La búsqueda de los orígenes de la administración municipal: de la Edad Media al Liberalismo

Ana Cristina Pérez Rodríguez

Universidad de La Coruña

anacristinpr@yahoo.es

Recibido: 26 de noviembre de 2013

Aceptado: 27 de noviembre de 2013

Resumen

El presente artículo trata de buscar las raíces históricas del municipio y su órgano de gobierno, el ayuntamiento. Desde una perspectiva revisionista de la abundante bibliografía producida durante los siglos XIX y XX se ha tratado de incidir en la desmitificación de ciertos presupuestos que abundaban en la autonomía y el autogobierno de las entidades municipales en la Edad Media, la creación de un modelo político administrativo totalmente nuevo por parte del Liberalismo o bien el éxito de las políticas centralizadoras llevadas a cabo por la Monarquía en su proceso de fortalecimiento del Estado a costa de los entes locales.

Palabras clave

Revisión bibliográfica; centralización, gobierno municipal.

The Search of the Origins of the Municipal Administration: from the Middle Ages to the Liberalism

Abstract

This paper tries to find out the historical roots of the municipality and their executive branch, the city council. From a revisionist perspective of the bibliography produced during the nineteenth and twentieth centuries, we have tried to demystify some assumptions about the municipal autonomy and self-government in the Middle Age, the debate about the setting up of an entirely new political administrative model by the Liberalism and the success of the centralizing policies executed by the Monarchy during the process of state strengthening at expense of local entities.

Keywords

Bibliographic review, Centralism, Municipal government.

MUNICIPIOS Y AYUNTAMIENTOS: LOS ORÍGENES

El presente artículo tratará de desentrañar el asentamiento, desarrollo y evolución de la dimensión política del Ayuntamiento y del gobierno local, desde su nacimiento hasta el asentamiento del liberalismo. Así, desde una perspectiva de revisión historiográfica describiremos como la conversión del concejo abierto en cerrado y el centralismo, traducidos ambos como menor grado de representación ciudadana en los actos y decisiones públicas, figuraron como elementos esenciales en la creación de municipios y ayuntamientos pero con grandes desigualdades en el tiempo y en el espacio.

Los ayuntamientos, tal y como los conocemos hoy en día, se fueron configurando a lo largo del tiempo mediante la combinación de elementos recuperados de etapas anteriores y dotados de una nueva dimensión político administrativa y otros principios nuevos procedentes en su mayoría de la administración y la política francesas. A esta combinación se fueron añadiendo componentes que fueron surgiendo a tenor de las necesidades reales del país y sobre todo de los gobiernos liberales. De este modo se fueron configurando los municipios y sus órganos de gobierno, los ayuntamientos, perdurando hasta casi nuestros días con modificaciones y nuevos contenidos dictados por la división de poderes y la democracia1.

La búsqueda del nacimiento del “municipio” y de sus antecedentes históricos, ha producido a una rica historiografía en la que destacan autores como García Valdeavellano que defiende la existencia de municipios en el proceso de romanización de la península donde los ciudadanos o cives de la Bética y la Tarraconense, y posteriormente todas las provincias elegían a las magistraturas que le representarían y se reunían en “asamblea” para dirimir asuntos funcionales de gobierno2

Para otros investigadores los primeros pasos del municipalismo se remontarían a la Edad Media y a la aparición de figuras jurídico administrativas, como el “Iudex” y el “Comes”, y territoriales como los “distritos”3.

Además del origen confuso del nacimiento del municipio, los especialistas tampoco logran un acuerdo amplio sobre el momento preciso en el que las decisiones dejaron de tomarse en asamblea para ser tomadas por representantes, o lo que es lo mismo, el paso de los concejos abiertos a cerrados La mayor parte de los estudiosos atribuyen el nacimiento del concejo cerrado a la extensión de la Reconquista y a las nuevas necesidades que provocó para obtener recursos y gestionar el crecimiento poblacional4. En general, existe un acuerdo en que desde el siglo XI la mayor parte de las ciudades tenían que estar gobernadas por concejos cerrados y que las decisiones eran tomadas por unos pocos denominados “boni homines”5.

El proceso de la Reconquista y en particular la concesión de un conjunto de privilegios y exenciones denominadas “fueros” parecen haber sido el origen directo del concejo cerrado ya que los vecinos podían decidir si querían reunirse en asamblea o bien en concejo cerrado o ayuntamiento6. Sin embargo, la ingobernabilidad de las ciudades grandes así como la mayor injerencia del poder señorial en los asuntos de villas y ciudades conllevaron la paulatina desaparición de las asambleas como marco de gobierno.

La historiografía del siglo XIX fue especialmente prolífica en estudios sobre la administración local. Sin embargo, los trabajos publicados carecen de una metodología crítica y responden básicamente a la necesidad de buscar elementos históricos que sustentasen los distintos proyectos de Estado liberal que se estaban fraguando.

La línea historiográfica más progresista en la que se insertaba Martínez Marina interpretó el reinado de Alfonso XI y su ordenamiento de Alcalá como el golpe maestro en contra de las libertades concejiles y la capacidad de los municipios de legislar sobre sus asuntos7. Dentro de esta línea, profesionales como, Hinojosa, Gumersindo de Azcárate o Elías, atribuían a la política y administración absolutistas la desaparición de las libertades municipales, a la vez que idealizaban esas libertades8. En la línea más liberal está también Eduardo de Hinojosa y Naveros, quien ofreció una cronología sobre la evolución de los municipios, iniciando el régimen municipal en la Edad Media (s. X-XIII) donde las decisiones se tomaban entre los vecinos por votación y una segunda etapa (s.XIV y XV), donde la representación se reservaba a unos pocos y se patrimonializaban los cargos públicos.

La línea más conservadora representada por Juan Sempere y Colmeiro defendía las reformas llevadas a cabo por Austrias y Borbones y en particular el centralismo como instrumento de control eficaz. Juan Sempere9 abogaba por una monarquía centralista, resaltando la eficacia de las reformas administrativas borbónicas. En su “Historia del Derecho español”, se refería al Estado como tutor de los municipios tratando de evitar los abusos de los señores en su mala praxis de la autonomía municipal. Por su parte, Manuel Colmeiro10 en su “De la Constitución y del gobierno de los reinos de León y Castilla” dibujaba una situación caótica en los municipios leoneses y castellanos que provocó la intervención de la monarquía tratando de evitar la desorganización legislativa y los enfrentamientos por los cargos públicos. Mucho más radical y próximo al absolutismo estaba Fernando Cos-Cayón, partidario de la intervención monárquica como garantía de la unidad del Estado.

La historiografía sobre la administración local y más concretamente sobre el municipio fue extensa y fue constituyendo un sustrato histórico e intelectual sobre el que se plantearían distintos modelos de gobierno municipal. Esas ideas fueron recogidas a lo largo del siglo XIX por los diferentes gobiernos en función de la mayor o menor afinidad ideológica y fueron ensayadas en las distintas leyes de ayuntamientos que se promulgaron11.

Sin embargo estudios más recientes han puesto de relieve que no se puede generalizar y que mientras unos concejos se convirtieron en cerrados inmediatamente, otros como Palencia, Vizcaya, Salamanca o Madrid12, permanecieron como concejos abiertos hasta varios siglos más tarde, subsistiendo a veces como únicos y otras veces al lado de regimientos. A su vez, los cargos de los regimientos13 fueron enajenados por la Corona numerosas veces, pero también en muchos pueblos continuaron siendo electos hasta bien adentrada la época moderna, e incluso el siglo XIX14.

Por otro lado, tampoco fue el proceso de fortalecimiento del poder real el que eliminó en las grandes ciudades y villas de Castilla los concejos abiertos, instaló los regimientos y procedió a vender sus cargos de gobierno municipal; sino que desde el siglo XII, los caballeros y “boni homines” se fueron haciendo con el poder municipal de muchos pueblos acaparando sus oficios y cargos y desvirtuando cualquier autonomía municipal concedida15.

Como vemos, es imposible generalizar y mucho menos atribuir a unas mismas causas y una cronología los cambios sufridos por los municipios en la Edad Media, pero desde el reinado de Alfonso XI16, los monarcas profundizaron en el proceso irreversible de centralización del poder, la venta de oficios municipales y el envío de funcionarios reales a los pueblos para representar a la Corona y vigilar su comportamiento17. El envío de corregidores18 constituyó un hecho fundamental dentro del proceso de centralización, así como también lo fue la manera paulatina en la que fueron enviados debido a carencia de recursos económicos y a que era necesario evitar la confrontación directa con los municipios. Con el tiempo se les aumentó en número y funciones, lo que añadido al esfuerzo que suponía su sueldo a los pueblos, les convirtió en el cargo público más odiado.

Los primeros estudios realizados sobre esta figura apuntan a que el corregidor era un término común para designar a los jueces que la Corona enviaba a las poblaciones con carácter de “Jueces de salario” y “alcaldes veedores”19. Esta es la hipótesis de Castillo de Bovadilla20, Villadiego21, Martínez Marina22, Colmeiro23 y Ortiz de Zúñiga24. Ya en el siglo XX, los trabajos de García Gallo demuestran que aunque los cargos estaban relacionados, no contaban con las mismas funciones, y que por lo tanto podían coexistir en los pueblos siendo el corregidor el superior jerárquico de los alcaldes25. Para otros autores como Albi y González Alonso26, los corregidores eran funcionarios reales, con atribuciones genéricas y un objetivo de administración de justicia durante un tiempo determinado, con un protocolo de actuación definido y a un lugar muy concreto. Cuando alcanzaban su misión podían ser reemplazados o no, y eran sometidos a un juicio de residencia donde un funcionario real se encargaba de evaluar su gestión.

Estos funcionarios podían ejercer solos su cometido, pero si carecían de formación jurídica (corregidores de capa y espada), eran asistidos por un ayudante. El corregidor representaba la autoridad real en el pueblo, y aunque en un principio no podían ser vendidos ni patrimonializados, pronto fueron también enajenados, aunque en menor medida que otros oficios.

La actividad del corregidor estaba limitada al pueblo donde desempeñaba su puesto de trabajo y sus competencias eran fundamentalmente jurisdiccionales, tanto en materia civil como penal. Sus funciones abarcaban desde la instrucción del proceso hasta la decisión sobre el caso en concreto, anulando las funciones del alcalde forero. Con el paso del tiempo el corregidor consiguió aumentar sus atribuciones abarcando competencias policiales, administrativas y político-gubernativas, entre las que se incluía la presidencia del ayuntamiento donde residía27.

LA ETAPA MODERNA: EL DESARROLLO DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS MUNICIPALES

El paso de la Edad Media a la etapa Moderna28 no supuso una ruptura definitiva con el sistema administrativo local existente, sino más bien una consolidación de las entidades territoriales que se habían ido formando. Así, las reformas administrativas de los Austrias sólo profundizaron en la gran diversidad estructural de municipios que dio origen a distintas tipologías municipales, tales como el municipio castellano, el valenciano, el catalán, el aragonés, etc., cada uno de ellos con particularidades locales relacionadas con las costumbres o el territorio. En esta etapa, los reyes trataron de encontrar el equilibrio entre la necesidad de intervenir en la configuración de las entidades territoriales y su forma de gobierno, y la venta de los oficios municipales al mejor postor para obtener recursos con los que financiar su maltrecha Hacienda y sus campañas militares.

En general, la historiografía considera que éste fue el momento en el que más se profundizó en la descomposición del poder municipal a través de la figura del corregidor y sus asistentes29. El corregidor fue fortalecido con competencias en materia de recaudación de impuestos, infraestructuras, obras públicas o sanidad30, lo que supuso su consolidación como administrador principal al frente de los pueblos y por encima de los ayuntamientos y de sus miembros31. El incremento de competencias y el desarrollo urbano de los pueblos favorecieron que se les reforzase con nuevos funcionarios en calidad de ayudantes, denominados “logar tenientes”. Esos asistentes fueron instituidos con carácter temporal y para tareas determinadas, pero pronto no sólo se generalizaron sino que fueron objeto de compraventa por parte de las elites locales32. Los “lugartenientes” tenían la misma autoridad jurídica de su superior, cumplían los mismos requisitos para el cargo y su sueldo salía también de las arcas municipales, aunque no podían incorporar los oficios de alcalde y alguacilazgos.

En el funcionamiento diario de los municipios, intervenían también otras figuras como los regidores y una serie de cargos menores relacionados con los servicios. En un principio, el regidor tenía un carácter electivo y era desempeñado por los vecinos de mayor status social y económico, pero se convirtió en un oficio patrimonializado33, que fue vendiéndose a las élites locales a cambio de dinero líquido para la Corona34.

Las elites económicas invertían su dinero en la compra de oficios municipales esperando obtener prestigio social y decisiones políticas afines a sus intereses. Así, se repartían las regidurías, los jurados, las escribanías, las contadurías, las mayordomías, las veedurías, los puestos de medicina e higiene, las porterías, las alguacilerías, etc.35. La compra de uno u otro oficio, venía determinado por el estatus económico y social del demandante, de modo que si no se podía acceder al cargo de regidor, se podía comprar el de jurado o de escribano36. Esta diversidad de cargos públicos tenía su origen en la incapacidad del Estado para hacerse cargo de las necesidades de los pueblos, lo que los obligaba a asumir por si mismos la gestión de sus servicios más básicos. Los municipios con sus regimientos al frente y sus oficios públicos asumían los abastecimientos, la higiene y salubridad, el urbanismo e infraestructuras o los abastos. Por su parte el corregidor y sus ayudantes se encargaban del orden público y la policía urbana, la presidencia del Ayuntamiento y su control, la representación del poder de la Corona, etc.

LAS REFORMAS DEL SIGLO XVIII

La muerte de Carlos II supone el inicio de la Guerra de Sucesión (1701-1713) en la que Habsburgos y Borbones se disputan la Corona Española. El vencedor de la contienda fue Felipe de Anjou, que reinaría como Felipe V y que, nada más instalarse en el poder, inauguró un período extremadamente centralista en el que eliminó los fueros de que disfrutaban los territorios de la zona oriental de la península y los sustituyó por las leyes e instituciones que ya venían operando en la zona de Castilla.

Felipe V pretendía crear una administración centralizada y especializada que llegase a todo el territorio español y fuese un espejo del esquema administrativo francés. Para ello organizó la administración en torno a dos figuras principales: por un lado las capitanías generales37, dirigidas por un capitán general dotado de competencias militares y administrativas; y por otro lado las intendencias de hacienda, dirigidas por un intendente con competencias tributarias.

En la instalación del intendente en España se detectan dos momentos diferenciados: los años de la Guerra de Sucesión cuando Felipe V nombró en el territorio que controlaba a varios superintendentes del ejército con competencias fiscales, policía, justicia y guerra38 y un segundo momento, con la promulgación del Decreto del 4 de julio de 1718, por el cual se crean los “Intendentes de provincia y ejército”39 supeditándolos directamente al Rey40.

Los intendentes se generalizaron y consolidaron con la Ordenanza de 13 de octubre de 1749, que supuso el establecimiento de las intendencias en toda España, con atribuciones de justicia, abastecimientos, policía, hacienda y militares. Fue precisamente la falta de especialización y las enormes competencias de las que fueron dotados, las que les ocasionaron numerosos enfrentamientos con los corregidores, el Consejo de Castilla o a los propios jueces y obligaron a Carlos III a promulgar la Real Cédula del 13 de noviembre de 1766, en las que le limitaba sus competencias a Hacienda y Guerra.

Las reformas administrativas borbónicas del siglo XVIII produjeron también la consolidación de la provincia como división económica41 y como territorio con una determinada jurisdicción político-administrativa, donde confluían los intendentes, los corregidores, el capitán general y otras unidades más pequeñas como “los partidos”, “las hermandades”, “los sextos” o “las islas”. Estas reformas supusieron la consolidación definitiva del corregidor castellano al frente de todos los municipios del reino y la profesionalización del cargo42. La Real Cédula del 21 de abril de 1783 configuró un corregidor moderno, profesional y burócrata del que los reyes absolutistas no prescindirían, y que los liberales más moderados intentarían recuperar cada vez que accediesen al poder43.

El siglo XVIII supuso también la consagración del regimiento como forma de gobierno municipal, presidido por el corregidor y formado por alcaldes mayores y los tenientes de alcalde. Los primeros continuaron como ayudantes del corregidor, profesionalizados, especializados en determinadas materias administrativas y dotados de una escala de ascensos semejantes a la de sus jefes44. Los segundos por su parte constituían una entidad intermedia entre los alcaldes y los regidores que colaboraba en las tareas de gobierno y sustituía al alcalde en casos de necesidad. La base del regimiento la constituían los regidores y los jurados, pero desde el siglo XVIII se percibe una clara preeminencia de los primeros al hacerse con el poder de adjudicación de los servicios públicos45. Sin embargo existía una gran diversidad de funcionamiento de los municipios y cada uno contaba con reglas propias sobre el número de regidores y jurados, su extracción social y su funcionamiento interno46.

La crisis política de 1766 y las revueltas sociales de 1760-65 originadas por la pérdida de las cosechas, conllevaron grandes cambios para la administración municipal. El desabastecimiento agravado por la libertad de precios establecida por el Marqués de Esquilache, provocó la movilización ciudadana exigiendo la caída de éste y una serie de medidas económicas encaminadas a controlar los precios y abastecer los mercados47. El monarca Carlos III promulgó entonces el Auto Acordado de 5 de mayo de 1766, cuya principal innovación era la creación del síndico personero y del diputado del común48. El establecimiento de estos cargos trataba de garantizar un mejor suministro de los pueblos y una mayor colaboración con el corregidor y las restantes autoridades locales, las cuales se habían mostrado ineficaces, tanto en la prevención de motines como en la garantía de los abastecimientos. Ambos cargos eran elegidos mediante un sistema de elección indirecta donde todos los vecinos divididos en parroquias o barrios49, votaban a un determinado número de comisarios electores50, para que éstos, reunidos en el Ayuntamiento, designasen al diputado del común y al personero.

El síndico era un cargo de representación ciudadana, sin derecho a voto y cuyas únicas atribuciones eran el debate y envío de propuestas al Ayuntamiento, sirviendo de cauce entre esta institución y la población a la que representaba. Una vez creada esta figura, los jurados quedaron como obsoletos e ineficaces, aunque en la mayor parte de las poblaciones continuaron existiendo. Poco a poco los síndicos verán ampliadas sus competencias: asistencia con derecho a voto en las juntas locales de propios y arbitrios; el ejercicio de las facultades propias del oficio de almotacén; el voto con los regidores en la exacción de penas, suspensión y nombramientos de los oficiales que manejan los caudales de comunes o abastos y participación en los alistamientos de quintas.

Los diputados del común eran los representantes del pueblo y aunque contaban con derecho a voto, tan solo podían asistir a aquellas sesiones en las que se fueran a tratar cuestiones relacionados con los abastos. Cada pueblo tenía derecho a tener dos diputados del común, a excepción de los que contasen con más de 2000 vecinos donde habría cuatro51. Ambas instituciones se elegían anualmente, pero en 1769 los diputados del común pasaron a ocupar el cargo durante dos años, renovándose anualmente por la mitad para facilitar el conocimiento de los asuntos en los que tenían que actuar.

El comportamiento de estos cargos no fue uniforme en todo el territorio, y así mientras Marina Barba demuestra que en Granada las elecciones de estos nuevos oficios no interesaban a la mayor parte de los vecinos, lo que redundaba en una gran abstención y en la concentración de voto en dos o tres candidatos52. En cambio, Cebreiros Álvarez en su estudio sobre el Ayuntamiento de Santiago, demuestra que las elites locales trataron de controlar en todo momento estos oficios municipales53. Sea como fuere, en la mayor parte de los casos, los elegidos pertenecían a las clases medias, enriquecidas por los negocios industriales y comerciales, pero sin prestigio social ni poder político, que les permitiese ocupar otros oficios más estimados54.

A raíz de los motines de 1766 también se crearon los alcaldes pedáneos, que se revelarán como figuras importantes para el funcionamiento del municipio aunque su existencia apenas ha interesado a historiadores y administrativistas. La primera vez que son instituidos, será en Madrid por Real Cédula del 6 de octubre de 1768 para agilizar el funcionamiento de la justicia y ejercer un control de la población que permitiese evitar problemas de orden público como los que se habían producido. En 1769 la medida se extendió a todas las ciudades dotadas de chancillerías y audiencias y poco a poco al resto de municipios. Las atribuciones de estos alcaldes pedáneos eran de control de la población, alumbrado, limpieza y recopilación de datos sobre los habitantes de su barrio. Estos cargos tenían un marcado carácter judicial y no tanto gubernativo, trabajando siempre bajo la jurisdicción de las audiencias y las chancillerías. En el siglo XIX se recuperó esta figura con importantes modificaciones en sus atribuciones y dependencias, pasando a ser una un cargo gubernativo y administrativo supeditado al Ayuntamiento.

LAS BASES TEÓRICAS DE LA ADMINISTRACIÓN LIBERAL

Concepción de Castro plantea la posible existencia de tres modelos de administración liberal entre 1812 y 1868 aunque advierte que generalmente estos modelos respondían más a la aplicación de distintos presupuestos de partida, como los vistos en el análisis de Martínez Marina o Manuel Colmeiro, que a discrepancias fundamentales55.

Desde nuestro punto de vista, las diferencias más claras entre las políticas moderadas y progresistas se encuentran en las elecciones y en el modelo administrativo municipal. En la vertiente electoral los liberales más progresistas se distinguieron por conceder el derecho al voto a sectores tradicionalmente excluidos del poder político y que fueron aprovechados en muchos pueblos para participar en las políticas públicas y hacerlas muy distintas a las moderadas. Estos liberales trataron de simplificar el gobierno municipal dotarlo de mayor consenso entre la población a través de la elección de los regidores en juntas parroquiales. El proyecto moderado se caracterizaba, en cambio, por la recuperación de políticas, estructuras y oficios del Antiguo Régimen, a los que dotaba de nuevas formulaciones y competencias para adaptarlos a la filosofía liberal, pero, tras los cuales, subyacía una misma preocupación por el control municipal.

Las grandes semejanzas entre ambas familias liberales, tenía su origen en la existencia de un tronco doctrinal común inspirado en la Ilustración y en el modelo administrativo local francés56. Así, al hablar del modelo liberal es necesario buscar las raíces del mismo en los distintos modelos que le sirvieron de inspiración y uno de ellos fue el Estatuto de Bayona de 1808 y las leyes de José Bonaparte. Tras la invasión de 1808, los franceses trataron de construir una administración funcional basada en comisarios regios que controlaban el gobierno local y la creación de ayuntamientos como el de la municipalidad de Madrid (Decreto del 21 de agosto de 1809) dotado de un corregidor, 16 regidores, un procurador del común y varios oficios administrativos57. Este modelo tenía como objetivos principales erradicar las ventas de los cargos concejiles, estableciendo que los regidores fuesen elegidos entre los vecinos propietarios y democratizar el funcionamiento de los municipios al atribuir al ayuntamiento las decisiones gubernativas58. Este fue el modelo que los franceses en su siguiente Decreto del 4 de septiembre de 1809 intentaron generalizar a todos los municipios del territorio que dominaban59, pero fue también la base que los liberales de Cádiz tuvieron presente para legislar sobre los nuevos municipios que querían instalar60. Su característica principal era la centralización61 y la ruptura que producía en la tradición de patrimonializar los oficios62.

La marcha de los franceses y las Cortes de 1812 constituyeron el punto de partida para la modernización administrativa española, aunque no sin grandes debates intrínsecos al liberalismo en los que terminó dominando la vía más conservadora. Los liberales más avanzados, inspirados por la revolución francesa, trataron de instalar un modelo descentralizador en el que los pueblos gestionasen sus propias necesidades63 y contasen con una administración política lo más participativa posible. Por su parte, el ala más conservadora del liberalismo era partidaria de fijarse también en Francia pero no tanto en la revolución sino más bien en la restauración borbónica y en la producción doctrinal que se produjo entre 1817 y 1848 sobre la mejor forma de gobierno aplicada al territorio64. El modelo administrativo resultante sería el conocido como modelo doctrinario y que Sánchez Agesta definió como un modelo de representación de unos pocos que se autodefinía como doctrina racional y práctica65. Fernández Cuesta lo definió como vía intermedia entre el liberalismo progresista y el tradicionalismo más acusado66. Ortega y Gasset lo defendió diciendo que era “lo más valioso que ha habido en la política del continente durante el siglo XIX”67. Podríamos seguir citando numerosas definiciones de doctrinarismo tanto de intelectuales del siglo XX como de los contemporáneos del siglo XIX68, pero lo que más nos interesa es saber cuales de sus formulaciones administrativas fueron aplicadas en la instalación de la administración local española69.

Los doctrinarios concebían al municipio como un peldaño de la administración sometida a los principios de mandato representativo garantizado por un censo de riqueza con distintas cuotas según el tamaño. La teoría doctrinaria sobre la organización municipal se conoce como “Pouvoir municipal”, caracterizándose por los principios de representatividad, centralización y separación de competencias entre las propias del municipio y las que les concedía el Gobierno70. La separación de competencias entre propias y delegadas fue una innovación de los doctrinarios y se trasladó directamente al modelo municipal liberal moderado creado a partir de la Constitución de 1845 y la Ley de Ayuntamientos del 8 de enero de 1845. El doctrinarismo fue también decisivo en las figuras gubernativas con autoridad en el término municipal que fueron creando los distintos gobiernos moderados y de la Unión Liberal71.

LA ADMINISTRACIÓN LIBERAL

La instauración del liberalismo y la Constitución de 1812 eliminaron el viejo sistema de consejos, subsistiendo únicamente el Consejo de Estado72 a la vez que otorgaron a los secretarios de despacho poderes similares a los ministros actuales confiándoles la administración del Estado73. En lo referente a los municipios, se recogía la necesidad de subdividir el territorio en unidades administrativas más pequeñas denominadas provincias, pero sin determinar sus características ni sus límites74. La vuelta de Fernando VII dejó el proyecto en el aire al reinstaurar las intendencias, pero en 1820 se recuperó la idea y se aprobó la división del territorio español en 52 provincias75.

El Decreto del 23 de junio de 1813 y la Instrucción del 3 de febrero de 1823, considerada la primera ley municipal y provincial del siglo XIX, extendían al ámbito local la separación de poderes y otorgaban mayor capacidad de decisión a los órganos colegiados sobre los unipersonales76. En este sentido se desarrollaron los poderes de las diputaciones provinciales77, otorgándoles facultades de decisión en expedientes de establecimiento y supresión de los ayuntamientos, repartos de contribuciones y resolución de quejas sobre los mismos y la supervisión de los temas presupuestarios y fiscales de los ayuntamientos que controlaban. Se le concedió también la organización de la Milicia Nacional y la instrucción pública, la beneficencia y el fomento de los pueblos78.

A pesar de la preferencia por los órganos colegiados, se decidió mantener un órgano unipersonal con poderes suficientes para representar al Gobierno en las provincias, y así se fue configurando al jefe político. El jefe político actuaba como presidente de la diputación, garantizando el cumplimiento de sus obligaciones79 y supervisando el funcionamiento de los establecimientos públicos. Como representante del Gobierno en la provincia, transmitía las órdenes a los pueblos de su área de influencia, garantizaba el orden público, el control de la población, la sanidad y la higiene y fomentaba el desarrollo económico80. En lo referente a los ayuntamientos, contaba con facultades para su nombramiento y podían presidir sin voto el ayuntamiento en el que residían y cualquier otro de su provincia donde se encontrasen de viaje. Además, fiscalizaban las cuentas de los municipios, sus elecciones y cualquier decisión política que pudiesen hallar de su incumbencia.

El último peldaño de la administración local lo constituían los ayuntamientos y aunque se realizó una configuración territorial totalmente nueva, la recuperación de viejos cargos, ensombreció la novedad del esquema administrativo. La organización municipal quedó unificada y organizada a través de varios decretos: el del 23 de mayo y 10 de julio de 1812 y el del 13 de junio de 1813, mediante los cuales se asignaba un número de alcaldes81 y regidores en relación a la población y se establecía un sistema electoral en el que para participar era necesario ser mayor de 25 años y contar con al menos 5 años de residencia. La duración del cargo era de dos años renovándose por la mitad cada año y su desempeño era obligatorio.

La Instrucción del 23 de junio de 1813 determinó las atribuciones asignadas a las entidades locales, pero además aportó como gran novedad la distinción entre competencias propias del Ayuntamiento y competencias delegadas82. En las competencias delegadas actuaba a las órdenes y en nombre del Gobierno y entre las propias contaba con atribuciones como el saneamiento de calles y establecimientos, el control de enfermedades83, el ornato público, etc.

La vuelta de Fernando VII suspendió toda la actividad local hasta que el levantamiento de Riego en Cabezas de San Juan, no solo dio comienzo al Trienio Liberal y la reinstauración de la Constitución de 1812, sino que situó a los ayuntamientos como auténticos protagonistas del cambio político. El brazo armado de los ayuntamientos liberales fue la Milicia Nacional y su instrumento legal fue la Instrucción de 1813, hasta que el propio gobierno liberal se dio cuenta de la necesidad de producir una nueva norma municipal que reglamentase su poder84.

La Ley de 3 de febrero de 1823 fue considerada la primera Ley de Régimen Local de la historia de España. En su elaboración hay que destacar no sólo el enorme trabajo de los diputados recopilando y revisando los textos legales anteriores a la Instrucción de 181385, sino también el interés de los progresistas en asentar sus bases sociales sobre las clases populares86 de las ciudades.

Los dos temas entorno a los que gira esta ley serán el mayor grado de participación electoral al rebajar la base económica para ser elector y elegible y el mayor grado de autonomía y competencias concedidas al sistema local. La nueva ley tomó como punto de partida la diferenciación entre competencias propias de los ayuntamientos y competencias delegadas por el gobierno, aumentando mucho las primeras para potenciar la autonomía municipal. Las materias consideradas propias abarcaban temas de higiene, infraestructuras locales, sanidad, beneficencia y también los abastecimientos que constituían el gran caballo de batalla no solo por su enorme complejidad, sino porque su mal funcionamiento podía provocar carestías y apartar a los a los liberales del poder. Las atribuciones delegadas se limitaron a funciones de control policial, como la elaboración de censos y registros civiles, la construcción de obras públicas, el cuidado de montes y de propios, la administración y recaudación de fondos públicos y por último, las tareas relacionadas con el ejército, tanto la elaboración de quintas como alojamientos y bagajes.

En el esquema gubernativo municipal se hizo hincapié en la figura del alcalde87 asignándole competencias propias del ejecutivo municipal y otras otorgadas por delegación del gobierno estatal fiscalizadas por el jefe político. El alcalde contaba con iniciativa propia en orden público y en la ejecución de disposiciones y acuerdos municipales, y aunque podía pedir consejo a la Corporación, también podía actuar al margen de la misma88. En el campo jurisdiccional se recortan aún más sus atribuciones, permitiéndole incoar las primeras diligencias y remitirlas a los jueces competentes con el debido informe y también el arbitraje previo a la tramitación de expedientes89. En los demás ámbitos dependía del jefe político, correspondiéndole temas relacionados con la Milicia Nacional90, el ámbito contencioso-administrativo91, el orden público y control policial92.

La Ley del 3 de febrero de 1823 distinguía perfectamente entre competencias de gobierno y la ejecución de las decisiones políticas. Así, dejaba en manos del alcalde y del jefe político la ejecución de las decisiones que eran tomadas y aprobadas por mayoría en los órganos colegiados de los ayuntamientos y las diputaciones93.

La muerte de Fernando VII en 1833 y los problemas sucesorios en la figura de la Infanta Isabel propiciaron que la Regente María Cristina otorgase un año después el Estatuto Real, para la supervivencia de la Corona y del régimen político en el que se venía apoyando. El sistema del Estatuto Real pivotaba sobre un reformismo técnico que pretendía dejar intactas las estructuras políticas reformando únicamente la economía y la administración94. Esta postura chocó con la de varios generales del ejército que exigieron a cambio de su apoyo a la causa Isabelina, verdaderas modificaciones políticas y sociales y obligaron a la Reina Regente a permitir dos hechos fundamentales: la sustitución del Gobierno95 y la instauración de un sistema parlamentario96. El Estatuto Real terminó siendo así, una solución de compromiso, en el que destacaban un sistema de cortes bicameral97, el sufragio censitario y la formación de partidos de notables98.

En este clima de reformismo político se planteó la necesidad de reformar la administración municipal para hacerla más eficaz y sobre todo para evitar que se convirtiese en foco de problemas para el nuevo régimen liberal. El encargado de la reforma fue Javier de Burgos, quien dividió el territorio español en 49 provincias99 y marcó para siempre con el Decreto del 30 de noviembre de 1833 la historia administrativa de España, no sólo porque en el futuro apenas se realizarían modificaciones en la estructura provincial, sino porque sentó las bases de una nueva forma de gobierno que perduraría mucho tiempo100.

Las nuevas unidades administrativas creadas por Javier de Burgos estaban dotadas de competencias militares, judiciales y hacendísticas y eran dirigidas por un subdelegado de fomento101, cuyo control tendía a consolidar la nueva administración como centralizada, unificada y homogeneizada, dejando escaso margen a la autonomía municipal102. Sin embargo, hay que resaltar que aunque el subdelegado de fomento contaba con enormes poderes sobre su territorio, nunca tuvo tantas competencias como cuando fue reconvertido a jefe político en 1845. El Decreto del 30 de noviembre definía a los subdelegados como “Jefe inmediato del Ayuntamiento”, pero a efectos prácticos en los ayuntamientos no se le consideraba como tal y tan solo se le reconocían competencias sobre las elecciones y sus incidencias103.

El Decreto del 23 de julio de 1835 configuró los ayuntamientos de forma provisional, electiva y con voto censitario e indirecto104, a excepción de Madrid y otras capitales, que el Gobierno estimase conveniente105. Se estableció un único alcalde106, un síndico y cierto número de regidores y tenientes de alcalde proporcionales a la población. Los oficios no podían ser enajenados107, heredados o vendidos, aunque se pretendía, tratando de establecer un vínculo de continuismo con el Antiguo Régimen, indemnizar a los que eran propietarios de algún cargo concejil, para que devolviesen la propiedad de los mismos a la Corona108.

Dentro del ayuntamiento, la figura más importante era el alcalde, porque se le conferían todavía funciones contenciosas en pueblos donde no hubiese juez de primera instancia, para resolver asuntos civiles que no pasasen de 200 reales y en asuntos de injuria verbal con penas ligeras109. Cuando actuaban como jueces no dependían del subdelegado de fomento, sino que lo hacían de los tribunales correspondientes, continuando así como figura a medio camino entre el Antiguo Régimen y la época contemporánea. El resto de sus funciones eran de tipo gubernativo, sometiéndose a la autoridad superior provincial al igual que el ayuntamiento, al que se había vaciado de competencias110.

El 13 de agosto de 1836 se produce el Motín de la Granja que llevaría a los progresistas al poder y a la restitución provisional de la Constitución de 1812. En 1837 se promulga una nueva Constitución111, como punto consenso entre los liberales para hacer frente a la Guerra Carlista y a la crisis económica, hacendística, así como de instituciones como el ejército, al que no se le pagaba el sueldo desde hacía meses, o de la propia Corona112.

En lo referente a las entidades locales se restableció la legislación de Cádiz y del Trienio tratando de dar continuidad al apoyo de las clases medias y medio bajas que el liberalismo más progresista tenía en las ciudades. Por su parte los núcleos rurales continuaron dominados por los notables moderados, quienes supieron aprovechar la estancia del Conde de Ofalia en el Gobierno para tratar de reformar la ley de ayuntamientos en su favor. En 1838, los moderados presentaron un proyecto basado en la participación exclusiva de los mayores contribuyentes en la política local113, la intervención gubernamental en la designación de los alcaldes, la reducción de las competencias de los regidores hasta la mera deliberación, el alcalde como único poder ejecutivo dentro de los ayuntamientos por delegación del Jefe Político y lo que era más importante, la capacidad de éste último para destituir a todos los miembros del Ayuntamiento.

El proyecto de Ofalia no salió adelante114, pero las Cortes moderadas de 1840, lo retomaron, causando la ruptura total con los progresistas, que desde ese momento se movilizaron contra la ley de ayuntamientos que pretendían elaborar los moderados115. La situación de crisis absoluta hizo caer a la Regente, retornando los progresistas al poder entre 1840 y 1843 encabezados por el General Espartero, quien promulgó una versión modificada de la ley municipal de 1840, lo que acabó por restarle apoyos entre sus propias filas y permitiendo el retorno de los moderados al poder en 1844 y la promulgación de la Ley de Ayuntamientos de 1845.

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