El ejercicio de funciones reservadas desde una perspectiva de género

The development of reserved public functions from a gender perspective

Almonacid Lamelas, Laura

Ajuntament de Sant Feliu de Llobregat (España)

ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7450-7021

lauravcn@gmail.com

NOTA BIOGRÁFICA

Habilitada Nacional de la Escala de Intervención-Tesorería. Interventora del Ayuntamiento de Sant Feliu de Llobregat. Licenciada en Administración y Dirección de empresas por la Universidad de Valencia y Posgrado de especialización en Contabilidad y Auditoría de las Administraciones Públicas Territoriales por la Universidad de Zaragoza. Especialidad en Control interno de la Administración Local por el INAP. Coatura de diversos manuales referentes a entidades públicas y privadas del Sector Público Local, contratación pública local, modernización, administración electrónica y gestión inteligente y compliance. Miembro de la Asociación de dirección pública profesional.

RESUMEN

A lo largo del presente artículo abordaremos la evolución de las funciones reservadas partiendo de la Constitución de 1812, así como los requisitos exigibles para su desempeño en los diferentes regímenes jurídicos, desde los que restringían el acceso de la mujer a estos puestos hasta la actualidad. Actualidad que ahora viene marcada por una prevalencia en número de mujeres que acceden a la habilitación nacional. Analizaremos como pese a que las funciones reservadas no tienen género, el acceso al ejercicio de las mismas si lo ha tenido hasta hace poco tiempo.

PALABRAS CLAVE

Mujer; habilitados nacionales; perspectiva de género; intervención; secretaría; tesorería; Administración Local; techo de cristal.

ABSTRACT

Throughout this article we will address the evolution of reserved functions starting from the Constitution of 1812, as well as the requirements for their performance in the different legal regimes, from those that restricted women’s access to these positions to the present. News that is now marked by a prevalence in the number of women who access the national authorization. We will analyze how, despite the fact that the reserved functions have no gender, the access to exercise them has had until recently.

KEYWORDS

Woman; gender perspective; financial controller; officer; Public Administration; city council.

SUMARIO

INTRODUCCIÓN. 1. EVOLUCIÓN DE LAS FUNCIONES RESERVADAS Y LOS REQUISITOS DE ACCESO A LOS CUERPOS DE SECRETARÍA, INTERVENCIÓN Y TESORERÍA A LO LARGO DE LOS ÚLTIMOS 200 AÑOS. 2. EL PAPEL DE LOS HABILITADOS NACIONALES EN LA ACTUALIDAD. 2.1. RÉGIMEN ACTUAL DE LAS FUNCIONES RESERVADAS. 2.2. EL PAPEL DIRECTIVO DE LOS FHN. 3. LAS FHN. EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES RESERVADAS POR MUJERES. 3.1. LA INCORPORACIÓN DE LA MUJER AL EMPLEO PÚBLICO. 3.2. LA CONSOLIDACIÓN DE LA MUJER EN LA HABILITACIÓN DE CARÁCTER NACIONAL. PARTICULARIDADES EN EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES RESERVADAS. 4. CONCLUSIONES. 5. FUENTES LEGISLATIVAS. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

INTRODUCCIÓN

En las últimas décadas el papel de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional (FHN) se ha visto dotado de una creciente importancia, por un lado por el refuerzo del papel de las Administración Local en la vida de la ciudadanía y la creciente descentralización de la gestión de servicios próximos al ciudadano, por otra parte, por la especialidad de un cuerpo cuyas funciones son necesarias como garantes de la legalidad, el buen funcionamiento, la eficacia y la eficiencia de la gestión municipal y que a veces no son bien entendidas, respetadas o valoradas por el entorno donde se ejercen.

A lo largo del presente artículo nos plantearemos la siguiente cuestión, si bien a priori parece obvio señalar las funciones reservadas no tienen género, veremos que sin embargo hasta hace muy poco tiempo parece que lo tenían pues era requisito indispensable para el acceso a los entonces llamados cuerpos nacionales tener la condición de varón, junto con otras muchas limitaciones socialmente impuestas a la mujer que dificultaban su acceso e integración a en la vida laboral y que incluso a día de hoy persisten en no pocas ocasiones socavando su carrera profesional, tanto en el ámbito de lo público como en el privado.

En la actualidad la representación de la mujer en estos puestos ha incrementado considerablemente suponiendo ya la mayoría de incorporaciones de nuevo acceso a las subescalas de Secretaria-Intervención, Secretaria categoría de entrada e Intervención-Tesorería categoría de entrada mediante la superación de los respectivos procesos selectivos. Sin embargo, todavía hay aspectos en el ámbito de igualdad en los que queda camino por recorrer, incluso en empleo público.

1. EVOLUCIÓN DE LAS FUNCIONES RESERVADAS Y LOS REQUISITOS DE ACCESO A LOS CUERPOS DE SECRETARÍA, INTERVENCIÓN Y TESORERÍA A LO LARGO DE LOS ÚLTIMOS 200 AÑOS

El 19 de marzo de 1812 se aprueba la Constitución de Cádiz conocida como La Pepa al nacer el día de la festividad de San José. Dentro del Título VI “El gobierno interior de las provincias y los pueblos” nos topamos con el art. 320:

Ilustración 1. Constitución de Cádiz

 

Fuente: Versión digitalizada en: http://www.congreso.es/docu/constituciones/1812/P0004-00002.pdf

Y define una serie de funciones atribuidas a éstos tales como:

«1. Policía de salubridad y comodidad. 2. Auxiliar al Alcalde en todo lo que pertenezca a la seguridad de las personas y bienes de los vecinos y a la conservación del orden público. 3. La administración e inversión de los caudales de propios y arbitrios conforme a las leyes y reglamentos, con el cargo de nombrar depositario, bajo responsabilidad e los que le nombran (aquí ya vemos que también aparece la figura del depositario municipal). 4. Hacer repartimiento y recaudación de las contribuciones, y remitirlas a la tesorería respectiva. 5. Cuidar de todas las escuelas de primeras letras, y de los demás establecimientos de educación que se paguen de los fondos del común. 6. Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban. 7. Cuidar de la construcción y reparación de los caminos, calzadas, puentes y cárceles, de los montes y plantíos del común, y de todas las obras públicas de necesidad, utilidad y ornato. 8. Formar las ordenanzas municipales del pueblo, y presentarlas a las Cortes para su aprobación por medio de la Diputación Provincial, que las acompañará con su informe. 9. Promover la agricultura, la industria y el comercio, según la localidad y circunstancias de los pueblos, y cuanto les sea útil y beneficioso».

Estas funciones de tan diversa índole no quedan tan alejadas de las actuales, dotadas de una gran responsabilidad y sobre todo de gran exigencia, lo que nos lleva a plantearnos, ¿qué requisitos de acceso eran exigibles?

La primera referencia la encontramos en el Decreto XLV de 3 de febrero de 1823 por el que se dicta la Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias1. En concreto el Capítulo primero que lleva por título DE LOS AYUNTAMIENTOS artículo 58 que establece que para la selección del secretario habrá de publicarse la vacante, con señalamiento de término, para que puedan concurrir los pretendientes, que deberán tener las calidades prevenidas para los demás empleados públicos, prefiriendo en igualdad de circunstancias a los que gocen algún sueldo que pueda economizarse en favor del erario nacional o de otros fondos públicos.

Y continua el artículo 59 señalando que el secretario no ha de ser alguno de los individuos de Ayuntamiento, a menos que lo exija así la cortedad del vecindario, a juicio de la diputación provincial.

Podemos apreciar la intención de dotar de ciertas características el acceso al ejercicio de estas funciones como la obligatoriedad de asegurar un mínimo de publicidad y concurrencia o la independencia del Ayuntamiento al que concurran a excepción de los pequeños municipios. Esto que un poco más completado en el artículo 60 cuando señala que si bien el ayuntamiento puede remover al secretario cuando lo estime conveniente al mejor servicio público, previamente se habrá de obtener el consentimiento de la diputación provincial, bien al principio o a mediados de año, exponiendo las razones de conveniencia pública que crea suficientes, y la resolución final de ésta no estará sujeta a recurso. Más adelante, pese a que la intención parecía asegurar un mínimo de independencia de este tipo de funcionarios, veremos como durante el transcurso del tiempo no ha sido así, ya que por otra parte han existido mecanismos tanto desde el punto de vista retributivo, como de nombramientos o remoción de los puestos, que han intentado desvirtuar esta independencia funcional.

Por otra parte no queda definida la capacitación que se debe tener más allá de las tener las calidades prevenidas para los demás empleados públicos. Teniendo en cuenta que por aquél entonces la mujer no podía acceder a estudios superiores salvo excepciones y siempre previas autorizaciones y no fue hasta el 8 de marzo de 1910 hasta que se le reconoció la posibilidad de acceder en las mismas condiciones que los hombres, y no sería hasta ese mismo año que no se le permitió presentarse por primera vez a oposiciones, pero como veremos más adelante, estas en concreto han estado reservadas a los varones.

Posteriormente las Leyes Municipales o su normativa de desarrollo ahondarían algo más en este tema así como en las funciones. Es el caso del Reglamento para la ejecución de la Ley, de 16 de septiembre de 1845 de 8 de enero de organización y atribuciones de los Ayuntamientos y de las Diputaciones Provinciales2, en su artículo 94, habla de funciones como: extender las actas y certificar los acuerdos municipales; firmar las órdenes y libramientos que expida el Alcalde dirigidos al Depositario para que este realice los actos materiales de recibo o pago de cantidades; asistencia al Alcalde para el despacho de los asuntos que le conciernen; custodiar y responsabilizarse del archivo municipal, cuando no hubiere otra persona que se encargase del mismo u otras funciones que le puedan ser conferidas por ley u ordenanza municipal.

En cuanto a los requisitos de acceso, el Real Decreto de 19 de octubre de 18533 dispuso la preferencia para ocupar las plazas vacantes de las Secretarías de Ayuntamiento a aquellos aspirantes en quienes concurriera la circunstancia de haber servido en la Administración activa del Estado.

Especial mención a la Ley de presupuestos y contabilidad provincial, de 20 de septiembre de 1865, donde por primera vez se contempla el Cuerpo de Contadores de Fondos en la esfera local, (los futuros Interventores de Administración Local), aunque su regulación se recoge bajo la denominación oficial mayor del Consejo Provincial-contador de fondos de la Provincia. El artículo 38 de esta Ley disponía que: «Las funciones de Contador serán desempeñadas por un empleado que nombrará el Gobierno, a propuesta en terna de la Diputación». El Reglamento de ejecución de la Ley citada, de su misma fecha, detalla sus funciones en su artículo 123. Entre estas destacan las que conciernen a operaciones de contabilidad e inventario (llevanza de libros de cuenta y razón de los ingresos y gastos del presupuesto provincial), además de otras características de la ejecución de los estados de ingreso y de gasto (extensión de nóminas, redacción de los libramientos de pagos, etc.).

En la citada Ley de Presupuestos y contabilidad provincial de 1865 el oficial mayor queda configurado como un empleado cualificado cuyo nombramiento, al igual que el del secretario, corresponde al ministro de Gobernación a propuesta en terna de la Diputación provincial, previa superación de un examen celebrado en Madrid, a fin de acreditar que los aspirantes tuvieran conocimientos suficientes para el desempeño del empleo. Los requisitos para participar en las pruebas se establecen en el Reglamento de la Ley de Presupuestos y Contabilidad Provincial de 20 de septiembre de 1865 y son los de ser español, mayor de veinticinco años, poseer buena conducta moral acreditada por el alcalde de su pueblo, haber estudiado y practicado teneduría de libros por partida doble y conocer la legislación vigente en materia de presupuestos y contabilidad4.

Nos trasladamos la Ley Municipal de 18775 nacida tras la constitución de 18766 que dedica el capítulo V a los secretarios de los ayuntamientos y establece en su artículo 123 que para ser secretario se necesita ser español, mayor de edad, estar en el pleno goce de los derechos civiles y políticos, y poseer los conocimientos de la instrucción primaria y a continuación enumera una serie de incompatibilidades. El nombramiento correspondía exclusivamente al Ayuntamiento previo concurso y comunicación al Gobernador. Y la destitución que sería válida con el acuerdo de las dos terceras partes de los Concejales. O también era posible la destitución por parte del Gobernador si apreciaba causa grave con audiencia del secretario en cuestión y consulta al Consejo de Estado, como vemos esta independencia que se atisbaba en la Constitución de 1812 parece desvanecerse, además si a esto le añadimos que las retribuciones no venían fijadas por ley y se determinaban por el propio consistorio.

No obstante, al menos en la segunda mitad del siglo xix en no pocas provincias españolas el gobernador civil limitaba la discrecionalidad de los ayuntamientos fijando unos mínimos en los estipendios, en los años 1860. «De este modo, a la discrecionalidad de los ayuntamientos en sus municipios, había que añadir la discrecionalidad de los gobernadores civiles en sus provincias»7.

Más adelante por Real Decreto de 11 de diciembre de 19008 se aprueba el Reglamento del Cuerpo de Contadores Provinciales y Municipales, consolidándose de forma definitiva el mismo que se integraría por todos los funcionarios que desempeñen funciones de intervención de las Corporaciones locales, donde se establecen los requisitos, procedimiento de selección a través de exámenes, sistemas de provisión, régimen retributivo, derechos, deberes, obligaciones y responsabilidades y régimen disciplinario, así como las categorías de clasificación en función de la magnitud del presupuesto.

Ilustración 2

 

Fuente: Versión digitalizada en la Gaceta de Madrid de 13 de diciembre de 1900.

Volviendo al papel de la mujer por aquel entonces recordemos que, tal y como estipulaban los códigos civil y de comercio de 1889 y 1885 la mujer casada no tenía autonomía personal ni laboral, no era dueña de su salario y tenía que autorizarla el marido para realizar actividades económicas y comerciales. Y en caso de no estar desposada dependía de la autorización del familiar varón más cercano (padre, hermano…).

No sería hasta el 8 de marzo de 1910 se autorizó mediante una Real Orden que las mujeres españolas pudieran realizar estudios superiores9. Esta norma emana del Gobierno de José Canalejas (1854-1912), político de Partido Liberal, presidente del gobierno que representa la política regeneracionista y revisionista que caracterizó a los gobiernos de Alfonso XIII durante la primera década del siglo xx.

La Real Orden viene de la máxima autoridad, el Rey pero es el Ministro del ramo, Romanones, quien da refrendo a la norma.

«Ilmo. Sr.: La Real orden de 11 de Junio de 1888 dispone que las mujeres sean admitidas a los estudios dependientes de este Ministerio como alumnas de enseñanza privada, y que cuando alguna solicite matrícula oficial se consulte a la Superioridad para que ésta resuelva según el caso y las circunstancias de la interesada. Considerando que estas consultas, si no implican limitación de derecho, por lo menos producen dificultades y retrasos de tramitación, cuando el sentido general de la legislación de Instrucción Pública es no hacer distinción por razón do sexos, autorizando por igual la matrícula de alumnos y alumnas».

Además, sería ese mismo año (1910), cuando por primera vez se le permitiría a la mujer concurrir en unas oposiciones.

El 2 de septiembre de 1910 se promulgó otra Real Orden10 que permitía el libre acceso de ambos sexos, previa demostración de capacidad suficiente, al ejercicio de todas las profesiones dependientes del Ministerio de Instrucción Pública; y que venía a ser complemento de la anterior.

Durante el período de la Restauración, la regulación del régimen local quedaría más bien paralizada hasta la llegada del Estatuto Municipal de 192411 de Calvo Sotelo, (del 8 de marzo), así como su reglamentación de desarrollo. Se crea el Cuerpo de Secretarios, que prevé en su artículo 231 la necesidad de pertenecer a dicho Cuerpo para ostentar la condición de Secretario de Ayuntamiento.

Posteriormente se aprobaría el Real Decreto de 23 de agosto de 1924, por el que se aprueba el Reglamento de Secretarios de Ayuntamiento, Interventores de fondos y Empleados municipales en general12. En esta disposición ya se perfilan lo que serán muchas de las funciones que prevalecen en la actualidad para Secretarios e Interventores.

Esta norma específicamente regula que para acceder al Cuerpo de Secretarios o el de Interventores de la Administración Local se exige ser español, varón, mayor de veintitrés años, haber observado buena conducta justificada previo informe de la Alcaldía correspondiente, carecer de antecedentes penales y en el caso de los secretarios poseer la licenciatura en Derecho, (artículo 12. a), igualmente para ingresar en la segunda categoría (municipios con población inferior a 4.000 habitantes), son necesarios los mismos requisitos excepción hecha del de la titulación, mediante el sistema de oposición y siendo el concurso el sistema de provisión.

Ilustración 3

 

Fuente: Versión digitalizada en la Gaceta de Madrid, núm. 239, de 26 de agosto de 1924.

En cuanto a los interventores, se establecen como obligatorios para aquellos municipios cuyo presupuesto de gastos sea superior a 100.000 pesetas para cada ejercicio (art. 56), y en relación al ingreso el artículo 66 establece como requisitos indispensables: La cualidad de español, varón y mayor de veintitrés años de edad (artículo 66 a). Respecto a a la titulación se establece como válida la titulación de Profesor Mercantil o la de Licenciado en Derecho. Igualmente para ingresar en el Cuerpo de Interventores dé fondos de la Administración Local, será preciso un título de aptitud que sólo se obtendrá mediante examen público y la forma de provisión también será mediante concurso.

Ilustración 4

 

Fuente: Versión digitalizada en la Gaceta de Madrid, núm. 239, de 26 de agosto de 1924.

En relación a la figura de los Depositarios ésta no se regula hasta el Real Decreto de 10 de junio de 1930 por el que se aprueba el denominado Reglamento orgánico por el que ha de regirse el Cuerpo de Depositarios de fondos de la Administración13, y para el acceso al cuerpo también se exige: art. 17 a) Ser español, varón, mayor de veinticinco años, que se justificará con la certificación de la inscripción en el Registro civil. El cuerpo de Depositarios sería suprimido posteriormente por Decreto de 27 de febrero de 193414.

También merece mención la Ley Municipal de Catalunya de 193415 en la que se recoge la regulación específica de los Secretarios de Ayuntamiento (cuya existencia será preceptiva en todos los Ayuntamientos), Interventores municipales (obligatorios en Ayuntamientos cuyo presupuesto ordinario exceda de 500.000 ptas.) y el resto de funcionarios municipales en general. La Ley Municipal, de 31 de octubre de 193516 por primera vez otorga el carácter de nacional a los cuerpos de secretarios e interventores, pero excluye a los depositarios. En cuanto a los Secretarios establece tres categorías en función del número de habitantes y una especial para municipios de menos de 500 habitantes. A las categorías primera y segunda se accedería por oposición directa, a la tercera por interinaje u oposición. En relación a la a los Interventores Municipales deberán de ser nombrados en ayuntamientos cuyos con presupuestos superiores de 200,00 ptas., estableciendo cinco categorías en función del presupuesto, además de la categoría especial de Madrid y se accedería siempre por oposición. De acuerdo con lo dispuesto en la disposición transitoria décima de la Ley municipal orgánica, se mantuvo en vigor la normativa de desarrollo del Estatuto municipal de Calvo Sotelo sobre funcionarios locales, puesto que los reglamentos de aplicación de la misma que se preveían en dicha disposición no llegaron a publicarse.

Durante la época de la posguerra, el ejercicio de las funciones reservadas viene marcado por la instrucción de numerosos expedientes de depuración que acababa en destitución para los cuerpos nacionales de la Administración Local que no eran afines al régimen, y se refuerza mucho más su tendencia centralizadora con la creación del Instituto de Estudios de la Administración Local17 dependiente del Ministerio de gobernación que expedía los títulos de Secretarios, Interventores y Depositarios y la Escuela Nacional de Administración y Estudios Urbanos, que preparaba futuros funcionarios ambas en Madrid.

La Ley de 23 de noviembre de 1940, por la que se establecen normas para regular la provisión de vacantes, mediante concurso, en los Cuerpos Nacionales de Secretarios, Interventores y Depositarios de la Administración Local18, articulará también el mecanismo de centralización necesario para completar la operativa que en este sentido emprendió la Administración estatal para controlar a sus funcionarios cualificados en el ámbito de la Administración Local. En este sentido pasa a depender de la Dirección General de Administración Local del Ministerio de la Gobernación, la resolución de los concursos que se convoquen para la provisión de las plazas.

Los años 50 vienen marcados sobre todo por la aprobación del Reglamento de Funcionarios de Administración Local, aprobado por Decreto de 30 de mayo de 195219 El texto incluye un capítulo para completo para cada uno de los tres cuerpos nacionales, Secretarios, Interventores y Depositarios, detallando las funciones, requisitos de acceso a cada categoría y fórmulas de provisión. Mencionar que al fin desaparece el requisito se ser varón para el ingreso a los cuerpos nacionales.

Llama la atención el art. 146 en relación a la vivienda del Secretario municipal: «Las Corporaciones proporcionarán a su Secretario casa-habitación decente y capaz para él y su familia si fuere posible en el mismo edificio en que tenga su sede la Corporación, con el fin de facilitar a aquél el mejor cumplimiento de sus funciones».

En cuanto a los requisitos de acceso al Cuerpo de Secretarios además de las condiciones generales de capacidad y edad, sería requisito indispensable poseer el título de Licenciado en Derecho o en Ciencias políticas para aspirar al ingreso en la primera categoría, y el de Bachiller, Maestro o Graduado en Institutos laborales para la segunda categoría.

Para los Interventores se exigía además de las condiciones generales de capacidad y edad, será requisito indispensable para aspirar al ingreso en el Cuerpo poseer el Titulo de Profesor mercantil, Licenciado en Derecho o Licenciado en Ciencias Económicas.

Y para los Depositarios además de las condiciones generales de capacidad y edad, será requisito indispensable para aspirar al ingreso en el Cuerpo poseer el Titulo de Perito mercantil.

En cuanto al sistema generalizado de ingreso se consolidó el sistema de oposición y el de provisión sería el concurso, centralizado en la Administración estatal que convoca y resuelve los mismos.

Respecto a las funciones serán similares a las atribuidas en el RD de 23 de agosto de 1924. Para los Secretarios dichas funciones pivotaban sobre la fe pública, jefatura de personal y de los servicios jurídico-administrativos así como el asesoramiento legal a los órganos de la Corporación.

Los interventores (obligatorios en todos los ayuntamientos con presupuesto superior a 500.000 ptas.) es el fiscalizador de la gestión presupuestaria, económica, contable y financiera así como la asesoría económica.

Se mantiene la facultad de advertencia de ilegalidad de Secretarios e Interventores.

Por último los Depositarios tienen asignadas las funciones de manejo y custodia de fondos y valores.

Volviendo al tema de la advertencia de ilegalidad, que en todo caso sobrepasaría la función de asesoramiento, la encontramos regulada en el artículo 413 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 1955 (en adelante, TRLRL 1955)20 que establece la obligatoriedad de dichos funcionarios respecto a los acuerdos adoptados con advertencias de éstos, bajo su responsabilidad, a remitir al Gobernador Civil de la Provincia, en el plazo de tercer día, certificación del acuerdo adoptado y de la advertencia formulada. Si se tratase de acuerdos relativos a materia económica, será también notificado al Delegado de Hacienda.

Igualmente deja establecida la incursión en responsabilidad, dentro de sus esferas de acción, de Secretarios e Interventores en caso de no advertir a la Corporación las manifiestas infracciones legales en que puedan incurrir con sus acuerdos.

En relación a la cuestión retributiva, quedaría fijada a través de la Ley 108/1963, de 20 de julio sobre regulación de los emolumentos de los funcionarios de la Administración Local21 que homogeneizaría los salarios en función del grado.

Pero no olvidemos que existía la posibilidad de completar las retribuciones con gratificaciones extraordinarias, lo que llevaría a generar desigualdades y mal utilizar esta cuestión para atraer o disuadir a los funcionarios en función de la conveniencia. Algo que por desgracia como veremos sigue ocurriendo a día de hoy en algunos puestos reservados.

Durante la etapa de la transición se produjo una reforma del régimen local marcada por la Constitución de 1978 que reconocería la autonomía local y la suficiencia financiera de los municipios que culminaría con la aprobación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local22, complementada un año más tarde con el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por el Real Decreto-Legislativo 781/1986, de 18 de abril23.

El art. 92.3 LRBRL establece como funciones reservadas las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería y, en general, aquellas que, en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función. Y en todo caso: a) La de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo. b) El control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria y la contabilidad, tesorería y recaudación.

Además la DA 7.ª.1 asimilaba los Cuerpos Nacionales de Secretarios Interventores y Depositarios como habilitados de carácter nacional. «Los actuales miembros de los Cuerpos Nacionales de Secretarios, Interventores y Depositarios tendrán a todos los efectos la habilitación de carácter nacional regulada en esta Ley».

A continuación se aprobaría el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional24 donde se consagrarían las tres subescalas que hoy día conocemos (secretaria, intervención-tesorería y secretaria-intervención) y las categorías (superior y entrada).

Respecto a la regulación anterior destacamos:

1. La vuelta al asesoramiento legal que deja de lado para los Secretarios las advertencias de ilegalidad del anterior régimen.
2. En el caso de los Interventores sí que se establece la obligación de formular reparos por escrito antes de la adopción del acuerdo correspondiente cuando se muestre en desacuerdo con el fondo o la forma de los expedientes o documentos de contenido económico examinados, pudiendo incluso paralizar la tramitación.
3. Además de las funciones reservadas el artículo 166 del TRRL, autoriza la asignación de funciones complementarias para los Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional si así se dispone a través de su ordenación en las correspondientes relaciones de puestos de trabajo e, incluso, de forma anticipada por medio de resolución del Presidente de la corporación cuando aquella no estuviese todavía aprobada.

Respecto al acceso el ingreso en las subescalas en que se estructura la habilitación de carácter nacional se llevará a cabo mediante pruebas selectivas para el acceso a los cursos de formación y superación de éstos en el Instituto de Estudios de Administración Local o en Institutos o Escuelas de funcionarios de las Comunidades Autónomas, con las que este Instituto haya convenido la delegación. El acceso a los cursos se realizará mediante los procedimientos de oposición o concurso-oposición conforme a las bases y programas aprobados por el Ministerio para las Administraciones Públicas.

En cuanto a los requisitos de acceso para participar en las pruebas selectivas los aspirantes deberán estar en posesión, en el momento en que termine el plazo de presentación de instancias, de los siguientes títulos académicos: a) Subescala de Secretaría. Licenciado en Derecho o en Ciencias Políticas y Sociología; b) Subescala de Intervención-Tesorería: Licenciado en Derecho, Ciencias Económicas o Empresariales; c) Subescala de Secretaría-Intervención: Haber superado los tres primeros cursos de las Licenciaturas de Derecho, Ciencias Políticas y Sociología o Económicas y Empresariales.

También mencionar en cuanto a la fórmula de provisión definitiva será el concurso si bien se prevé en determinados casos la posibilidad de libre designación previsto en la Ley 10/1993, de 21 de abril, de modificación del régimen de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, respecto de los puestos en Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, Ayuntamientos, capitales de Comunidad Autónoma o de provincia y de municipios con población superior a cien mil habitantes, siempre que tengan asignado nivel 30 de complemento de destino. Cuando se trate de puestos de intervención o tesorería, además de los requisitos anteriores, la cuantía mínima del presupuesto ordinario de la Corporación habrá de ser superior a tres mil millones de pesetas. A los funcionarios cesados en los mismos se les garantizará un puesto de trabajo de su subescala y categoría en la Corporación, que deberá figurar en su relación de puestos de trabajo.

Recordemos también la existencia de otras fórmulas de provisionales tales como comisiones de servicios, nombramientos provisionales, acumulaciones o nombramientos accidentales e interinos que no son objeto de análisis detallado en este artículo.

Más adelante llegaría la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local25, con un título dedicado a los Municipios de gran población para los cuales surgen dos nuevos puestos de trabajo reservados a FHN: Secretario General del Pleno y titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejal-secretario de la misma.

Y unos años después en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público26, en la DA 2.ª se recogerían nuevamente las funciones reservadas sin cambio sustancial alguno, pero trasladando al ámbito autonómico la provisión de puestos mediante el concurso ordinario y la aprobación de las ofertas de empleo público.

Hasta la llegada de la Ley 27/2013, de 27 diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL)27 que recentralizaría las competencias estatales en materia de FHN, entre otras cuestiones y pondría especial hincapié en la función interventora reforzando sus funciones pero no la dotación de medios para ejercerlas, con la misión de vigilar y supervisar el cumplimiento de los objetivos sobre el control del déficit público que culminaría en el desarrollo del Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local28. En lo referente a control interno sustituye la terminología de triple acepción por las tres modalidades del control interno: función interventora, función de control financiero, incluida la auditoría de cuentas de las entidades que se determinen reglamentariamente, y función de control de la eficacia.

2. EL PAPEL DE LOS HABILITADOS NACIONALES EN LA ACTUALIDAD

2.1. Régimen actual de las funciones reservadas

En el apartado anterior nos hemos quedado en el RD 424/2017 que establece que la función interventora tiene por objeto controlar los actos de la Entidad Local y de sus organismos autónomos, cualquiera que sea su calificación, que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso, y se ejercerá en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo mediante el examen de todos los documentos que preceptivamente deban estar incorporados al expediente. En la intervención material se comprobará la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.

De conformidad con el artículo 29 de Real Decreto 424/2017 el control financiero de la actividad económico-financiera del sector público local se tiene que ejercer mediante 1. El control permanente y 2. La auditoría pública, que a su vez engloba: A) La auditoría de cuentas; B) La auditoría de cumplimiento y C) La auditoría operativa.

Las dos modalidades deben incluir el control de eficacia, que consiste en verificar el grado de cumplimiento de los objetivos programados, del coste y del rendimiento de los servicios de conformidad con los principios de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el uso de los recursos públicos locales.

Al año siguiente llegaría el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, (en adelante RD 128/2018)29 va más allá y en su exposición de motivos señala la especial importancia de la función interventora en materia de control interno para lograr un control económico-presupuestario más riguroso, en el marco del desarrollo del artículo 213 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, lo que contribuirá a mejorar la toma de decisiones por los cargos electos en el ejercicio del mandato representativo que tienen encomendado constitucionalmente.

El citado RD tiene por objetivo tal y como señala en su propia exposición de motivos: Evitar los problemas de solapamientos competenciales entre Administraciones hasta ahora existentes. Reforzar el papel de la Administración General del Estado en relación con los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, al asumir la selección, formación y habilitación de estos funcionarios, así como la asignación de un primer destino. Asimismo, reforzar y clarificar las funciones reservadas a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, al entender que son básicas para el funcionamiento de las Corporaciones Locales, especialmente la función interventora, para lograr un control económico-presupuestario más riguroso, en el marco del desarrollo del artículo 213 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, lo que contribuirá a mejorar la toma de decisiones por los cargos electos en el ejercicio del mandato representativo que tienen encomendado constitucionalmente. Garantizar una mayor profesionalidad y eficacia en el ejercicio de las funciones reservadas. Permitir una gestión más eficaz y homogénea de este colectivo en todo el territorio nacional, dada la importancia de las funciones que desempeñan en las Corporaciones Locales, y su repercusión en el interés general.

Una novedad importante es que tal como y queda establecido en la DA 8.ª: «A los efectos del ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas a los funcionarios regulados en el presente real decreto, los puestos a ellos reservados tendrán la consideración de órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en el título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local». Por tanto, en este supuesto los puestos reservados definitivamente dejan de ser servicios administrativos con la atribución de unas funciones y configurándose como un órgano.

A efectos el RD 128, son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones Locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, las siguientes: a) Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo. b) Intervención-Tesorería, comprensiva del control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación. c) Secretaría-Intervención, a la que corresponden las funciones de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo y las funciones de control y fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación.

Además de las funciones públicas anteriores, en el caso de Secretaría e Intervención-Tesorería, los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional podrán ejercer otras funciones que les sean encomendadas por el ordenamiento jurídico.

El detalle de las funciones reservadas viene desarrollado en los artículos 3, 4 y 5 del RD, que damos por reproducidos.

En cuanto al ingreso y formas de provisión no hay mucha novedad al respecto solo que ya no se exige ninguna concreción en cuanto a la titulación universitaria exigida, es decir que ya no es requisito ser licenciado en disciplinas jurídicas o económicas, sino que se admite la titulación universitaria en cualquier disciplina.

En cuanto a los supuestos de libre designación contempla tres: 1. Municipios que sean capital de provincia o de Comunidad Autónoma. 2. Los que tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes. 3. Diputaciones Provinciales.

2.2. El papel directivo de los FHN

El mismo RD 128/2018 ya señala que quien ostente la responsabilidad administrativa de cada una de las funciones reservadas tendrá atribuida la dirección de los servicios encargados de su realización, sin perjuicio de las atribuciones de los órganos de gobierno de la Corporación Local en materia de organización de los servicios administrativos. Ya hemos visto además como se configuran como órganos de gestión.

Además, el art. 130 de la LBRL señala que son órganos directivos (entre otros): … e) El Secretario general del Pleno. f) El interventor general municipal. g) En su caso, el titular del órgano de gestión tributaria.

Pero aún hay más, y es que las propias funciones reservadas tal y como están definidas en el RD 128 comportan el desarrollo de forma natural de funciones directivas por parte de los FHN ya que su eficiente desarrollo lleva aparejado el impulso y liderazgo en la implantación de nuevos sistemas de gestión.

Por ejemplo, en el ámbito del control interno «Un entorno de innovación continua debe ir acompañado de un proceso de evaluación continua y por supuesto de gestión del cambio. Al mismo tiempo se presenta una gran oportunidad ya que las nuevas tecnologías facilitan el uso de técnicas de análisis de datos que se deben encaminar a la toma de decisiones y la optimización en el uso de los recursos públicos»30.

También citando a Víctor Almonacid en relación a la transformación digital de la Administración Local en el entorno de la pandemia y el teletrabajo así como de la definitiva implantación de la Ley 39/2015 cuya última prorroga finalizaría en abril de 2021 «… En efecto, dicho proceso de transformación debería haber comenzado mucho antes de la aludida fecha, y su consecución real no le corresponde al BOE sino a los responsables públicos. De forma concreta, le corresponde de forma natural, en cuanto a su impulso y liderazgo, a los Directivos Públicos. Por lo que respecta a la Administración Local, ese rol directivo pertenece per natura, bien de forma oficial u oficiosa, a los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional»31.

Nos interesa recalcar el rol directivo de los FHN ya que el papel directivo en lo que se refiere a su desarrollo por la mujer ha estado marcado por lo que se conoce como techo de cristal, aquella barrera invisible y velada que frena a las mujeres en su proyección profesional, y especialmente cuestionado en el ámbito social.

Este término fue acuñado en 1978 por la consultora laboral estadounidense Marilyn Loden que argumentó que las mujeres no podían ascender en el mundo laboral como consecuencia de una barrera sociocultural invisible que obstaculizaba sus aspiraciones y que no fomentaba la equidad en oportunidades32.

Esta barrera nace de una serie de prejuicios socioculturales que dan a entender que la mujer no es apta para los puestos de liderazgo, de una cultura empresarial mayormente masculinizada, así como la tradicional atribución de roles de cuidado de hijos y hogar a las mujeres. Además, todo ello deriva en lo que se conoce como la brecha salarial. En el siguiente apartado mostramos datos al respecto aplicados al Sector Público.

Recientemente, en junio de 2022, la Comisión Europea alcanzó un acuerdo político alcanzado entre el Parlamento Europeo y el Consejo en relación a la Directiva sobre la mejora del equilibrio de género entre los consejos de administración de las sociedades cotizadas33, con el horizonte 2026.

Tal y como señala el documento, Europa tiene muchas mujeres altamente calificadas contando con el 60 % de los graduados universitarios actuales. Sin embargo, las mujeres están subrepresentadas en puestos de alto nivel y el progreso es muy lento. Solo un tercio de los miembros de los consejos de administración son mujeres. La Directiva establece un objetivo para las empresas de la UE que cotizan en las bolsas de valores de la UE para acelerar el alcance de un mejor equilibrio de género. Establece una cuota del 40 % del sexo infrarrepresentado entre los consejos de administración y del 33 % entre el total de puestos directivos. Estas empresas deben garantizar que los procedimientos de nombramiento de la junta sean claros y transparentes, y que los candidatos sean evaluados objetivamente en función de sus méritos individuales, independientemente del género.

En España la CNMV recomienda en su objetivo de paridad para el 2022 al menos una representación del 40 % de mujeres en los Consejos de Administración de la empresas cotizadas. A finales de 2021, la presencia de mujeres en los consejos de administración de las empresas cotizadas se situó en el 29,26 % del total34.

3. LAS FHN. EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES RESERVADAS POR MUJERES

3.1. La incorporación de la mujer al empleo público

La Constitución del 78 proclama en su art. 9 que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Especial mención también merece la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998 la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en diciembre de 1979 y ratificada por España en 1983, así como l las distintas resoluciones de la Conferencia Internacional del Trabajo y las decisiones del Consejo de Administración relativas a la igualdad de género, hasta La Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa de 2008. Todas ellas tienen como objetivo común eliminar la discriminación por razón de sexo en el trabajo y promover la igualdad de género.

Pero la plasmación normativa más importante en esta materia llegaría de la mano de la Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y mujeres hace especial hincapié en el impulso de medidas para la corrección de la desigualdad en el ámbito específico de las relaciones laborales. Mediante una serie de previsiones, se reconoce el derecho a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral y se fomenta una mayor corresponsabilidad entre mujeres y hombres en la asunción de obligaciones familiares, criterios inspiradores de toda la norma que encuentran aquí su concreción más significativa.

La Ley pretende promover la adopción de medidas concretas en favor de la igualdad en las empresas, situándolas en el marco de la negociación colectiva, para que sean las partes, libre y responsablemente, las que acuerden su contenido.

Dentro del mismo ámbito del empleo, pero con características propias, se consignan en la Ley medidas específicas sobre los procesos de selección y para la provisión de puestos de trabajo en el seno de la Administración General del Estado. Y la proyección de la igualdad se extiende a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y a las Fuerzas Armadas.

Por último la normativa básica en materia de empleo público actualmente conformado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) y el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores (TRET), que como no podía ser de otra manera recogen los principios de igualdad y no discriminación en materia de acceso al empleo público.

La incorporación de la mujer al empleo público ha evolucionado en paralelo a la incorporación de ésta al mercado laboral, si bien desde hace unos años la tasa de ocupación de mujeres en el ámbito de la administración pública ha superado a la de los hombres.

En el siguiente gráfico podemos ver la evolución de la ocupación por sexos desde el año 2002, estando la tasa de ocupación femenina por debajo de la de los hombres durante todo el período si bien a partir del 2011 la diferencia comienza a descender.

Gráfico 1. Evolución de la ocupación por sexos

 

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos EPA publicados por el INE.

Sin embargo, en el empleo público este dato se revierte, en 2010 ya había más mujeres empleadas públicas, 1,42 millones (52,71 %), que hombres, 1,27 millones (47,28 %), según el boletín estadístico del personal al servicio de las administraciones públicas35.

Hay sectores importantes en las administraciones públicas donde la presencia femenina, que ya era alta hace diez años, continúa aumentando. Es el caso de los docentes no universitarios, con un 71,1 % de mujeres frente a un 28,9 % de hombres.

Más importante aún es la presencia femenina en el sector sanitario integrado en el Sistema Nacional de Salud, donde las mujeres, que eran un 70,3 % en 2010, alcanzan ya el 75,3 %, es decir, ocupan tres de cada cuatro empleos.

El caso contrario lo encontramos históricamente, hoy también, en las Fuerzas Armadas, con 103.395 hombres (87,13 %) y 15.276 mujeres (12,87 %). También en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, actualmente con 57.310 hombres (83,74 %) y 11.128 mujeres (16,26 %) en el Cuerpo Nacional de Policía, y 69.740 hombres (91,88 %) y 6.160 mujeres (8,12 %) en la Guardia Civil36.

En la siguiente tabla vemos el desglose por sectores de la Administración.

Tabla 1. Distribución del empleo público por tipo de administración y sexo

Tipo Administración	Subtipo Administración	Tipo Organismo	H	M	Total
Sector Publico del Estado			353.149	160.572	513.721
	Administración del Estado		114.668	111.933	226.601
		Ministerios	44.978	45.454	90.432
		Organismos Autónomos	26.525	33.933	60.458
		Agencias Estatales	8.296	8.185	16.481
		Entidades Públicas Empresariales	15.672	5.416	21.088
		Autoridades Administrativas Independientes	628	753	1.381
		Otros entes de Derecho Público	17.486	16.706	34.192
		Universidades Públicas no transferidas	1.083	1.486	2.569
	Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado		230.445	32.564	263.009
		Fuerzas Armadas	103.395	15.276	118.671
		Guardia Civil	69.740	6.160	75.900
		Policía Nacional	57.310	11.128	68.438
	Administración de Justicia		8.036	16.075	24.111
		Fiscales	959	1.929	2.888
		Magistrados y Jueces	2.711	3.814	6.525
		Otro personal justicia	4.366	10.332	14.698
Sector Público de las Comunidades Autónomas			510.383	1.101.314	1.611.697
	Administración General		427.343	1.024.012	1.451.355
	Universidades		83.040	77.302	160.342
Sector Público de las Entidades Locales			285.098	307.054	592.152
	Ayuntamientos y otras Entidades Locales y sus OO.AA		257.297	269.010	526.307
	Diputaciones Cabildos y Consejos Insulares y sus OO.AA		27.801	38.044	65.845
Total Resultado			1.148.630	1.568.940	2.717.570

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos en el Boletín estadístico del personal al servicio de las AA.PP. Datos actualizados a enero de 2022.

Gráfico 2. Porcentajes de hombres/mujeres ocupados en el sector público español

 

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos en el Boletín estadístico del personal al servicio de las AA.PP. Datos actualizados a enero de 2022.

Entrando un poco más en profundidad en el análisis del papel que ocupan las mujeres dentro del sector público, más allá del que superen en número a los varones desde el año 2010, hay otro dato que resulta curioso, y es el nivel retributivo basado en grupo al que pertenecen. Si analizamos la evolución del grupo A1 vemos que, ciertamente en los últimos años se ha ido equiparando aunque a día de hoy el número de mujeres sigue estando sensiblemente por debajo.

Hay que tener en cuenta que los funcionarios pertenecientes al grupo A1 son los que realizan funciones directivas, de gestión, inspección, ejecución, control, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior, como sería el caso de los FHN.

Si que cabe destacar que las mujeres ya representaban, en 2020, el 37 % de miembros de los Consejos de Administración de las empresas públicas estatales según los datos del Instituto de la Mujer.

Gráfico 3. Evolución por sexos del personal funcionario de carrera con complemento de destino A1

 

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos del portal del Instituto de las Mujeres (https://www.inmujeres.gob.es/).

Según el estudio presentado en el Boletic núm. 88 de marzo de 2021 artículo titulado: «Situación de las Mujeres en el Sector Público, con referencia a las TIC». Estos datos nos dan una idea de la situación actual de la mujer en cuanto al techo de cristal, con el que se topan las mujeres en su ascenso, o el suelo pegajoso al que quedan fijadas.

Esto puede ser debido entre otros factores es la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, que culturalmente ha sido más desfavorable para las mujeres. Si bien ha ayudado la normativa y las medidas adoptadas como la equiparación del permiso de paternidad y el de maternidad, sigue habiendo desigualdad dentro de muchos hogares, en cuanto al reparto de tareas y el cuidado de los hijos, que ha estado frenando el desarrollo de la carrera profesional de la mujer, tanto fuera como dentro del sector público.

Veamos otro dato, a continuación se presenta un gráfico donde se puede ver la diferencia en cuanto a las excedencias por cuidado de hijos en el mundo laboral respecto a mujeres y hombres.

Gráfico 4. Excedencias pro cuidado de hijos

 

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos del portal del Instituto de las Mujeres del Ministerio de Igualdad (https://www.inmujeres.gob.es/).

3.2. La consolidación de la mujer en la habilitación de carácter nacional. Particularidades en el ejercicio de las funciones reservadas

Como hemos visto a lo largo del presente artículo, hasta hace relativamente poco tiempo (años 50), era requisito indispensable para presentarse a las oposiciones de los entonces llamados cuerpos nacionales tener la condición de varón.

Se tiene constancia a día de hoy que las primeras oposiciones de Secretaria en las que se permitió concurrir a mujeres se resolvieron en 1963, siendo la primera mujer en formar parte del cuerpo de secretarios María Luisa López.

En el cuerpo de interventores la primera oposición en la que se permitió participar a mujeres se resolvió en 1968 y la primera interventora de España fue Josefa Domínguez Clemares que además obtuvo la mejor calificación de su promoción.

Fue miembro del Grupo de Trabajo que se formó para el desarrollo normativo de la Ley 39/89 reguladora de las Haciendas Locales y ha sido interventora en Alcala de Henares, Segovia, Burgos, Torrelodones y Pozuelo de Alarcón, así como interventora general en la Junta de Castilla-León. Ha recibido distintos premios ya que se trata de una referente en el colectivo que ha impartido numerosas ponencias y clases magistrales a lo largo de los años.

Mucho ha llovido desde entonces y a día de hoy el porcentaje de mujeres que accede a la habilitación nacional supera al de hombres. A continuación se muestra la evolución desde la oferta de empleo público de 2014 hasta la del 2019 en cuanto a porcentaje de aprobados por sexo en las tres subescalas de acceso libre de las oposiciones para FHN37.

Gráfico 5. Porcentaje de aprobados por sexo subescala de Intervención-Tesorería, categoría de entrada, ofertas públicas 2014-2019

 

Fuente: Elaboración propia a partir de las relaciones de aprobados publicadas.

Gráfico 6. Porcentaje de aprobados por sexo subescala de Secretaría, categoría de entrada, ofertas públicas 2014-2019

 

Fuente: Elaboración propia a partir de las relaciones de aprobados publicadas.

Gráfico 7. Porcentaje de aprobados por sexo subescala de Secretaría-Intervención ofertas públicas 2014-2019

 

Fuente: Elaboración propia a partir de las relaciones de aprobados publicadas.

Como ya hemos visto a lo largo de todo este artículo, las funciones reservadas tienen una serie de características muy especiales ya que requieren de una total independencia para su desarrollo pero al mismo tiempo las retribuciones de las mismas se perciben con cargo a la hacienda del ente en el que se ejercen.

Los FHN, tras superar el proceso selectivo y ser nombrados acceden al grupo A subgrupo A1. La pertenencia a este conlleva unas retribuciones básicas que vienen determinadas por las leyes de presupuestos, y son para todos las mismas, al igual que los trienios.

A partir de aquí entramos en un abanico de retribuciones complementarias que acaban siendo fijadas por la Entidad en la que desarrollaremos nuestro trabajo, y es aquí donde en ocasiones se produce una discrecionalidad intencionada que provoca abismales desigualdades tanto entre entidades con similares características (en cuanto a población y presupuestos), como incluso dentro de la propia entidad, entre puestos de habilitados.

El primer agravio comparativo muchas veces lo encontramos en el complemento de destino. A tenor de lo que dispone el art. 3 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local: Dentro de los límites máximo y mínimo señalados, el Pleno de la Corporación asignará nivel a cada puesto de trabajo atendiendo a criterios de especialización, responsabilidad, competencia y mando, así como a la complejidad territorial y funcional de los servicios en que esté situado el puesto. Sabemos que para los funcionarios del grupo A1 esta horquilla oscila entre los niveles 20 y 30, pudiendo haber una diferencia de más del doble.

La otra gran «madre del cordero» nos la encontramos con el complemento específico que en principio habría de ir destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad. Igualmente se fijará por la Corporación previa valoración del puesto de trabajo al que se refiera.

Respecto al resto de complementos (productividad u otro tipo de gratificaciones), no son tan decisivos como los dos anteriores.

A día de hoy ya nos vamos encontrando alguna Sentencia que equipara sueldos de los habilitados nacionales, de momento dentro de la misma Corporación, por ejemplo la Sentencia de 29 de junio de 2021 del Juzgado núm. 10 contencioso administrativo de Valencia que reconoce la equiparación del sueldo de la interventora con el del secretario de la Corporación, tal y como se indica en la sentencia: «ante la similitud –que no identidad, claro está́– de funciones plasmadas en la norma para las funciones a desempeñar ambos puestos de trabajo, de igual nivel y subescalas comparables, (…) correspondía al Ayuntamiento demandado la prueba fehaciente de la existencia de diferencias sustanciales entre las funciones reales de uno y otro puesto que justifiquen la percepción de un complemento específico diferente, lo cual no se ha producido en el acto del juicio. Procede por consiguiente la estimación de la demanda en este extremo (…)». En este caso en cuestión felicitamos a las compañeras de COSITAL Valencia.

Sin embargo el problema lo seguimos encontrando en muchos puestos cuyas retribuciones están absolutamente infravaloradas con la intención de que no sean ocupados por la figura del habilitado, a pesar de los constantes esfuerzos de los colegios territoriales.

Por otro lado, en no pocas ocasiones, nuestro papel es difícil de entender, la garantía de legalidad no siempre es el camino que más interesa y muchas veces las presiones son constantes con aquello de que «el fin justifica los medios», incluso llegándonos a acusar de obstaculizar la gestión municipal.

En cuanto a la distribución geográfica de los puestos de trabajo, ésta también juega un papel importante. Actualmente hay 8.131 Municipios en España, de los cuáles 1.134 tienen 100 o menos habitantes, 2.613 entre 101 y 500, 1.004 de 501 a 1.000 habitantes 875 municipios de 1.001 a 2.000 habitantes y 954 de 2.001 a 5.000 habitantes38.

La mayoría de estos municipios suelen formar parte de lo que se conoce como «la España vaciada», y en no pocas ocasiones requieren que para ocupar los puestos reservados a Secretarios-Interventores. Éstos tengan que desplazarse cientos de kilómetros, o incluso cambiar su domicilio de residencia, mientras que las infraestructuras no estén adaptadas para conectar el mundo rural.

«Cualquier mejora, aunque positiva, será insuficiente si no viene dada, por un lado, de un cambio sistémico del modelo productivo, que apueste no solo por la I+D+I, en todas sus dimensiones, sino también, y en mayor medida en el medio rural, por la sostenibilidad como principio rector de las actuaciones y políticas; por un cambio del modelo territorial, que posibilite la creación de polos de innovación en todas las provincias, asociados a los potenciales endógenos diferenciales, entendidos como base de fortalezas y oportunidades en el modelo territorial; y, por una mejora en las condiciones laborales de la población»39.

Hemos analizado con datos que, incluso a día de hoy, la mujer asume mucho más que el hombre el rol de cuidadora, esto se hace patente con los datos de excedencias por cuidado de hijos o de familiares con dependencia, o la petición de jornadas reducidas, algo difícilmente compatible con la posibilidad de desplazarse a cientos de kilómetros de casa con todas las responsabilidades asumidas a su cargo.

En nuestra opinión, medidas encaminadas al refuerzo de la conectividad de las infraestructuras o medidas como el teletrabajo, además de fomentar la sostenibilidad, también refuerzan la igualdad, en tanto equiparan el punto de partida entre hombres y mujeres a la hora de conciliar y compatibilizar vida laboral y familiar, si bien todavía queda mucho camino por recorrer, ya que, como hemos podido comprobar, el cambio de normativa tiene que acompañarse del cambio social y cultural.

4. CONCLUSIONES

Las funciones reservadas como las conocemos hoy día encomendadas a los FHN, comienzan a configurarse con la Constitución de 1812, y, tal y como hemos analizado, su ejercicio también ha estado «reservado» a los hombres hasta los años 50.

No sería hasta el año 1910 cuando se aprobó en España, mediante una Real Orden de 8 de marzo, que las mujeres dejaron de necesitar el permiso ministerial para asistir como alumnas oficiales a las clases impartidas por los profesores. Ese mismo año se les permitió presentarse a las oposiciones por primera vez40.

En lo que a nuestras funciones nos incumbe, el Real Decreto de 23 de agosto de 1924, por el que se aprueba el Reglamento de Secretarios de Ayuntamiento, Interventores de fondos y Empleados municipales en general restringía la posibilidad de acceso a estos Cuerpos Nacionales únicamente a los varones. Requisito que estuvo vigente hasta 1952 cuando se aprobara el Reglamento de Funcionarios de Administración Local, en el cual, por fin se omitía la condición de varón en los requisitos de acceso.

Igualmente no podemos obviar el contexto sociocultural, pensemos que hasta 1975, a partir de la aprobación de la Ley 14/1975 del 2 de mayo41 sobre la reforma de determinados artículos del Código Civil y del Código de Comercio sobre la situación jurídica de la mujer casada y los derechos y deberes de los cónyuges, que por fin se eliminaban algunas de las tradicionales restricciones que han venido afectando a la capacidad de obrar de la mujer casada, así como el deber de obediencia de la mujer al marido.

Pero todavía tuvimos que esperar hasta la aprobación de la Constitución Española de 1978 cuando la mujer dejó de ser completamente dependiente del hombre para hacer múltiples gestiones como hacerse el DNI o administrar los bienes comunes y sin embargo las FHN ahora somos parte activa y necesaria de la gestión de los Ayuntamientos. Hemos pasado en poco tiempo de no poder abrir una cuenta bancaria sin el permiso del marido a ordenar pagos de millones de euros en nuestros Ayuntamientos.

La normativa analizada en este trabajo que condicionaba y limitaba estrictamente el papel de la mujer en la vida pública y laboral al impedirle hasta hace bien poco ser autónoma sin depender de las autorizaciones de un varón para casi todo, no era sino el reflejo de un contexto social, que por desgracia, todavía está presente en muchas de las personas con las que no solo tenemos que trabajar a diario, sino que además debemos asesorar, fiscalizar, controlar y/o liderar, teniendo en cuenta que nuestro papel de liderazgo todavía se cuestiona con mayor dureza debido a los estereotipos de género. Lo que nos puede llevar a una mayor posibilidad de ser potenciales víctimas de acoso laboral, ya que a nuestro rol de fiscalizadoras y directivas, (ya de por sí difícil de aceptar para los que tienen que ser objeto de este control), se une el cuestionamiento de nuestro rol para el desempeño de unas funciones tradicionalmente reservadas a los hombres.

Como hemos visto el número de mujeres que accede a las diferentes subescalas de habilitación nacional ya supera al de hombres pero el contexto sociocultural no avanza tan deprisa como para adaptarse a esta nueva realidad.

Las medidas de modernización del Sector Público que faciliten y permitan una mayor flexibilidad como la implantación del teletrabajo o la inversión en materia de conectividad, pueden ser un punto de partida que contribuya positivamente a minimizar el impacto del llamado techo de cristal que en ocasiones frena la proyección de las compañeras en cuanto a la posibilidad de desplazamientos o acceso a los puestos de superior categoría que pueden requerir una mayor dedicación.

Pero no podemos obviar la importancia de otras medidas que tienen venir del ámbito social, cultural y educativo con el objetivo de revertir los roles aprendidos y los estereotipos de género en los que el peso y la responsabilidad del cuidado de los hijos, familiares y el hogar recaen sobre la mujer. Todo ello con el respaldo de la normativa en materia de igualdad, conciliación y flexibilización que desde el ámbito institucional se viene promoviendo.

5. FUENTES LEGISLATIVAS

Boletic núm. 88, de marzo de 2021, artículo titulado: Situación de las Mujeres en el Sector Público, con referencia a las TIC.

Constitución de Cádiz de 1812. Disponible en: http://www.congreso.es/docu/constituciones/1812/P0004-00002.pdf

Decreto XLV de 3 de febrero de 1823 por el que se dicta la Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias. Disponible en https://habilitados-nacionales.com/wp-content/uploads/2020/03/1823.02.03-Decreto-XLV-Instruccion-para-el-gobierno-economico-politico-de-las-provincias.pdf

Ley de 16 de septiembre de 1845 de 8 de enero de organización y atribuciones de los Ayuntamientos y de las Diputaciones Provinciales. Publicado en la Gaceta de Madrid, núm. 4.022, de fecha 18 de septiembre de 1845. Disponible en: https://www.boe.es/datos/pdfs/BOE//1845/4022/A00001-00003.pdf

Real Decreto de 19 de octubre de 1853. Publicado la Gaceta de Madrid, núm. 294, de fecha 21 de octubre de 1853. Disponible en: https://www.boe.es/datos/pdfs/BOE//1853/294/A00001-00001.pdf

Ley Municipal de 1877. Publicada en la Gaceta de Madrid, núm. 277, de 4 de octubre de 1877. Disponible en: https://www.boe.es/datos/pdfs/BOE//1877/277/A00039-00039.pdf

Constitución de 1876. Publicada en la Gaceta de Madrid, núm. 184, de fecha 2 de julio de 1876. Disponible en: https://www.boe.es/datos/pdfs/BOE//1876/184/A00009-00012.pdf

Real Decreto de 11 de diciembre de 1900. Gaceta de Madrid, de 13 de diciembre de 1900. Disponible en: https://www.boe.es/gazeta/dias/1900/12/13/pdfs/GMD-1900-347.pdf

Real Orden de 8 de marzo de 1910. Publicada en la Gaceta de Madrid, núm. 68 de 9 de marzo de 1910. Disponible en: https://www.boe.es/gazeta/dias/1910/03/09/pdfs/GMD-1910-68.pdf

Real Orden de 2 de septiembre de 1910. Publicada en la Gaceta de Madrid, núm. 247 de 4 de septiembre de 1910 https://www.boe.es/diario_gazeta/comun/pdf.php?p=1910/09/04/pdfs/GMD-1910-247.pdf

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