cada Comunidad Autónoma considerando la regulación definida respecto a la DPP en el momento actual, teniendo en cuenta la regulación ya en vigor, anteproyectos legislativos o la inexistencia de normativa al respecto. En el caso de los anteproyectos se analiza la exposición de motivos, articulado, y apartados, con el propósito de conocer el contenido de los futuros marcos reguladores.
En síntesis, la investigación plantea una hipótesis explicativa con el objetivo de formular una relación causa-efecto entre la variable dependiente y las dos variables independientes, justificando «qué tipo de correlación existe entre la politización de la administración pública en Cantabria y el escenario legislativo respecto a la DPP, considerándola a ésta última como un elemento canalizador del proceso de transformación e innovación del sector público en Cantabria».
En esta investigación social, se contempla principalmente dar respuesta a las dos cuestiones que se indican a continuación, con el fin de destacar fundamentos comunes en la naturaleza de la alta dirección profesional (
a) ¿Cuál ha sido el interés de la evolución normativa respecto a la dirección pública en la región cántabra desde su constitución?
b) ¿En qué grado influye la política en el sistema de procedencia, selección y carrera de la dirección pública en la administración pública en Cantabria?
Estas cuestiones justifican por medio de una visión neoinstitucionalista, centrada en la teoría de la organización, la respuesta nociva que provoca la politización en el beneficio organizativo (
En definitiva, el objetivo final del estudio invita a una reflexión conocida sobre la institucionalización de la dirección pública profesional (
El resultado del Estado social, democrático y de derecho nacido de la Constitución Española de 1978, se identifica como un punto de inflexión que da lugar al inicio del proceso de asunción de competencias por parte de las autonomías (
En los años ochenta, mientras en España se lleva a cabo el mencionado proceso descentralizador de sus niveles administrativos, en los países democráticos más avanzados del entorno, siguen evolucionando sobre la Teoría de la Organización. Los estudios intentan dar sentido al impacto del contexto sociocultural en el proceso activo de las organizaciones (
En España, algunas administraciones autonómicas, han explorado otros modelos de descentralización, no llegando a aprovechar en su plenitud, la naturaleza autoorganizativa como factor principal del rendimiento autonómico (
La principal naturaleza de esta teoría, es comprender científicamente las organizaciones, a través de su desarrollo evolutivo, teniendo en cuenta tanto los estudios defensores como detractores de la hipótesis (
Por todo ello, la administración pública se puede interpretar como un archipiélago (estructura) formado por sus islas (subsistemas), como vasos comunicantes, que transversalmente y conexionadas entre sí, deben logran sus fines por medio de la colaboración y/o cooperación, prestando la máxima atención al interés general de los ciudadanos y su bienestar en aras de la eficacia y eficiencia.
La doctrina de la «cosa pública», y en relación con la gestión pública, debe centrar el análisis en estos elementos desde una perspectiva neoinstitucionalista (
El nuevo institucionalismo defiende que las instituciones son importantes en el proceso de sostenibilidad social, por lo que su estructura política debe ser objeto de estudio con el fin de analizar su interacción en las mismas (
Esta dimensión neoinstitucional, compromete a explorar todas las variables que ofrece la teoría de la organización, como es el caso de la implantación de la DPP, pues esta acción como un posible valor añadido del sector público, apuesta por ofrecer una lectura eficaz y eficiente de su entorno, potenciando aquellas oportunidades y fortalezas presentes en los subsistemas administrativos. De acuerdo con lo expuesto, una participación liderada por la figura del directivo público, dotada de ciertos mecanismos tangibles e intangibles, puede ser clave para transformar positivamente amenazas y debilidades administrativas, pudiendo adaptar las organizaciones públicas a las necesidades actuales (
En el contexto en el que las líneas de actuación entre la política y la gestión pública no siempre están claramente trazadas (
Para conseguir resultados institucionales tangibles, la implantación de la DPP debe profundizar en los mecanismos de profesionalización para que esta figura pase a ser elemento nuclear en el fortalecimiento de la organización pública, edificando su estructura en la calidad de su dirección, asumiendo competencias y habilidades específicas, así como un tratamiento especial (
Por este motivo, es necesario planificar estrategias responsables en cuanto al proceso de selección, designación y/o cese, atendiendo a principios meritocráticos, alejados de la discrecionalidad injustificada, evitando la captura clientelar de la burocracia por parte de la política. Es decir, alejarse del concepto de politización definido por
Lo anterior conlleva activar mecanismos reales de control como rendición de cuentas y posterior evaluación de desempeño en las funciones de la DPP (
Se considera relevante recordar que el directivo público profesional es definido por
En definitiva, la DPP como elemento institucional integrada en la teoría de la organización debe ser entendida como un elemento catalizador, poseedor de conocimientos cognitivos específicos multidisciplinares y aptitudes emocionales con los que interpretar a través de una cosmovisión público-administrativa el contexto social actual, para dar respuesta a la interacción de los distintos subsistemas que conviven y comparten un mismos entorno, con el objeto de poder afinar acertadamente en la toma de decisiones.
Cumpliendo esta definición de la DPP y conociendo cuál es su relación con la esfera política (
En el año 2014 la OCDE solicitó al Reino de España la conveniencia de ir regulando la dirección pública a través de un estatuto que permitiera separar la esfera política y la burocrática (
El citado estudio ponía de manifiesto que España, independientemente de la puesta en marcha en el año 2007 del estatuto de los trabajadores públicos, seguía empleando prácticas en la gestión de sus recursos humanos para la incorporación de altos funcionarios que le situaba por debajo de la media de los países europeos. El
Al igual que el estado español, algunas comunidades autónomas muestran su grado de incertidumbre o desinterés respecto a la naturaleza e implantación de la DPP como es el caso Madrid, Cataluña, Canarias, Murcia, Navarra o la propia Cantabria, haciendo referencia a su marco normativo al respecto. Mediante un análisis micro, a través del articulado actual y en vías de desarrollo legislativo de la situación actual de cada comunidad autónoma, se puede apreciar una diferente evolución institucional. Es necesario sustentar la metodología empleada sobre la normativa en materia de función pública existente en cada comunidad autónoma, con el objeto de conocer el marco normativo de la DPP en vigor con sus actualizaciones en las CC.AA, y poder compararlo entre sí y respecto a la AGE. Se ha revisado el articulado que regula la alta gerencia y/o DPP existente en cada comunidad autónoma, y se han considerado también aquellos anteproyectos legislativos que referencian el objeto de estudio. Tras la recopilación de dicha información se elabora la
ADMINISTRACIÓN GENERAL ESTADO R. Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (última modificación 29-12-2021) 1 4
Anteproyecto Legislativo – – C. AUTÓNOMA ANDALUCÍA Ley 6/1985, de 28 de noviembre (última modificación 24-07-2019) – –
Anteproyecto Legislativo 9 38 C. AUTÓNOMA ARAGÓN Decreto Legislativo 1/1991 (última actualización (31-12-2021) – –
Anteproyecto Legislativo 1 6 C. AUTÓNOMA ASTURIAS Ley 7/2014, de 17 de julio 1 8
C. AUTÓNOMA CANARIAS Ley 2/1987, de 30 de marzo (última actualización 31-12-2019) – –
C. AUTÓNOMA CANTABRIA Ley 4/1993, de 10 de marzo (última actualización 31-12-2021) – –
C. AUTÓNOMA CASTILLA LA MANCHA Ley 4/2011, de 10 de marzo (última actualización 27-12-2019) 1 63
Decreto 215/2019 de 30 de julio 25 51 C. AUTÓNOMA CASTILLA Y LEÓN Ley 7/2005, de 24 de mayo (última actualización 25-02-21) – –
Anteproyecto Legislativo 4 11 C. AUTÓNOMA CATALUÑA Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre (última actualización 30-04-20) Decreto Ley 5/2021, de 2 de febrero – –
C. AUTÓNOMA EXTREMADURA Ley 13/2015, de 8 de abril 6 22
C. AUTÓNOMA GALICIA Ley 2/2015, de 29 de abril 4 17
C. AUTÓNOMA ILLES BALEARS Ley 3/2007, de 27 de marzo (última actualización 20-10-20) 5 5
C. AUTÓNOMA LA RIOJA Ley 3/1990, de 29 de junio 1 5
C. AUTÓNOMA MADRID Ley 1/1986, de 10 de abril (última actualización 29-12-2021) – –
C. AUTÓNOMA MURCIA Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (última actualización 27-01-2022) – –
C. AUTÓNOMA NAVARRA Decreto F. legislativo 251/1993, de 30 de agosto (última actualización 12-11-2014) – –
C. AUTÓNOMA PAÍS VASCO Ley 6/1989, de 6 de julio – –
Anteproyecto Legislativo 9 32 C. AUTÓNOMA VALENCIANA Ley 4/2021, de 16 de abril 7 27
Los datos obtenidos del estudio comparativo permiten clasificar a las comunidades autónomas en tres grupos de desarrollo: las que disponen de normativa relativa a la DPP, las que se encuentran en fase de regulación, aunque a la fecha no disponen de normas aprobabas, y las que aún no han iniciado acciones de desarrollo normativo. Si bien la existencia de disposiciones o normas no siempre se traduce en una implantación real en términos operativos y eficaces de la DPP, se considera una fuente de información básica para poder identificar la situación de cada autonomía en un marco comparado. En la siguiente imagen se resume la situación de los tres grupos citados anteriormente en los que se clasifican las comunidades autónomas españolas:
Aplicando un análisis exhaustivo se permite establecer una comparación cualitativa del marco normativo de la Comunidad Autónoma de Cantabria respecto a la Administración General del Estado y las dieciséis comunidades autónomas, con los ítems empleados a lo largo del estudio, que se basan en los señalados en el estudio de la OCDE
Concepto Funciones Régimen Jurídico especifico Retribuciones Selección Libre designación y cese Evaluación Responsabilidad Negociación colectiva Formación específica AGE
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
C.-La Mancha
C. y León
Canarias
Cataluña
Extremadura
Galicia
La Rioja
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
Valencia
En primer lugar, existen un grupo de comunidades que han apostado por definir la alta dirección como DPP situándose a la vanguardia sobre la profesionalización de la alta gerencia como elemento activo del futuro de sus administraciones públicas. Teniendo en cuenta el articulado y apartados que dedican en su normativa sobre la DPP, se puede deducir que Castilla La Mancha, después de doce años, ha desarrollado mediante Decreto el artículo 13 del TREBEP, regulando en su totalidad la figura del DPP. Así mismo, la Comunidad Valenciana, la última comunidad en actualizarse, ha incorporado en su normativa la figura de la DPP. En el año 2015 lo hicieron Galicia, y Extremadura con el propósito de comenzar una configuración real sobre carrera directiva profesional respecto a tareas directivas y gerenciales como manifiesta la exposición de motivos. Pertenecientes a este grupo, pueden incluirse Asturias y La Rioja, dado que ambas han comenzado una tímida transformación sobre la DPP atendiendo a los indicadores planteados.
Por otra parte, existe un grupo de autonomías que poseen a la fecha anteproyectos vanguardistas, interesantes e intenciones ilusionantes en sus disposiciones de función pública, como es el caso vanguardista de Andalucía y el proyecto del País Vasco. De forma más templada, Castilla-León, Aragón y la propia AGE han iniciado un proceso de legislación de la DPP con carácter escéptico y cauteloso.
Por el contrario, el grupo formado por Canarias, Madrid, Murcia, Navarra, Cataluña y la propia Cantabria, no han desarrollado normativa sobre DPP, ni existe información oficial que muestre intención al respecto. Como motivo destacado, está el caso de Cataluña, que, motivada por directrices supranacionales, con el fin de solicitar fondos europeos para la obtención de implementación y gestión para la recuperación y resiliencia (REACT-EU), destaca en uno de sus últimos Decretos la figura de la dirección de programas en el proceso de profesionalización de la gestión pública, pero sin profundizar en el tema. Por último, como nota predominante y aspecto relevante, tanto en la regulación, como los anteproyectos analizados, es necesario destacar que la libre designación y el cese del personal directivo profesional queda vinculado a la esfera política, debido a la discrecionalidad en el proceso de selección, aun teniendo presente los principios de méritos, capacidad, publicidad y concurrencia.
Una vez analizada la inexistencia legislación sobre la DPP en Cantabria, el estudio siguiendo el modelo de
Como se viene describiendo, los padres constitucionales de 1978, con la intención de ofrecer posibilidades para acceder a la autonomía y consensuar diferencias sobre la organización territorial, activaron el principio de disposición (
Por lo expuesto, la comunidad autónoma de Cantabria, al igual que las demás CC.AA, fijan su modelo en la AGE. La estructura estatal, basa su naturaleza funcional y organizativa sobre la conceptualización de «departamentalización» napoleónica (
A través de la norma institucional básica de la comunidad cántabra, corresponde a la propia región crear la estructura de su administración pública
Respecto a la dimensión normativa legal, la praxis negativa del modelo cerrado weberiano ha activado críticas en la doctrina de la ciencia de la administración (
Max Weber en 1919 (
Las CC.AA, habiendo identificado amenazas en el modelo administrativo, han priorizado de manera heterogénea la voluntariedad en el análisis e implantación de políticas referidas a la gerencia pública profesional, con la intención de activar respuestas a los problemas detectados.
Atendida la naturaleza neoinstitucionalista, normativa y la figura del DPP es necesario profundizar analíticamente en la estructura de la Administración de Cantabria respecto a su alta dirección tanto en clave cuantitativa (análisis micro organizativo), en relación a su número de efectivos, como desde una visión cualitativa, respecto a la procedencia y origen de los ocupantes de puestos decisores.
La Comunidad cántabra en el año 2021 queda estructurada a nivel orgánico respecto a recursos decisores (
Consejeros/as 9 Secretarios/as Generales 9 Directores/as Generales 48 Subdirectores/as 37 Directores S. P. Institucional 24
En total, la estructura política-gerencial administrativa de las Consejerías de la Administración Pública en Cantabria
Continuando con el propósito de analizar la procedencia política o administrativa de los 127 miembros que componen la estructura política-gerencial administrativa de Cantabria, se ha elaborado la
Consejeros/as 4 5 Secretarios/as General 0 9 Directores/as Generales 25 23 Subdirectores/as 0 37 Directores S. P. Institucional 21 3
El porcentaje y la distribución respecto a la procedencia de cargos de la administración pública de Cantabria es tal que un 39 % se vincula con una carrera política y un 61 % con una carrera administrativa impulsada por la libre designación, de forma discrecional, tal y como se representa en el
Con relación a la carrera político-administrativa es relevante indicar que el sistema de selección de la subdirección general en la Comunidad Autónoma de Cantabria se rige por el sistema de libre designación. Eso implica un nombramiento
Del mismo modo, este primer análisis conduce a una lectura sobre el actual sistema meritocrático de promoción, pues el ascenso para ocupar un puesto superior a subdirector general pasa por el filtro de la mencionada elección política, dejando en evidencia y a un lado, los demás criterios de selección, a la vez que se produce una captura de la administración pública por parte del espacio político (
Esto implica que la formación del directivo público no sea tenida en cuenta para ocupar puestos de responsabilidad en la cúpula administrativa, debido a los argumentos expuestos, quedando anulada una tecnocracia directamente proporcional en los puestos de dirección pública (
Por lo expuesto anteriormente, se puede evidenciar la interconexión que existe entre la clase política y la elección de funcionarios para dotar su estructura orgánica, lo que implica una fuerte intromisión de la esfera política en la administración pública, que provoca que las áreas administrativas queden afectadas por los intereses partidistas del gobierno electo.
Esta situación nos aleja de modelos que han apostado por despolitizar la administración y desburocratizar la política, los cuales han obtenido buenos resultados en la transformación de la gestión pública como es el caso de diversos países del entorno europeo, por ejemplo, Reino Unido, Irlanda, Países Bajos, Dinamarca, Noruega, etc, donde se han estimulado mecanismos para que las carreras políticas y burocráticas no respondan a incentivos políticos exclusivamente (
La síntesis a la que se llega sobre la hipótesis formulada en el estudio referente a la correlación existente entre las dos variables analizadas, la politización de la burocracia y el desarrollo de un marco normativo para la DPP, muestra con una claridad absoluta y objetiva la existencia de una correlación negativa. Lo anterior, implica que a mayor politización de la administración pública menor es el interés o voluntariedad de legislar a favor de la separación e independencia de las esferas política y administrativa.
Por lo expuesto, a fecha de elaboración de este análisis, como conclusiones del mismo, podría afirmarse que la implantación de la figura de la DPP en la Comunidad Autónoma de Cantabria no se contempla como instrumento o herramienta de innovación y/o transformación del sector público cántabro. No se atisba un marco normativo de desarrollo autonómico al respecto, ni un futuro diseño de estrategias de gestión de recursos humanos directivos (
Amenazas como las políticas de relevo generacional (
Mas allá de la tensión en que se relacionen profesionalización e institucionalismo en el ámbito del gerencialismo público, las administraciones públicas deben responder con procesos de modernización que permitan su transformación, sin dejar de atender los valores y la ética pública (
En consecuencia, se afirma que una organización que no apueste por el liderazgo de la DPP (
Las administraciones públicas con menos índice de corrupción y mayor grado de efectividad e innovación, independientemente del modelo cerrado weberiano o abierto, han asumido la separación de las carreras políticas y administrativas, de modo que los políticos respondan antes sus electores y la alta dirección ante sus pares (
Tras la investigación realizada, se ha evidenciado que la comunidad autónoma de Cantabria ha apostado desde su creación por nutrir su cúpula política-administrativa a través del sistema
Esta lectura abre una vía para futuros estudios pudiendo extrapolar el análisis realizado en la comunidad cántabra a las demás comunidades autónomas con el fin de comprobar la correlación existente entre su cúpula decisoria y la normativa que se ha analizado esta observación.
El autor agradece a los tres evaluadores anónimos y a los editores su labor de revisión. Sus propuestas constructivas han servido para mejorar la calidad del artículo en su publicación.
Véase Sinopsis del Estatuto de Autonomía de Cantabria. Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, en
Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto Autonomía de Cantabria, Art. 36 «corresponde a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración pública, dentro de los principios generales y normas básicas del Estado».
Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del gobierno de la Administración y del Sector Público Institucional de la comunidad Autónoma de Cantabria, Art 64.1. «La Administración General de la Comunidad Autónoma de Cantabria se organiza en Consejerías atendiendo al principio de división funcional, correspondiendo a cada una de ellas el desarrollo de uno o varios sectores de actividad administrativa».
Decreto 7/2019, de 8 de julio, de reorganización de las Consejerías de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Ver portal de Transparencia del Gobierno de Cantabria-Organigrama y Altos Cargos del Gobierno de Cantabria. Enlace: