INTRODUCCIÓN. 1. EVOLUCIÓN DEL MODELO EN ESPAÑA. 2. MARCO TEÓRICO Y CATEGORÍAS DE ANÁLISIS DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA PÚBLICA. 3. MATERIAL Y MÉTODO. 4. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN. CONCLUSIÓN Y LIMITACIONES. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

La gestión pública del siglo xxi se articula sobre diversos elementos procedentes de enfoques asociados a una mayor conciencia ciudadana sobre la eficacia, la eficiencia, la calidad o la transparencia (Parrado, 2023). A este respecto, el buen desempeño de las funciones directivas públicas se ha convertido en un elemento en permanente consideración. Se puede señalar, de hecho, un cierto consenso en el ámbito académico y político acerca de la necesidad de profesionalizar la función directiva en las Administraciones públicas (Hartley, 2025; Coleman, 2003) como elemento clave para la transformación del sector público (Maeso, 2010). En esta línea se sitúan las prescripciones de diversos autores e instituciones internacionales (Lapuente y Suzuki, 2020; Fuenzalida y Ricucci, 2018; OCDE, 2018). Para la OCDE (2018; 2023) resulta necesario proteger, mediante la profesionalización, la función directiva de las presiones y represalias políticas.

No obstante, parece interesante aclarar primero a qué nos referimos con el concepto de profesionalización en la función directiva pública, proponiendo para ello incorporar la lógica neoweberiana de «reprofesionalización» (Weber, 1977) basada en valores públicos (Parrado, 2023; Moore, 2014) y en comprender que existe un oficio propio de la gestión pública (Rhodes, 2016). Entendiendo así que la profesionalización ha de implicar una mejora de la gestión pública, la defensa de la imparcialidad como criterio general y la especialización en la función directiva, mejorando las competencias, habilidades y valores axiológicos tanto de los candidatos como del personal directivo ejerciente (OCDE, 2023). En otras palabras, estamos ante un proceso basado en competencias técnicas, éticas y de liderazgo, separando la gestión pública de la lógica partidista, buscando la estabilidad, la rendición de cuentas y la calidad en la toma de decisiones públicas.

Diversos trabajos (Oltra, 2008; Coleman, 2003) señalan como elemento positivo la objetivación de la función directiva1 como requisito para la mejora de la función pública frente a los obstáculos a la gestión que implica una politización intensa (Cocciasecca et al., 2021; Fuenzalida y Ricucci, 2018; Lapuente y Dahlström, 2018). Abundando en esta idea, investigaciones de carácter empírico publicadas (Kim et al., 2022) confirman los efectos negativos de la politización de las funciones directivas a través de un menor compromiso organizacional y un mayor nivel de insatisfacción laboral; cuanto más profesionalizada esté la dirección pública, más se utilizarán herramientas de gestión y menor será la influencia política en los nombramientos de altos cargos (Bach et al., 2018).

Por otro lado, las consideraciones señaladas en el anterior apartado, vinculadas a las prescripciones que conforman el corpus del paradigma de la «Nueva Gestión Pública» y del «Gerencialismo», han despertado un creciente interés en el campo académico que aborda la politización de la función directiva como objeto de estudio (Kuperus y Rode, 2008). Debemos destacar el trabajo de Cooper (2020), realizado a través de una encuesta de expertos, en el que el autor compara la politización en función de las tradiciones administrativas nórdica, Westminster, germánica y napoleónica, además de las angloamericanas y del sur de Europa (en la que está incluida la española). El autor encuentra evidencias de la relación entre politización y cultura administrativa. Por otro lado, resulta pertinente citar la revisión sistemática elaborada por Cocciasecca et al. (2021) sobre más de 70 trabajos, en la que agrupan y sintetizan las principales investigaciones publicadas al respecto, analizando las principales aportaciones y temas abordados, así como los vacíos y limitaciones todavía existentes en este campo de estudio. El trabajo señalado aborda las siguientes temáticas: la corrupción y el clientelismo; el perfil y el género de las personas designadas; el análisis y la evaluación del desempeño; las diferencias y similitudes en las escalas territoriales-administrativas; los procedimientos de selección y los procesos de reforma llevados a cabo en diversos países (Cocciasecca et al., 2021).

Precisamente, en relación con la última cuestión aludida en el parágrafo anterior, las investigaciones incluidas en la revisión sistemática han analizado los procesos de reforma de los procedimientos de selección en Reino Unido, Estados Unidos, Indonesia, China, Chile, Corea, Suecia y Rusia. Debemos notar que en España no se ha producido un proceso de reforma propiamente dicho. Sin embargo, a raíz de las reformas del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP2) de los años 2007 y 2015, se ha incorporado a la agenda de las instituciones la necesidad y la pertinencia de avanzar en la concreción de un modelo de personal directivo para las Administraciones públicas. Este marco difuso (Baz, 2014) permite a las distintas Administraciones caminar hacia un modelo profesionalizado que han analizado recientemente Cortés-Abad (2024) o Arenilla y Llorente (2025) en cuanto a su nivel de institucionalización, pero al que hemos introducido, para buscar un modelo escalable a cualquier nivel de la Administración, un sistema de ordenación por categorías situadas en una matriz de análisis técnico. En este contexto, consideramos necesario abordar los siguientes objetivos que guiarán la presente investigación:

En el siguiente apartado, siguiendo a Parrado (2001), presentaremos los principales elementos teóricos asociados a la profesionalización de las Administraciones públicas. Los conceptos y paradigmas caracterizados en las siguientes líneas serán de utilidad para la discusión de la información y resultados obtenidos a través de trabajo de campo definido en el apartado de material y método.

En este apartado expondremos, brevemente, la evolución del modelo directivo en España desde la transición hasta la actualidad. En las siguientes líneas describiremos las cuatro fases que configuran dicho modelo a través de los distintos elementos que nos permiten analizar las continuidades y las modificaciones introducidas a lo largo del tiempo.

Tabla 1. Evolución del modelo directivo español contemporáneo

1.ª etapa: 1978-1997	El modelo de «discrecionalidad plena»
2.ª etapa: 1997-2007	El modelo de «discrecionalidad limitada» y la descentralización del diseño
3.ª etapa: 2007-2015	La dispersión del modelo directivo y la ausencia de pasos hacia la profesionalización directiva
4.ª etapa: 2015-actualidad	Tibios impulsos de profesionalización desde las «microexperiencias»

Fuente: elaboración propia.

La dirección pública y la cuestión de su profesionalización son conceptos familiares en este momento en cualquier debate sobre gestión pública y/o recursos humanos en el sector público (Cardona, 2006; Ahlbäck y Bringselius, 2015; OCDE, 2023). Sin embargo, la reflexión sobre este elemento organizativo precisa de un encuadre teórico para tener claro en qué momento aparece su idea en los paradigmas de la gestión pública.

Lejos del paradigma weberiano clásico (Weber, 1977), en el que la esfera política y la administrativa se encontraban claramente separadas, se ha venido instalando en los foros de debate sobre el sector público la necesidad acuciante de mejorar las figuras de conexión entre esos dos ámbitos (Cardona, 2006). De la orientación «gerencialista» o del «management» tan estudiada por Christopher Pollitt (1993) o Hood (1991) procede la puesta en valor de las funciones directivas y de la figura del personal directivo público (Echebarría y Mendoza, 1999, p. 20). Es así como uno de los principios básicos de la nueva gestión pública, el «free to manage»(Hood, 1991, p. 5), intenta convertir a los directivos públicos en auténticos «managers». Este principio ha sido incluido de forma generalizada en las reformas de la función pública de los países desarrollados, hasta constituirlo en premisa de una Administración moderna (Sánchez-Morón, 2001, p. 92; CEBEP, 2005, p. 64), si bien no de manera uniforme, sino con importantísimos matices que veremos a continuación. Se comparte, en todo caso, de forma mayoritaria, que la potenciación de los gerentes o directivos es esencial para mejorar los resultados (Coleman, 2003, p. 69).

El paradigma de la NGP incorpora diversas líneas, entre las que están la preocupación por los resultados, la flexibilidad, el establecimiento de objetivos e indicadores, cambios en la cultura organizativa, orientación a la ciudadanía o disciplina en la utilización de los recursos públicos. A efectos de esta investigación interesa especialmente la idea, asociada a la flexibilidad, de la ampliación del margen de maniobra o libertad para que los gerentes gestionen (Pollitt, 2003, p. 26; Kettl, 1997), lo que se ha traducido complementariamente (Aguilar, 2007, p. 14) en el establecimiento de agencias ejecutivas autónomas para fines públicos específicos, buscando esta flexibilidad (OCDE, 2021; Kirkpatrick, 2006) y el mantenimiento de instancias aisladas de la presión política que permita que estos entes trabajen más eficientemente y con mayor cercanía a la ciudadanía.

Señalado el paradigma teórico y normativo en el que se puede situar la profesionalización de la función directiva, resulta necesario descender a las categorías concretas que nos pueden permitir analizar el grado de desarrollo de este modelo de gestión.

Tabla 2. Matriz de indicadores de profesionalización de la función directiva pública

Estatuto directivo específico

Definición y catalogación de puestos directivos

Selección profesional meritocrática

Autonomía de la función directiva

Entrenamiento de competencias directivas (sistema formativo específico)

Enfoque y evaluación de resultados

Cese objetivado

Fuente: elaboración propia en base a OCDE (2023; 2018; 2011), literatura especializada y entrevistas a directivos/as públicos.

A tal fin, resulta interesante y pertinente el modelo desarrollado por la OCDE (2011) (véase la tabla 2) diseñado con el objetivo de operativizar un sistema de análisis de elementos clave presentes que permitan hablar de rasgos profesionalizantes en la función directiva pública. A continuación, y de forma sintética, describiremos los elementos más importantes de cada una de las categorías que forman parte del modelo de análisis reflejado en la tabla 2:

Más allá de la variable vinculada a los resultados, el sistema ha de atender otras cuestiones vinculadas a los valores, a la ética pública y al comportamiento de los directivos en el desarrollo de sus funciones (Parrado, 2023; OCDE, 2018). También frente al abuso que el personal directivo pueda hacer de los reglamentos o frente al hecho de que estos obstaculicen desde el propio sistema la efectiva implementación de las políticas públicas legitimadas democráticamente (Villoria, 2000). A este respecto, si bien el cese del personal directivo no ha de ser automático en un contexto de cambio de gobierno, parece aconsejable una cierta afinidad de orientación en las políticas a desplegar desde la esfera política o por el superior jerárquico (Ramió, 2008).

Señalados los principales elementos conceptuales y teóricos, así como las categorías de análisis que fijarán nuestra investigación, trataremos de responder a las preguntas formuladas a continuación. A tal fin, en el siguiente epígrafe, describiremos el material y el método utilizados.

¿Cuál es el grado de profesionalización de las Administraciones públicas en España?

¿Qué diferencias y similitudes existen en los procedimientos orientados a la profesionalización de las Administraciones públicas en las diferentes comunidades autónomas analizadas?

Para conocer y analizar el punto en el que se encuentra el camino hacia la profesionalización directiva en las Administraciones públicas españolas, nos centraremos en el estudio y análisis de diversas normativas y procedimientos establecidos a nivel autonómico. En primer lugar, debemos aclarar que el criterio utilizado para la elección de territorios y Administraciones autonómicas objeto de análisis guarda relación con el tamaño medido en número de habitantes. Este dato de población tiene su correlato en el empleo público, de forma que la suma del empleo público de las comunidades autónomas seleccionadas se sitúa en 1 245 719 efectivos públicos que suponen un porcentaje del 65,45 % del total de empleo público autonómico y un 41 % respecto al empleo público total (sumado el dato de la Administración del Estado y la Administración local)9. Consideramos que el tamaño de población y el número de empleados públicos reflejan la relevancia de los territorios seleccionados y refuerzan la representatividad global de las dimensiones utilizadas en la investigación.

Tabla 3. Administraciones autonómicas y normativa y documentación objeto de análisis

Comunidad autónoma	Normativa y documentación analizada
Andalucía	Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía.
Cataluña	Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba la refundición en un texto único de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Cataluña en materia de función pública. Marco profesional de la función directiva en las Administraciones públicas.
Comunidad de Madrid	Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública de la Comunidad de Madrid.
Comunitat Valenciana	Ley 4/2021, de 16 de abril, de la Función Pública Valenciana.
Galicia	Ley 2/2015 de 29 de abril, del empleo público de Galicia.
Castilla y León	Ley 7/2005 de 24 de mayo (última actualización en 2021).

Fuente: elaboración propia.

Como se observa en la tabla 3, se seleccionaron las seis comunidades autónomas más pobladas. En segundo lugar, se localizaron e identificaron, a través de los distintos portales institucionales, textos legales relacionados con el ámbito de la función pública vigentes en cada territorio señalado. En la tabla 3 podemos advertir una importante diversidad en relación con la fecha de aprobación de las normativas en las distintas comunidades autónomas.

Para analizar las normas que ordenan la función pública, y por consiguiente la Dirección Pública Profesional en los seis territorios seleccionados, recurriremos a instrumentos de carácter cualitativo. En este caso, seguiremos un procedimiento semejante al articulado en el análisis de contenido, orientado a captar la presencia o ausencia de datos e información asociada a nuestro objeto de estudio. Siguiendo a Bardin (1996), y con el objetivo de obtener indicadores cualitativos referidos al nivel de profesionalización de la dirección pública, articularemos un modelo sistemático para la revisión y el análisis de los documentos jurídicos seleccionados. A tal fin, crearemos un sistema de categorías sobre las que se llevará a cabo la revisión y la codificación de la información obtenida siguiendo una lógica dicotómica. La matriz para el estudio de la profesionalización se aplicará sobre las direcciones generales en comunidades autónomas objeto de análisis. Respecto a la relevancia de las siete categorías de estudio, y a nivel analítico, no se le concederá mayor preponderancia a ninguna de ellas. El trabajo de recogida y análisis de la información fue realizado por dos investigadores entre el mes de septiembre del año 2023 y el mes de febrero de 2024.

Tabla 4. Categorías e indicadores de profesionalización de la función directiva

Categorías de análisis	Estatuto directivo específico
	Definición y catalogación de puestos directivos
	Selección profesional meritocrática
	Autonomía de la función directiva
	Entrenamiento de competencias directivas
	Enfoque y evaluación de resultados
	Cese objetivado

Fuente: elaboración propia en base a OCDE (2023; 2018; 2011; 2003).

En la tabla 4 aparecen recogidas las categorías de análisis que guiarán la revisión y el análisis de las normas seleccionadas para el estudio de la profesionalización de la función directiva a nivel autonómico. Los ítems seleccionados, referenciados y explicados en el marco teórico y conceptual han sido extraídos de un informe de referencia a nivel internacional elaborado por la OCDE (2011), en el que se establecen las pautas y las condiciones para la profesionalización de la función directiva en las Administraciones públicas. Sobre esta base, dos investigadores revisarán la documentación señalada en la tabla 4. Los resultados obtenidos y codificados serán presentados en el siguiente apartado.

Para completar la recogida de información, de forma complementaria, se accederá a los portales web de la Dirección General de Función Pública de cada una de las CC. AA. analizadas. Con esta acción se pretende recopilar información relativa al perfil profesional de la persona designada y al proceso de selección y nombramiento. La selección metodológica de la figura orgánica de la Dirección General tiene su base en su carácter ejemplar para visualizar una figura que en las propias normativas de las distintas Administraciones puede ser desempeñada por selección discrecional libre (sin considerarse aún así netamente esfera política) o por selección discrecional limitada a la alta función pública (libre designación entre personal funcionario). Este puesto orgánico nos permite visualizar perfectamente la conexión entre las dimensiones política y administrativa. Tratamos de confirmar, de este modo, la orientación o no de las Administraciones públicas objeto de estudio hacia la profesionalización.

En este apartado presentaremos los principales hallazgos de nuestra pesquisa. Los resultados aparecen ordenados por comunidades autónomas, siguiendo la prelación recogida en la tabla en la que se sintetiza la información obtenida. Además, para cada una de las Administraciones autonómicas analizadas se describirán los rasgos relacionados con las categorías relativas a la profesionalización de la dirección pública presentados en los apartados teórico y metodológico.

Tabla 5. Rasgos de profesionalización en la realidad jurídico-administrativa y organizativa de las principales comunidades autónomas ordenadas por población

	Estatuto directivo específico	Definición y catalogación de puestos directivos	Selección profesional meritocrática	Autonomía de la función directiva	Entrenamiento de competencias directivas (sistema formativo específico)	Enfoque y evaluación de resultados	Cese objetivado
Andalucía	No	No	No	No	Sí	No	No
Cataluña	No	No	No	No	Sí	No	No
Madrid	No	No	No	No	No	No	No
Comunidad Valenciana	No	Referencia legal, no concreta	Referencia legal, no concreta	No	No	Referencia legal, no concreta	No
Galicia	Se hace mención a su necesario desarrollo reglamentario	Sí	No	No	Sí	No	No
Castillay León	No	Sí	No	No	No	No	No

Fuente: elaboración propia siguiendo datos de población del INE (2023).

En la presente investigación, organizada en un doble objetivo, hemos tratado de mejorar el nivel de conocimiento empírico respecto a la profesionalización de las Administraciones públicas en España y de analizar de forma comparada diversos elementos que nos permiten medir el nivel de profesionalización directiva en el ámbito autonómico. Los resultados observados a partir de la aplicación de las categorías señaladas por la OCDE (2011) a la legislación y al nombramiento del cargo de director general de Función Pública de las seis comunidades autónomas más pobladas nos permiten extraer una serie de conclusiones a partir de una gran cantidad de similitudes y un discreto número de disparidades que, en buena medida, no han tenido efectos prácticos como consecuencia de la falta de concreción y desarrollo reglamentario. Pese a las intenciones reflejadas a nivel legal, el caso de la Comunitat Valenciana resulta paradigmático a este respecto.

Los datos y la información extraída y manejada nos permiten dibujar un modelo caracterizado por un bajo nivel de profesionalización y un alto grado de politización y discrecionalidad, coincidente con el reciente estudio de Arenilla y Llorente (2025). Estos rasgos resultan claramente perceptibles a través de la relación observada entre las organizaciones, los responsables políticos y las personas designadas para el puesto de director general de Función Pública en la Comunidad de Madrid y en Castilla y León. Sin embargo, pese a la falta de evolución del modelo, podemos constatar cierta mesura en la designación del personal directivo en términos de idoneidad, si bien ningún elemento del sistema impide la realización de nombramientos puramente discrecionales. En este sentido, los escasos elementos de profesionalización materializados que hemos podido observar aparecen relacionados con el entrenamiento de competencias directivas (Andalucía, Cataluña y Galicia) y con la definición de los puestos directivos (Galicia y Castilla y León). La tendencia observada sigue una senda inversa a las recomendaciones y al consenso establecido a nivel internacional acerca de la necesidad de avanzar hacia un modelo profesional alejado de la discrecionalidad y la politización basado en una orientación a la consecución de objetivos y resultados medibles y evaluables (Cocciasecca et al., 2021; OCDE, 2018; Coleman, 2003; Pollitt y Bouckaert, 2010).

La falta de avances hacia la profesionalización y la situación de inmovilismo descrita pueden ser explicadas a través de la falta de incentivos en la esfera política a ceder parcelas de control y poder en una esfera tan importante. Así, destacan con mayor contraste, si cabe, los importantes avances en general en cuanto a la profesionalización de la función pública frente a una alta función pública y función directiva que sigue muy marcada por la libre designación, la discrecionalidad política y, en definitiva, un alto nivel de politización.

Esta parálisis derivada de la falta de estímulos internos para la reforma podría ser superada mediante la intervención de actores externos al propio sistema político y administrativo español. A este respecto, y como ya ha acontecido con diversas reformas introducidas en el seno de las estructuras de los Estados miembros, las instituciones europeas podrían influir en la transformación del modelo directivo hacia la profesionalización y la despolitización. En todo caso, este escenario aparece como incierto en la actualidad al tiempo que no se vislumbran cambios en el panorama interno.