06_EXPERIENCIAS_02_REALA_6

Incidencia de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,
de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
en las competencias municipales en materia de mercado
de abastos1

Incidence of Law 27/2013, of 27 December, Rationalization
and Sustainability of Local Government in municipal responsibilities for food market

 

M.ª Ángeles González Bustos 

Universidad de Salamanca

RESUMEN

La reforma operada de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local de 2013 ha modificado todo el sistema de competencias con el objetivo de evitar la duplicidad. Una de las competencias que se ven afectadas es la de los mercados de abastos desapareciendo la consideración de servicio público, ya que aunque la competencia aparece recogida en el artículo 25, posteriormente no se contempla en la enumeración de los servicios públicos obligatorios.

Palabras clave

Competencias municipales, servicios públicos, mercado de abastos.

ABSTRACT

The reform operated of Law of the Local Administration Act of 1985 by the Law on Rationalisation Sustainability of the Local Government of 2013 has reformed the entire system of powers in order to avoid duplication. One of the competences that are affected is that of the food markets with the disappearing of its consideration as a public service, because, although this competence is contained in the article 25, then it is not covered in the list of mandatory public services.

Key words

Municipal powers, public services, food market.

 

SUMARIO

I. EL RÉGIMEN DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. 1.1. Aspectos generales sobre las competencias de los Municipios. 1.2. Las competencias propias, y los servicios mínimos obligatorios de los Municipios. II. LA AFECTACION DEL CAMBIO NORMATIVO A LAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE MERCADOS DE ABASTOS. 2.1. Las competencias municipales en la LBRL de 1985. III. CONCLUSIONES. IV BIBLIOGRAFÍA.

I. EL RÉGIMEN DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

1.1. Aspectos generales sobre las competencias de los Municipios

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) tiene como objetivo, entre otros, clarificar las competencias locales y avanzar en el principio «una Administración una competencia», de esta forma intenta evitar los problemas de solapamientos competenciales entre Administraciones públicas señalando, en su Exposición de Motivos que:

«En efecto, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, diseñó un modelo competencial que ha dado lugar a disfuncionalidades, generando en no pocos supuestos situaciones de concurrencia competencial entre varias Administraciones Públicas, duplicidad en la prestación de servicios, o que los Ayuntamientos presten servicios sin un título competencial específico que les habilite y sin contar con los recursos adecuados para ello, dando lugar al ejercicio de competencias que no tienen legalmente atribuidas ni delegadas y a la duplicidad de competencias entre Administraciones. El sistema competencial de los Municipios españoles se configura en la praxis como un modelo excesivamente complejo, del que se derivan dos consecuencias que inciden sobre planos diferentes.

Por una parte, este sistema competencial municipal hace que se difumine la responsabilidad de los gobiernos locales en su ejercicio y se confunda con los ámbitos competenciales propios de otras Administraciones Públicas, generando, en no pocas ocasiones, el desconcierto de los ciudadanos que desconocen cuál es la Administración responsable de los servicios públicos.

Por otra parte, existe una estrecha vinculación entre la disfuncionalidad del modelo competencial y las haciendas locales. En un momento en el que el cumplimiento de los compromisos europeos sobre consolidación fiscal son de máxima prioridad, la Administración local también debe contribuir a este objetivo racionalizando su estructura, en algunas ocasiones sobredimensionada, y garantizando su sostenibilidad financiera».

La vinculación entre competencias y haciendas locales2 así como sobre la política presupuestaria se ha puesto de manifiesto en la LO de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de 2012 dictada en desarrollo del art. 135 de la Constitución Española, en este sentido la Exposición de Motivos de la LRSAL precisa con claridad el objeto de la nueva norma y su importante incidencia en el régimen competencial de los Municipios, al señalar que «Con este respaldo constitucional, el Estado ejerce su competencia de reforma de la Administración local para tratar de definir con precisión las competencias que deben ser desarrolladas por la Administración local, diferenciándolas de las competencias estatales y autonómicas. En este sentido, se enumera un listado de materias en que los municipios han de ejercer, en todo caso, competencias propias, estableciéndose una reserva formal de ley para su determinación, así como una serie de garantías para su concreción y ejercicio. Las Entidades Locales no deben volver a asumir competencias que no les atribuye la ley y para las que no cuenten con la financiación adecuada. Por tanto, solo podrán ejercer competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. De igual modo, la estabilidad presupuestaria vincula de una forma directa la celebración de convenios entre administraciones y la eliminación de duplicidades administrativas.

Por otra parte, la delegación de competencias estatales o autonómicas en los Municipios debe ir acompañada de la correspondiente dotación presupuestaria, su duración no será inferior a los 5 años y la Administración que delega se reservará los mecanismos de control precisos para asegurar la adecuada prestación del servicio delegado».

En este análisis debemos diferenciar, pues, entre aquellas actividades que asumen las Entidades Locales en su condición de Administración Pública más próxima al ciudadano que suplen las deficiencias de gestión por quienes legalmente las tienen atribuidas, y aquellas otras actividades que realizan las entidades locales con duplicidad no justificada3 de las cuales se cuestiona su legalidad. Estas últimas son las denominadas competencias impropias, entendidas como aquellas que se ejercen por los Municipios al margen de las limitaciones legales sobre sus competencias en las leyes sectoriales en el marco de los art. 25, 26 y 86 LBRL, y sin que haya mediado una previa delegación del Estado o de la Comunidad Autónoma correspondiente.

Con la depuración de competencias,4 se pretende que los Municipios presten de forma más eficiente los servicios obligatorios que tienen atribuidos en virtud del art. 26 LBRL5 ya que si los mismos concentraran sus recursos en la gestión de los servicios y actividades que afectan realmente a sus intereses (actividades propias: mejora de los autobuses de transporte urbano, de los parques o la iluminación de las calles) mejoraría su eficacia y calidad, lo que no ocurre si dedican los fondos a otras actividades impropias. Por lo que lo realmente deseable es la concreción real y efectiva de las denominadas competencias municipales y los servicios municipales obligatorios, con consecuencias en caso de incumplimiento, lo que va a repercutir en una Administración más eficaz y eficiente.

La LRSAL pretende incidir en tres ámbitos diferentes pero interrelacionados entre sí, como son el régimen de competencias municipales propias y los servicios municipales obligatorios, la delegación de competencias a los Municipios y las competencias impropias.

A) La Ley trata de definir con claridad las competencias que deben ser desarrolladas por las Administraciones Locales diferenciándolas de las competencias estatales y autonómicas. Para lo cual enumera una serie de materias o competencias propias de los Municipios (así, p. ej., pasa a considerarse como competencia propia la promoción de la cultura y del deporte, así como las garantías necesarias para su concreción y ejercicio). No pudiendo asumir competencias que no estén atribuidas por ley y que no tengan la financiación adecuada.

Se produce una reducción y reordenación de competencias que estaban atribuidas a los Municipios6 como son las relativas a:

  • La materia de sanidad y servicios sociales que se reducen de tal forma que quedan circunscritas a la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social. La reducción de las competencias en materia de sanidad y servicios sociales va acompañada de la regulación de su transferencia a las Comunidades Autónomas (CCAA) (Disposiciones Transitorias 1.ª y 2.ª), debiendo ser asumidas por ellas en los plazos de 5 años y 1 año respectivamente. En el caso que no se asuman en dichos plazos, seguirán siendo prestadas por los Municipios pero con cargo a la financiación de las CCAA. De tal forma que pasan a las autonomías las competencias relativas a la participación en la gestión de la atención primaria de la salud, así como la prestación de servicios sociales y de reinserción social.
  • La competencia relativa a los servicios de inspección sanitaria, como es el control sanitario de los mataderos o de las industrias de alimentos y bebidas, que ahora prestan los Municipios de mayor tamaño, debe pasar a ser prestada por la correspondiente CCAA en el plazo de 6 meses.
  • La competencia en educación pasa a las CCAA lo referido a la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos correspondiéndoles sólo a los Municipios la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial. Se limita así la competencia de los Municipios a la participación en el cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativa en la obtención de solares para la construcción de nuevos centros docentes.
  • La competencia en defensa de consumidores y usuarios desaparece como competencias propia de los municipios.

Muchas de las competencias propias se redefinen para acotar su contenido como son las relativas a:

  • Transporte público de viajeros se limita al transporte colectivo urbano.
  • Protección del medio ambiente se reconoce la protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.7 Igualmente se reconoce competencia en materia de parques y jardines públicos así como la gestión de los residuos sólidos urbanos.
  • Vivienda, turismo y servicios sociales se limitan a la evaluación e información de situaciones de necesidad social o atención inmediata por exclusión social.
  • Sanidad se limita a la protección de la salubridad pública y lo relacionado con cementerios y servicios funerarios.
  • Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.
  • Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.

B) Respecto de las competencias delegadas de la Administración General del Estado o de la Comunidad Autónoma sólo se podrán asumir si llevan la correspondiente dotación presupuestaria correspondiente y por un periodo superior a 5 años, necesitando la aceptación del Municipio afectado para su efectividad, sin perjuicio de los mecanismos de control que ostentará la administrativo delegante. De esta forma la delegación de competencia se somete a unos requisitos expresos, teniendo en cuenta que sólo se podrán prestar cuando el municipio garantice los servicios obligatorios.

La delegación de competencias por convenio irá siempre acompañada de la financiación integra de la misma ya que sin financiación no se podrán firmar ningún convenio.

Entre las competencias que se podrán delegar podemos citar la vigilancia y control de la contaminación ambiental, la protección del medio natural, promoción de la igualdad de oportunidades y la prevención de la violencia contra la mujer, conservación o mantenimiento de los centros sanitarios asistenciales de titularidad de la Comunidad Autónoma, inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales, promoción y gestión turística, etc.

C) En el caso de competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación, es decir las competencias impropias8 sólo podrán ser ejercidas por los municipios cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no se incurra en ejecución simultánea del mismo servicio con otra Administración Pública. Se necesitan dos informes uno de la Administración competente en la materia que señale que no existe duplicidad de competencias y otro de la Administración que tenga establecida la tutela financiera sobre la sostenibilidad económica de la nueva competencia. De esta forma se trata de evitar que los municipios realicen actividades de ejecución complementarias de las competencias de otras Administraciones locales, suprimiéndose el art. 28 de la LBRL, y zanjando una interpretación jurisprudencial por lo que los municipios ostentaban competencias de ejecución residuales en todas aquellas materias relacionadas con dicho precepto.9

1.2. Las competencias propias, y los servicios mínimos obligatorios de los Municipios10

En consonancia con el nuevo art. 2 LBRL, y los arts. 7 y 27 LBRL, para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas es reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, debe asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; siendo estas referencias la novedad del precepto, que derivan del nuevo art. 135 CE y de su desarrollo legislativo. En este sentido, las Leyes Básicas del Estado deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales en las materias que regulen.

El art. 25 LBRL (cuyo contenido material ha sido modificado de forma apreciable por la reforma de 2013)11 reconoce la capacidad para realizar actividades y prestar servicios a los Municipios, al establecer que éstos, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, pueden promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en ese mismo artículo, y que ejercerá en todo caso como competencias propias (debiendo resaltarse esta mención en relación con la redacción anterior), en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, una serie de materia entre la que destacamos las de ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante Se trata así de una competencia de los municipios que se encuentran reforzadas y garantizadas básicamente por este precepto. En relación con la regulación anterior, el avance de la reforma es claramente positivo, pues se integra las materias en las que se exige, con el carácter de normativa básica estatal, la presencia de los Municipios como tales Entes públicos12

Las competencias municipales en las materias enunciadas, siguiendo el modelo formal de asignación, se determinarán por Ley (nacional o regional) debiendo evaluarse la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. Esta Ley deberá ir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad, y debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las Administraciones Públicas. Los Proyectos de Leyes estatales se acompañarán de un informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en el que se acrediten estos criterios señalados. Además, para evitar duplicidades competenciales, la Ley citada determinará la competencia municipal propia de que se trate, garantizando que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración Pública.

En cuanto a las competencias propias, como es la relativa a «ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulantes», que se venían ejerciendo con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL, indudablemente las mismas podrán seguir ejerciéndose, en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad de la Entidad Local, atendiendo a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas (nuevo art. 7.2 LBRL), sin más limitaciones que las derivadas del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto a la hora de prestar todas estas competencias o solamente aquellas a las que pueda hacer frente, y sobre el coste efectivo de los servicios13.

Por otra parte, la LBRL reformada, con un esquema similar al original pero con un texto más simple, mantiene la fijación de cuáles son los servicios mínimos de prestación obligatoria por los Municipio14, haciendo referencia a aquellos cuya obligatoriedad está en función del número de habitantes de los mismos (art. 26 modificado).

En este sentido, los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes15:

a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.

b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además, parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos, debiendo tenerse en cuenta que se ha suprimido el carácter obligatorio del «mercado»16.

c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además, protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.

d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además, transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

Por lo tanto, de conformidad con la redacción operada por la LRSAL a los art. 7 y 25 de la LBRL, la materia sobre ferias, mercados, abastos se incluye entre las competencias propias de los Municipios, ya que las mismas (con los mercados) constituyen actividades y servicios que contribuyen a satisfacer necesidades de la comunidad vecinal, y que se integra pues con normalidad en el ámbito de las competencias municipales17. Sin embargo, el sentido del art. 26 es distinto ya que al enumerar los servicios que obligatoriamente deben prestar los Municipios según los tramos de población correspondientes, y que de forma ordinaria podrán ser exigibles por los vecinos, no contempla como servicio público obligatorio dicha competencia. Por lo que el hecho de que haya desaparecido el servicio de «mercado» para los Municipios con más de 5.000 habitantes, únicamente significa que los mismos no tienen obligación de prestarlo, pero no que no puedan llevarlo a cabo. Además al venir configurada como una competencia municipal propia, no necesita cumplir con los requisitos previstos en el nuevo art. 7.4 LBRL, que sólo son exigibles para el ejercicio de las competencias distintas de las propias y de las delegadas, es decir las competencias impropias.

II. LA AFECTACION DEL CAMBIO NORMATIVO A LAS COMPETENCIAS EN MATERIA
DE MERCADOS DE ABASTOS

2.1. Las competencias municipales en la LBRL de 1985

El sistema anterior de competencias municipales, se asentaba en tres elementos cuya alteración en el texto en vigor, no afecta, como se verá, al mantenimiento de la competencia sobre el mercado de abastos:

  • Un ámbito competencia mínimo del municipio (art. 25.2 original) en el que en todo caso el municipio18 debería ejercer competencias. Entre ellas las referidas a «Abastos, mataderos, ferias mercados y defensa de consumidores y usuarios». Se trata de un listado de materias en las que las leyes sectoriales deben necesariamente atribuir algún tipo de competencia, correspondiendo al TC ponderar si en cada caso las competencias de ejecución atribuidas a los Entes Locales son o no necesarias para asegurar su autonomía (STC 214/89). En este sentido, había de interpretarse el inciso del art. 25.3 «Solo la Ley determina las competencias municipales en las materias enunciadas de conformidad con los principios enunciados en el artículo 2».

El Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, y el propio art. 26 1b de la LBRL (original), prestaban el marco legal del servicio de mercado de abastos, elevando, este último precepto, a servicio obligatorio (con derecho de los vecinos a su implantación) en los municipios con población superior a 5.000 habitantes. El régimen legal se completaba con las respectivas ordenanzas y lo previsto en la normativa autonómica (por ejemplo, para Castilla y León, la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local señala que los municipios ejercerán sus competencias en materia de equipamientos comerciales, abastecimientos y mataderos (art. 20.1.k)), y el Texto Refundido de la Ley de Comercio de Castilla y León aprobado por Decreto legislativo 2/2014, de 28 de agosto, señala en el art. 18.7 que: Los mercados municipales, considerados como establecimientos comerciales colectivos, no requerirán obtener la licencia comercial aun cuando superen los límites señalados en el artículo 15, ni tampoco la requerirán los grandes establecimientos comerciales individuales en ellos integrados. En el plazo de un mes desde la apertura o ampliación, el titular de la actividad comercial que se ejerza en un gran establecimiento comercial individual que se ubique en su interior debe comunicar dicha circunstancia a la Consejería competente en materia de comercio).

El efectivo ejercicio de tal competencia municipal nunca exigió una ley expresa ad hoc que regulara los mercados municipales. Sería además, contradictorio, con el sistema implantado por la LBRL que el efectivo desarrollo de tal competencia hubiera quedado condicionado al desarrollo posterior de una ley, dado que lo que el precepto exigía es que la ley sectorial reconociera en todo caso alguna competencia a los municipios en tales materias.

  • Una cláusula general de apoderamiento para promover actividades y prestar servicios dentro de sus competencias para satisfacer las necesidades del municipio, (art. 25-1) que funcionaba como reconocimiento general de capacidad de obrar, y permitía a los municipios actuar siempre que la acción no estuviera reservada a otra administración. El Mercado Municipal de Abastos, cuando existía, nunca se asentó sobre este elemento del sistema competencial municipal.
  • Una cláusula de complementariedad (art.28 original) en función de la cual los municipios podrían realizar actividades complementarias de las de otras administraciones si la actividad respondía al beneficio de la comunidad vecinal, salvo en el caso de que estuviese expresamente prohibida la intervención. Tampoco éste fue el fundamento de los mercados municipales de abastos.

2.2. El nuevo régimen de las competencias municipales

La Ley de Racionalidad y Sostenibilidad de la Administración Local, incide y contempla la materia, en los siguientes términos generales19:

A) Supresión de ciertos servicios y actividades como competencias «propias» de los municipios. La supresión o reducción de las competencias en materia de sanidad, servicios sociales, defensa de los consumidores y usuarios son las más relevantes.

Debe destacarse, que se elimina de entre las ahora llamadas «competencias propias», la referencia a defensa de los consumidores y usuarios que se contenía en el art. 25 2 g LBRL original («Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de los consumidores y usuarios») y sin embargo no aparece en el vigente art. 25 2 i: ( El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: (...) i Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante). Por el contrario, se mantiene la mención «abastos y mercados»: No puede, por tanto, igualarse el régimen de una y otra materia, ni mucho menos interpretarse que, en tanto una ley posterior a la citada 27/2013 no regule los mercados municipales, los municipios no puedan prestar servicios y realizar actividades en este campo.

En efecto, no puede entenderse de esta forma el actual 25.3: «Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley, debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera»; que no es más que una nueva redacción del anterior precepto ahora ampliado con las preocupaciones por la eficiencia y estabilidad financiera. El precepto puede ser completado con el actual art. 7.2: «Las competencias propias de los Municipios, las Provincias, las Islas y demás entidades locales territoriales sólo podrán ser determinadas por ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas», del que se deduce que leyes posteriores pueden atribuir competencias propias.

En este sentido, la Nota Explicativa de la Reforma Local del Ministerio de Hacienda señala, a propósito de las competencias propias «Sin per juicio de lo que puedan prever las leyes sectoriales estatales y autonómicas, el apartado 2 del art. 25 LBRL recoge las materias sobre las que se pueden ejercer competencias propias que pueden desarrollar los municipios».

Como competencia propia, el servicio de mercado municipal de abastos queda suficientemente precisado en su régimen jurídico con las citadas menciones, independientemente de que en el futuro la ley pueda exigir requisitos o condicionantes adicionales. Lo único que ha sido objeto de supresión ha sido el carácter obligatorio de su prestación.

Tampoco puede identificarse el régimen de esta competencia propia con el que corresponde, por ejemplo, a la desaparecida materia «defensa de los consumidores y usuarios». Esta última exige, para su ejercicio municipal, bien delegación, (con cumplimiento de los requisitos arts. 27 y 57 bis LBRL) bien realizarse al amparo de las competencias «impropias» (con el cumplimiento de los requisitos del art. 7.4 LBRL). Pero resulta evidente que éste último régimen no puede ser aplicable a la materia abastos y mataderos, expresamente incluida en el listado de materias propias.

B) Nueva redacción de la cláusula general de competencia (art. 25.1 LBRL).

La redacción inicial indicaba «El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos (que) contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal» (en los términos previstos en este artículo) Lo destacado en negrita desaparece en la redacción vigente, que incorpora lo indicado entre paréntesis.

Resulta evidente que con estos leves retoques en la redacción se ha alterado el sentido del precepto, quedando ahora claro que las actividades y servicios deben necesariamente producirse dentro de los ámbitos materiales indicados como competencias propias o delegadas, pues no se trata de una cláusula general indeterminada, de apoderamiento, sino de una habilitación directa de ejercicio de competencias en materias concretas20.

Pero, por ello mismo, en ausencia de leyes que «precisen» limiten o recorten la competencia municipal en materia de «abastos, mercados, lonjas...», el municipio puede, organizar y gestionar el tradicional mercado municipal de abastos: Este es el sentido de la redacción actual de precepto transcrito pues tal como ha informado la Dirección General de los Servicios Jurídicos y Coordinación Territorial de la FEMP en su nota sobre «Competencia municipal sobre los mercados de abastos tras la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL)»:

«El apartado 2 del artículo 25 de la LRBRL, tras la modificación efectuada en el mismo por la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, mantiene en el listado de materias sobre las que, en todo caso, el municipio ejercerá competencias propias las “ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante” –letra i)–.

Y el apartado 1 de ese mismo artículo faculta al municipio para, en el ámbito de sus competencias, promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.

Sin duda, los mercados municipales de abastos constituyen un servicio que contribuye a satisfacer las necesidades de la comunidad vecinal.

Servicio que, además, puede encuadrarse en las competencias propias de los municipios en materia de ferias, abastos, mercados, lonja s y comercio ambulante.

Se trataría pues de un servicio que el Ayuntamiento presta “en el ámbito de sus competencias” y que “contribuye a satisfacer las necesidades de la comunidad vecinal” de donde se deduce que el Ayuntamiento está facultado para prestarlo.(…)

Por tratarse los mercados de una materia de competencia propia municipal, el ejercicio de esta competencia por parte del Ayuntamiento no requerirá del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 7.4 de la citada Ley 7/1985, ya que tales requisitos solo son exigibles para el ejercicio de competencias distintas de las propias y de las delegadas».

C) Limitación de las «competencias impropias», esto es, sujeción a estrictos requisitos de las actividades «complementarias» previas. Se trata del régimen del art. 7.4 actual, por contraposición a lo inicialmente previsto en el derogado art. 28 de la LBRL.

En la medida en la que el mercado de abastos responde a una materia de competencia municipal propia, no resulta de aplicación aquel precepto ni ninguna de las cautelas tendentes a evitar «duplicidades».

La nueva redacción del art. 25.3 LBRL relativa a que «Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera», no debe ser interpretada en los términos de que deba existir una ley que determine la competencia para poder ser realizada, ni extraer tal consecuencia por las siguientes razones:

1. En primer lugar, la jurisprudencia constitucional en la sentencia 158 /2001, y las allí citadas (entre otras, la STC 214/1989) declara que los mínimos competenciales contenidos en la LBRL «dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias... De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la materia, Legislador que no obstante... no puede con ocasión de esa concreción competencial desconocer los criterios generales que los arts. 2.1, 25,2 26 y 36 de la misma LBRL han establecido».

2. En segundo lugar, porque, según el criterio del Consejo de Estado, informando sobre el Anteproyecto de Ley de Racionalización de la Administración Local (Expediente 567/2013) la novedad del sistema de atribución de competencias no radica en la distinción entre competencias propias y competencias delegadas sino en que: «Como ya se ha explicado, tal sistema gravita en torno a dos categorías de competencias, las propias atribuidas por ley y las delegadas por el Estado o las Comunidades Autónomas. Tal distinción es la misma que la que hasta ahora había servido de base a la LBRL para regular esta cuestión. Ahora bien, frente a tal sistema, el anteproyecto introduce una importante novedad a través de la modificación del artículo 25 de la LBRL, que pasa de establecer un listado abierto de competencias susceptibles de ser legalmente reconocidas a los Municipios y a enunciar tales competencias de forma exhaustiva y aparentemente cerrada. Ello determina que no quepa en el sistema que el anteproyecto configura la atribución como competencias propias de otras distintas de las incluidas en dicha relación, lo que constituye una significativa diferencia con respecto al actual modelo de asignación de competencias, en el que cualquier ley sectorial puede reconocer al Municipio como propias competencias para actuar en un determinado ámbito. De hecho, son muchas las Comunidades Autónomas que han hecho uso de esta posibilidad que brinda el actual sistema y han aprobado en el ejercicio de sus competencias leyes en las que se confieren competencias concretas a los Municipios. Ocurre, sin embargo, que tras la entrada en vigor de la ley proyectada tales competencias ejercidas hasta ahora como propias pasarán a quedar fuera del ámbito del artículo 25 de la LBRL, convirtiéndose así en lo que el anteproyecto denomina –competencias impropias–».

Por tanto, esas competencias, referidas a materias respecto de las cuales las Comunidades Autónomas ostentan competencias ya previstas en las correspondientes leyes autonómicas, solo podrán continuar siendo ejercidas por los correspondientes Municipios si, efectuada la evaluación prevista en la disposición transitoria novena, y se constata que cumplen con los requisitos que impone el nuevo artículo 7.4 de la LBRL. Son por tanto estas competencias «de atribución autonómica» mediante norma sectorial o no, como competencias propias del municipio las que quedan sometidas al régimen del art. 7.4 LBRL.

No es el caso de la competencia sobre mercado municipal de abastos, que aparecía y aparece mencionada en el art. 25 como competencia propia básica municipal.

3. En tercer lugar, porque no puede interpretarse el actual art. 25.3 en el sentido de que es necesaria una ley posterior sectorial para atribuir competencia municipal para la prestación del servicio de Mercado de Abastos. Si tal Ley futura existe, quedará sometida a los requisitos contenidos en tal precepto, pero, en tanto se promulga, el derecho vigente impone que el municipio que decida, en uso de su autonomía, eliminar tal servicio está ahora amparado por el carácter no obligatorio del mismo. Pero el Municipio que tácitamente, decide dar continuidad al anterior mercado municipal sigue válidamente ejerciendo sus competencias en materia de abastos, por que estas no dependen de un «reconocimiento» legal posterior. siendo opinión común de la doctrina21.

Estos son, los términos a los que se refiere hoy el art. 25.3 LBRL, en su redacción actual. Que el Legislador competente decida dar otro tratamiento futuro, (por ejemplo, sometiendo a licencia comercial su instalación o exigiendo otros requisitos mediante la ley específica a la que se remite el art. 25.4 y 5 de la LBRL) es cuestión distinta.

Por consiguiente, la competencia en «mercado de abastos» debe ser calificada de competencia propia, por lo que el municipio dispone ex lege de posibilidades de actuación de la misma, si bien ahora no con el carácter de servicio obligatorio. No de otra forma se interpreta, según se ha expuesto, el art. 25.1 actual de la Ley de Bases de Régimen Local. Al menos es indubitable tal conclusión con relación a los mercados municipales de abastos minoristas, pues con relación a los mercados mayorista otro es el régimen. En cualquier caso, la modificación del art. 86 de la LBRL operada por la Ley 27/2013 (LRSAL) relativa a que la Ley ya no declara la reserva de los mercados mayoristas en favor de los municipios no quiere decir más que la anterior reserva (relativa a mataderos, mercados y lonjas centrales, art. 86-3 de la LBRL original) ya no existe. Pero esto en nada afecta a la competencia propia en materia del tradicional mercado (minorista) de abastos.

La competencia anteriormente ejercida en esta última materia permanece inalterada, con la calificación de competencia en materia propia, aunque haya perdido su condición de servicio obligatorio. No puede, por tanto, asimilarse el régimen actual de aquella competencia al aplicable, inequívocamente, a otras menciones que ahora ya no se conservan en el texto vigente de la LBRL como es la competencia de defensa de consumidores y usuarios.

Consecuentemente, el municipio que viniera prestando el servicio de mercado municipal de abastos, en uso de su autonomía puede, en el futuro adoptar cualquiera de las siguientes decisiones:

  • Suprimir el servicio (puesto que ha dejado de ser obligatorio) en su totalidad, a través de los procedimientos previstos en la reglamentación municipal y con las consecuencias que legalmente puedan resultar respecto de los actuales concesionarios de dichos servicios.
  • Reducir el ámbito espacial de su prestación, suprimiendo alguno de los actuales mercados, cuando el servicio se presta «descentralizadamente» en diferentes ámbitos territoriales.
  • Modificar el reglamento del servicio de la totalidad o de alguno de los actuales edificios municipales en los que se presta, y, por supuesto,
  • Rehabilitar, adaptar o modificar el espacio físico de cualquiera de ellos o de la totalidad de los mismos. Por tanto, por tratarse de una actual competencia propia, sin necesidad de esperar a ley posterior alguna, y sin sujeción al régimen de ejercicio de la iniciativa económica pública (que es el aplicable, –art. 86 actual de la LBRL– a los mercados mayoristas o «centrales») el municipio puede continuar ejerciendo las actividades que venía desarrollando el anterior servicio municipal de mercados de abastos. Mientras no exista legislación posterior, el municipio puede actuar en el ámbito de su competencia, adaptando el servicio, física (rehabilitación y mejora de instalaciones y edificios) o normativamente.

III. CONCLUSIONES

1. El cambio normativo operado por la Ley 27/2013 en materia de competencias locales, no afecta a la posibilidad de que los Municipios continúen prestando el servicio municipal de abastos, ahora considerado como un servicio dentro de una materia (art. 25.2 i) de competencia propia, aunque se trate de un servicio no obligatorio.

2. Tal posibilidad resulta ahora amparada directamente por la cláusula de apoderamiento genérica del art. 25.1 de la LBRL en su nueva redacción (El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo). El precepto ha adquirido un sentido diferente al que tenía en su anterior redacción, pues ahora queda restringido a las materias concretas que se enuncian (o se incluyan por leyes posteriores).

3. La previsión (art. 25.3 y 25.5 LBRL) de que las competencias en las materias enumeradas en el art. 25.2 «se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera» es una norma de futuro, que no debe ser interpretada en el sentido de que sólo una ley posterior puede regular y hacer posible el ejercicio de la competencia municipal en esta materia.

Por el contrario, mientras no sea objeto de modificación, el derecho positivo que continúa vigente representa el marco para el desarrollo de las actividades y servicios en materia de «Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante».

4. El tratamiento que corresponde a los anteriores servicios municipales cubiertos por esta competencia en la materia indicada, debe ser necesariamente diferente al aplicable a otras actividades respecto de las que se ha suprimido como competencia propia (defensa de consumidores y usuarios, por ejemplo) o son sometidas a régimen jurídico nuevo (mercados mayoristas y ejercicio de iniciativa económica pública por los municipios).

Frente a ellas, el régimen positivo de los mercados municipales de abastos no ha sufrido alteraciones sustanciales.

5. Los edificios antes afectados al servicio municipal de mercado de abastos, conservan el carácter de bienes de dominio público y los municipios pueden actuar sobre ellos, en ejercicio de la competencia propia sobre ordenación, adaptación y mejora de los mercados de abastos.

6. Debemos tener presente que el servicio municipal de mercado de abastos, no significa que el Municipio realiza una actividad económica que esté sujeta al régimen ahora previsto en la Ley (art. 8622) sino que se limita a proporcionar una «infraestructura comercial» que da lugar, legalmente a un establecimiento comercial colectivo23.

En definitiva, la Ley estatal ha establecido los servicios de prestación obligatoria por los Municipios distinguiendo entre aquellos que afectan a todos los municipios y otros que su prestación depende del número de habitantes de dicha localidad (art. 26-LBRL) que no tienen que porque coincidir con las competencias propias atribuidas en el art. 25-LBRL. Por lo que la Ley ha suprimido el carácter obligatorio de la competencia relativa a la prestación del servicio de «mercado» afirmación que deriva de la lectura conjunta de los arts. 25 y 26, ya que el primero establece como competencia propia «ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante» (art. 25.2.i) LBRL), sin embargo el art. 26 establece la obligación en todo caso de prestar una serie de servicios, en el que no se incluye como obligatorios a los mismos.

Lo que no significa que no se considere como una competencia propia de los municipios aunque no de obligada prestación. De tal forma que será el Municipio quien decida su prestación atendiendo a las necesidades de su término municipal, es decir el servicio puede ser o no prestado atendiendo a las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.

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1 Este trabajo parte de la comunicación presentada en el XXI Congreso Italo-Español de Profesores de Derecho Administrativo, Alicante/Benidorm 26 a 28 de mayo de 2016. Realizado dentro del Proyecto de investigación «La innovación social para la mejora aplicación de las normas. En particular, las normas ambientales», financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, REF.: DER2015-66599-R.

2 STC 233/1999, de 16 de diciembre (TOL56.866).

3 CARBONELL PORRAS (2013): 52.

4 En general, sobre las competencia municipales vid. CEBRIÁN ABELLÁN (2014): 147-275; CARRILLO DONAIRE, NAVARRO RODRÍGUEZ (Coord.) y otros, (2014), principalmente el trabajo de TOSCANO GIL, F., sobre las competencias municipales; CUESTA REVILLA, (2014): 98-125; GIL FRANCO (2014), págs. 371-382; MORILLO-VELARDE PÉREZ (2014 a): 71-79, y (2014 b): págs. 73-112 ,y SANTAMARÍA PASTOR (2014): 139-156.

5 «La nueva redacción del art. 26 LBRL mantiene un listado de servicios mínimos y, con ello, la obligación y consiguiente habilitación directa a los municipios en orden a su establecimiento. La novedad es que suprime o reduce el alcance de algunas obligaciones prestacionales recogidas en la redacción anterior….» (FJ10º): STC 41/2016, de 3 de marzo (RTC 2016/41) que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 1792/2014.

6 Así lo resalta MEDINA GUERRERO (2014): 36-43; destacando nuevos ámbitos materiales reconocidos, que aumentan el radio de acción municipal.

7 Sería conveniente que dicha competencia se articulara con las competencias estatales y autonómicas relativas a las infraestructuras de interés general como aeropuertos, puertos, autovías…

8 Sobre estas competencias, sus antecedentes y su significado, ver GALÁN GALÁN (2012).

9 STS 26 de Julio de 2006 RJ2006\9632, FJ 5.º.

10 En general, vid. FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ (2014): 303-369.

11 SOUVIRÓN MORENILLA, (2014): 80-97.

12 En este sentido, MORILLO-VELARDE PÉREZ (2014b): 84-89.

13 Así lo expresa, nítidamente, DE DIEGO GÓMEZ, (2014): http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1503524.

14 En general, vid. CEBRIÁN ABELLÁN, (2014): 277-280; FERNÁNDEZ-ESPINAR LÓPEZ, (2014): 167-242, y SOUVIRÓN MORENILLA (2014).

15 En la misma línea ya lo establecía con claridad la STS de 25 de Abril de 1989, Arz. 3233.

16 CUESTA REVILLA, (2014): 106-110.

17 FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS-Dirección General de los Servicios Jurídicos y Coordinación Territorial: http://www.femp.es/files/3580-778- fichero/competencias%20impropias.pdf.

18 Vid. GONZÁLEZ BUSTOS (2017): 194-195.

19 GONZÁLEZ BUSTOS (2017): 196-203.

20 STC 41/2016, de 3 de marzo (RTC 2016/41) FJ 9.º: «la interpretación del art. 25.1 encierra una habilitación directa en favor de los municipios para ejercer competencias también en materia de competencias autonómicas».

21 Esta es la opinión común de la doctrina como ha puesto de manifiesto DEL GUAYO CASTELLA, (2014): 12-13. http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=REALA&page=article&op=view&path%5B%5D=10190&path%5B%5D=10668.

22 Vid. sobre la interpretación del art. 86 de conformidad con su nueva redacción: DEL GUAYO CASTELLA, (2014): 6-10. http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=REALA&page=article&op=view&path%5B%5D=10190&path%5B%5D=10668.

23 En este sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León núm. 904/2015, de 14 de marzo (RJCA\2015\700) señala que el Mercado constituye según el PGOU un equipamiento, o sea, una dotación urbanística caracterizada por estar destinada al servicio de una población.



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ISSN: 1989-8975 - DOI: 10.24965/reala - Depósito legal: M-1582-1958 - NIPO: 174-17-020-1

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