1. Consideraciones generales respecto al Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de Andalucía
Antes de exponer la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia en la Comunidad Autónoma de Andalucía me parece interesante exponer de forma somera los principios que han inspirado el desarrollo del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en Andalucía.
1.1. Universalidad en el acceso a las prestaciones
El gran avance que supone la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, respecto a la situación anterior es el reconocimiento de derechos a una serie de personas que cumplan determinados requisitos, se establecen derechos subjetivos que los ciudadanos y ciudadanas pueden exigir ante los Tribunales de Justicia, siendo éste un paso considerable en el ámbito de los Servicios Sociales que hasta la fecha no tenían este reconocimiento subjetivo que sí tienen la Educación, la Salud o las pensiones. El objeto de la Ley (artículo 1) es “regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, en los términos establecidos en las leyes”, es decir, la Ley no garantiza el derecho a la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, sino el ejercicio efectivo del mismo en condiciones de igualdad y en los términos de la legislación vigente.
En la misma línea, el Estatuto de Autonomía para Andalucía señala en su artículo 24 que las personas que estén en situación de dependencia tienen derecho a acceder, en los términos que establezca la ley, a las ayudas, prestaciones y servicios de calidad con garantía pública necesarios para su desarrollo personal y social. Por ello la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social ha dado prioridad a una regulación específica en esta materia para delimitar los términos en los que se puede ejercer el derecho a la promoción de la autonomía personal y atención de estas personas.
En la elaboración de las normas la Administración Autonómica se ha inspirado, por tanto, en el principio, reconocido en el artículo 3 letra “b” de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de universalidad en el acceso de todas las personas en situación de dependencia en condiciones de igualdad efectiva y no discriminación, si bien es cierto que la Ley señala también entre sus principios inspiradores (artículo 3 letra “e”) que la valoración de las necesidades de las personas se debe realizar atendiendo a criterios de equidad para garantizar la igualdad real. Estando de acuerdo con este otro principio, sí quiero subrayar que la aplicación de la equidad no debe suponer en ningún caso soslayar el principio de universalidad, auténtica novedad de esta Ley, ya que en caso contrario no se estaría construyendo un sistema de reconocimiento de derechos subjetivos.
La equidad supone tratar de forma diferente al desigual al objeto de poder garantizar la igualdad real, pero, en mi opinión, en un marco de reconocimiento de derechos subjetivos esa corrección se debe realizar en el establecimiento de la participación de la persona beneficiaria en la financiación de los servicios, es decir debe pagar más la persona que más recursos tenga. En ningún caso se debe limitar el acceso, por lo que hay que interpretar muy restrictivamente lo estipulado en el artículo 14.6 de la Ley cuando señala que la prioridad en el acceso a los servicios vendrá determinada por el grado y nivel de dependencia y, a igual grado y nivel, por la capacidad económica del solicitante.
1.2. El carácter público de las prestaciones
Otro de los principios inspiradores de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, es el carácter público del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (artículo 3 letra “a”), aunque con la participación tanto de la iniciativa privada como del tercer sector en la gestión de los servicios y prestaciones del Sistema (artículo 3 letras “m” y “n” respectivamente). Al integrar estos servicios y prestaciones en el Sistema de Servicios Sociales de Andalucía, los mismos pasan a ser de responsabilidad pública en los términos previstos en la Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales de Andalucía. Este cuarto pilar del Estado del Bienestar debe reforzarse y consolidarse de forma definitiva con la aprobación de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
El citado artículo 24 de nuestro Texto Estatutario establece una garantía pública para las prestaciones que reciban las personas en situación de dependencia, mientras que el artículo 23 garantiza el derecho de todos a acceder en condiciones de igualdad a un Sistema Público de Servicios Sociales. La propia estructura del Sistema de Servicios Sociales y su configuración en Servicios Sociales Comunitarios y Servicios Sociales Especializados debe servir de soporte al Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, aunque teniendo claro que el objetivo debe ser garantizar que la persona en situación de dependencia reciba el servicio o prestación económica más adecuada a sus necesidades.
Asimismo el Estatuto de Autonomía para Andalucía establece como uno de los objetivos básicos de nuestra Comunidad Autónoma la especial atención a las personas en situación de dependencia (artículo 10.3.15.°), figurando entre los principios rectores de las políticas públicas la especial protección a las personas en situación de dependencia que les permita disfrutar de una digna calidad de vida (artículo 37.1.4.°).
1.3. La integración de las prestaciones en las redes de Servicios Sociales de las Comunidades Autónomas
En coherencia con lo expuesto en el apartado anterior, los recursos que se le adscribe al Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia son los del Sistema de Servicios Sociales, ya que la mayoría de los previstos en el Catálogo de Servicios establecido en el artículo 15 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, (Servicios de prevención de las situaciones de dependencia y los de promoción de la autonomía personal, Servicio de Teleasistencia, Servicio de Ayuda a Domicilio, Servicio de Centro de Día y Noche y Servicio de Atención Residencial) existen y están desarrollados en el Sistema de Servicios Sociales de Andalucía.
Entre los principios inspiradores de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, (artículo 3 letra “o”) figura “la integración de las prestaciones establecidas en esta Ley en las redes de Servicios Sociales de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de las competencias que tienen asumidas, y el reconocimiento y garantía de su oferta mediante centros y servicios públicos o privados concertados”, insistiendo en esta idea el artículo 16.1, cuando señala que las prestaciones y servicios establecidos en la Ley se integran en la Red de Servicios Sociales de las Comunidades Autónomas. Asimismo el artículo 14.2 manifiesta que los servicios del Catálogo del artículo 15 de la Ley se prestarán por las respectivas Comunidades Autónomas a través de la Red de Servicios Sociales.
Ahora bien, si analizamos las referencias que la propia Exposición de Motivos de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, hace a la Constitución Española son explícitamente las de los artículos 49 (“Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, psíquicos y sensoriales”) y 50 (“Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica de los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio”), es decir, hay en el Estado Español una serie de personas (personas con discapacidad y personas mayores) que requieren de una atención y protección especial por parte de las distintas Administraciones Públicas, en coherencia con el modelo de Estado social definido en la propia Constitución.
Con la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia se atiende a un colectivo muy concreto que constituyen una parte de las personas mayores y de las personas con discapacidad, pero hay una serie de personas de estos dos sectores de población que, en virtud de los preceptos de la Ley, no se considerarían en situación de dependencia, pero que necesitan una serie de recursos. Las mismas no podrán integrarse en el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, pero en virtud de otras normas, empezando por la propia Constitución, seguirán accediendo a centros, prestaciones o servicios que deben ser garantizados por las distintas Administraciones Públicas.
Por tanto, se puede dar la circunstancia de que recursos similares puedan ser gestionados por sistemas distintos en función del perceptor del mismo, por lo que para implantar el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia de una manera eficaz es fundamental la articulación del mismo con los recursos existentes hasta la fecha en las distintas Comunidades Autónomas.
Es preciso articular un modelo que no deje de prestar servicios en condiciones de igualdad ni a los titulares de derechos por el nuevo Sistema ni a los beneficiarios de recursos por el Sistema anterior. Sí tiene que ser distinto el acceso de estas personas a los recursos, ya que en el caso de las personas en situación de dependencia el acceso es directo. Asimismo puede ser distinta la intensidad del Servicio y la participación de la persona beneficiaria en la financiación del mismo, ya que en el caso del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia hay normativa estatal o Acuerdos del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia que obligan a todas las Comunidades Autónomas. En Andalucía hemos regulado en función de este modelo el Servicio de Ayuda a Domicilio al que luego me referiré.
1.4. La atención a las personas en situación de dependencia
de forma normalizada e integral
La Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia define la dependencia (artículo 2) y establece que las personas que se encuentren en este estado (precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, otros apoyos para su autonomía personal) y hayan sido valoradas como tales tienen derecho a una serie de prestaciones, añadiendo que esta dependencia puede estar producida por la edad, la enfermedad o la discapacidad y ligada a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial. Hay, por tanto, que establecer una atención normalizada e integral para estas personas.
La integración de las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en el Sistema de Servicios Sociales es un buen paso para esta atención normalizada e integral, pero en ocasiones la propia estructura administrativa no facilita este modelo de atención. En la Comunidad Autónoma de Andalucía no se ha optado por crear una Consejería específica para la atención a la dependencia, ni siquiera por un Centro Directivo para tal fin, sino que han sido las distintas Direcciones Generales de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social implicadas en función de la materia las responsables de las distintas fases del procedimiento. Así, se ha implicado la Dirección General de Servicios Sociales e Inclusión como responsable de los Servicios Sociales Comunitarios, la Secretaría General Técnica como responsable de la gestión de las prestaciones económicas o las Direcciones Generales de Personas Mayores o Personas con Discapacidad como responsables de la gestión (directa o indirecta) de Centros de Día o Residencias, además de las ocho Delegaciones Provinciales de la Consejería.
En el ejercicio 2007 se optó por crear un Programa Presupuestario específico para dependencia (3.1.R), sin que el mismo supusiera merma en los créditos de los restantes Programas gestionados por la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social. En 2008 el citado Programa tuvo una dotación inicial de 270.000.000 euros, que fue ampliamente superada en la dotación definitiva. Para el ejercicio 2009 los créditos iniciales de este Programa ascienden a 530.000.000 euros con la siguiente distribución por capítulos:
• Capítulo I: 23.094.805 euros (4,36 %).
• Capítulo II: 129.320.077 euros (24,40 %).
• Capítulo IV: 366.847.470 euros (69,22 %).
• Capítulo VI: 3.054.874 euros (0,57%).
• Capítulo VII: 7.682.774 euros (1,45%).
La mayor parte de los créditos del Capítulo II tienen como finalidad el concierto de plazas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. Respecto a los créditos del Capítulo IV hay que destacar que 148.327.971 euros (el 40,43 % de los mismos) están destinados a transferencias corrientes a Corporaciones Locales, tanto para la contratación de personal como para la prestación del Servicio de Ayuda a Domicilio.
1.5. La permanencia de la persona en su medio habitual
Otro de los principios inspiradores de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, (artículo 3 letra “i”) es la permanencia de las personas en situación de dependencia, siempre que sea posible, en el entorno en el que desarrollan su vida, estableciéndose como uno de los objetivos de la atención a las personas en situación de dependencia, artículo 13, el de facilitar la existencia autónoma de la persona, todo el tiempo que desee y sea posible, en su medio habitual. En la Ley, por tanto, prima la atención de la persona en su propio hogar o, en su caso, en un recurso de su propio entorno, pero se establecen dos limitaciones: por un lado, la voluntad de la persona que tiene derecho al recurso, atendiendo, en su caso, la voluntad de ingresar en un centro residencial. Por otro lado, hay que tener en cuenta la posibilidad de la persona de permanecer en su medio habitual, ya que, en ocasiones, el alto nivel de dependencia unido a la imposibilidad de adecuar convenientemente la vivienda y el nulo apoyo familiar provoca el necesario ingreso en un centro.
En la Comunidad Autónoma de Andalucía compartimos totalmente este principio, por lo que hemos dado prioridad, tanto en el ámbito normativo como en el presupuestario, al Servicio de Ayuda a Domicilio.
1.6. La cooperación interadministrativa
En el Estado Español se crea un sistema en un ámbito (social y sanitario) cuya competencia es, de manera exclusiva o compartida, de las Comunidades Autónomas, en virtud de lo dispuesto en los artículos 148.1.20 (competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia de “Asistencia Social”), 148.1.21 (competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia de “Sanidad e Higiene”) y 149.1.17 (competencia exclusiva del Estado en materia de “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social”, pudiendo corresponder el desarrollo de la legislación básica, la ejecución y la gestión del régimen económico a las Comunidades Autónomas) de la Constitución Española.
El artículo 149.1.1 de la Constitución habilita al Estado a dictar esta Ley, como recoge la Disposición Final Octava de la misma. En virtud de este precepto el Estado tiene competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales.
Uno de los principios inspiradores de esta Ley (artículo 3 letra “ñ”) es el de cooperación interadministrativa, creándose el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia con la colaboración y participación de todas las Administraciones Públicas, si bien la Administración General del Estado garantiza un contenido mínimo común de derechos para todas las personas, existiendo una acción coordinada y cooperativa entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, así como, en su caso, las Entidades Locales. En mi opinión, en el vigente marco constitucional y estatutario sin una participación activa de las Comunidades Autónomas sería prácticamente inviable la implantación del Sistema.
El artículo 11.1 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, señala las competencias que corresponde a las Comunidades Autónomas, destacando entre ellas las de planificación, ordenación, coordinación y dirección de los servicios del Sistema, así como la inspección y evaluación periódica de los mismos. Asimismo corresponde a la Administración Autonómica gestionar los recursos y servicios necesarios para la valoración y atención de la dependencia y asegurar la elaboración del Programa Individual de Atención. Por último, las Comunidades Autónomas deberán crear y actualizar el Registro de Centros y Servicios y establecer los procedimientos de coordinación sociosanitaria que procedan.
Por tanto, para la aplicación de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia se requiere un amplio desarrollo normativo por parte de las distintas Comunidades Autónomas, además de la modificación de muchas normas vigentes y en esta línea se está trabajando en la Comunidad Autónoma de Andalucía.
1.7. La descentralización
En la mayor parte de las Comunidades Autónomas una parte de los recursos destinados a personas mayores o personas con discapacidad, además de los Servicios Sociales Comunitarios, son gestionados por las Corporaciones Locales, por lo que las mismas también deben formar parte del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. La referencia de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, a la participación de las Corporaciones Locales (artículo 12) se circunscribe a la gestión de los servicios de atención a las personas en situación de dependencia de acuerdo con la normativa de las distintas Comunidades Autónomas y dentro de las competencias que les atribuye la legislación vigente. Asimismo las Entidades Locales podrán participar en el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la forma y condiciones que el propio Consejo disponga. No hay, por tanto, referencia alguna a la participación de las Entidades Locales en el reconocimiento de la situación de dependencia, en el proceso de valoración o en la elaboración del Programa Individual de Atención.
En Andalucía la distribución de competencias en materia de Servicios Sociales está regulada en el Título III de la Ley 2/1988, de 4 de abril, que establece (artículo 19) como competencia de los Ayuntamientos en los municipios de más de 20.000 habitantes - por delegación de la Junta de Andalucía - la gestión de los Centros de Servicios Sociales Comunitarios y de los Centros de Servicios Sociales Especializados de ámbito local. El artículo 18 de la misma norma establece como competencias de las Diputaciones Provinciales - por delegación de la Junta de Andalucía - la coordinación y gestión de los Centros de Servicios Sociales Comunitarios de los municipios de hasta 20.000 habitantes, así como la gestión de los Centros de Servicios Sociales Especializados de ámbito provincial y supramunicipal. Tanto los Ayuntamientos como las Diputaciones Provinciales pueden asumir también la ejecución y gestión de programas de Servicios Sociales y prestaciones económicas que pudiera encomendarles el Consejo de Gobierno.
La Junta de Andalucía, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley citada, asume, entre otras materias, la planificación general de los Servicios Sociales, al objeto de eliminar desequilibrios territoriales, la coordinación de actuaciones y programas entre sus propios Departamentos y las distintas Administraciones Públicas, el establecimiento de prioridades que hagan efectiva la coordinación de la política de inversiones y servicios de las Corporaciones Locales, la asistencia y asesoramiento técnico a las entidades públicas que lo soliciten y la promoción y realización de investigaciones y estudios sobre la problemática de los Servicios Sociales en Andalucía, así como la realización de las actividades formativas. Nos encontramos, por tanto, ante un sistema con competencias compartidas entre la Junta de Andalucía y las Corporaciones Locales de su territorio.
En este marco normativo se ha asignado, como luego comentaré, muchas competencias en materia de dependencia a las Corporaciones Locales, ya que es la Administración más cercana a la ciudadanía y, por tanto, la que mejor conoce sus necesidades. Ahora bien, estamos en un contexto totalmente distinto al marco de colaboración interadministrativa establecido en otros mecanismos como puede ser el Plan Concertado de Prestaciones Básicas en materia de Servicios Sociales, ya que en este caso la pretensión es garantizar unas prestaciones mínimas, con la financiación correspondiente, en el territorio, mientras que con la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia hay que garantizar los servicios y su correspondiente financiación a la persona. Por ese motivo es fundamental dejar claro el rol que cada Administración Pública va a tener en este proceso, que es lo que abordaré en los epígrafes siguientes.
2. El procedimiento para el reconocimiento
de la situación de dependencia y del derecho
a las prestaciones del Sistema en la Comunidad Autónoma de Andalucía
2.1. Inicio del procedimiento
El artículo 28 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, regula esta materia, incluyendo en la resolución:
• El reconocimiento de un determinado grado y nivel de dependencia.
• El establecimiento del derecho a una serie de recursos.
Para iniciar el procedimiento la persona que considere que pueda estar en situación de dependencia sólo tiene que reunir dos requisitos (artículo 5 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre):
• Tener más de tres años de edad. La atención a las personas menores de tres años está regulada en la Disposición Adicional Decimotercera y consiste fundamentalmente en atender las necesidades de ayuda ! domicilio y( en su caso, prestaciooes económmcas para cuidados en el entorno familiar.
• Residir en territorio español y haberlo(hecho durante cinco años, de los cuales dos deberán ser inmedmata}en𥠡nteriores a la fecha de presentaciól de la solicitud.`>
Una vez compro㢤m que la persona cuMple estos requisitos, la misma puede ser valorafq por el órgank ckrrespondiente,sin que pueda(establecerse oura restricción, ni sani4aria ni s/cial, previa. El procedimiento lo puede iniciar la pers que cree que!puede!estas an situación de dep毤encia o su reprgsenta.te lggal. No concrEta nada la Ley 39'2006, dg 14 de diciem`re, SgBre la instRucción del expediente, pero sí señcla que gl reconmcimiento De la situación de dependencia se efectuará medhantE resolución expedida por el órgano competente de la Comunidad Auuónoma correspondimnte por razón du residencia del solici|ante y tmndrá valIdez en todo el tErritorio del Estado. La citada resolución contendrá también los sezvicios o prestaciones qui gorresponden a| solicitante segúl el grado y nivel de dependencia.<'p>
La Consejería pa2a lA Igualdad y ienestar Social ha apostado porque la aplic!cisn en Andalucía de la Ley de Promokión de la Autonomía Personal y Atención a las pmrsonas e~ situasión de lependenCia se desarrolle en el ámbito territorial más cercano a las personqs. En este sentmdo se l泤atribuye a los Servicios Sociales Aomunitarios el inicio de la tramitación, pras lq petición de la persona solicitante, del procedimiento para el reconociiiento de la situación de dependen#ia. Esta materia se desarrolma el Dm䳥to 168/2 07, de 12 de juoin, por el quu se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situagión de dependencia 9 del derecho a las prestacione3 妬 Sistema para la Autonomía y Atención "a la Dependeocia, así como los órganos competentes