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GAPP. Nueva época, número 31, marzo de 2023
Monográfico: «Enseñar las políticas públicas»: el qué, el cómo y el dónde
Sección: ARTÍCULOS
Recibido: 20-08-2022
Modificado: 10-01-2023
Aceptado: 13-01-2023
Prepublicado: 20-02-2023
Publicado: 01-03-2023
DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11113
Páginas: 96-110
Referencia: Ares Castro-Conde, C. (2023). Empleo de indicadores globales de gobernanza en el análisis comparativo de políticas públicas. Gestión y Análisis de Políticas Públicas. 31, 96-110. https://doi.org/10.24965/gapp.11113
Empleo de indicadores globales de gobernanza en el análisis comparativo de políticas públicas1
Usage of Global Governance Indicators in Comparative Policy Analysis
Ares Castro-Conde, Cristina
Universidad de Santiago de Compostela (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2278-629X
cristina.ares@usc.es
NOTA BIOGRÁFICA
Cristina Ares Castro-Conde sirve como Profesora Titular de Universidad en el Departamento de Ciencia Política y Sociología de la Universidad de Santiago de Compostela. Ha realizado el Máster en Estudios Europeos Políticos y Administrativos del Colegio de Europa de Brujas, y estancias de larga duración en el Departamento Democracia y Democratización del Centro de Ciencias Sociales de Berlín (WZB) y el Centro para el Estudio de Europa de la Universidad de Boston. Sus trabajos de investigación versan sobre temas de la Unión Europea y gobernanza multinivel, entre otros.
RESUMEN
El objetivo de este artículo es compartir con nuevos usuarios de indicadores de gobernanza para el análisis comparativo de políticas públicas algunas fortalezas y debilidades de la construcción de estos datos, así como aspectos relevantes de su evolución en el tiempo, como la incorporación de los llamados «indicadores de segunda generación», que se centran en aspectos específicos de la gobernanza, sus efectos en el bienestar social, así como la transparencia del proceso de creación de estas evidencias y su reproducibilidad. Entre los desafíos de la producción y el empleo de indicadores globales de gobernanza se subrayan los relativos a la operacionalización de este concepto abstracto. Asimismo, el artículo anima a explotar de forma creativa los diversos indicadores de gobernanza disponibles en la actualidad, en ensayos, trabajos de consultoría e investigaciones en el campo del análisis de políticas en perspectiva comparada.
PALABRAS CLAVE
Capacidad para la elaboración de políticas; indicadores de gobernanza; Indicadores de Gobernanza Mundiales; indicadores de gobernanza para la acción; indicadores de segunda generación; índices globales.
ABSTRACT
The purpose of this article is to share with new users of governance indicators for comparative policy analysis some strengths and pitfalls of the construction of these data, along with relevant features of their evolution over time, such as the addition of the so-called “second-generation indicators”, which are focused on specific aspects of governance, their effects on social welfare, along with transparency issues in the process by which these indicators are created and their replication. Among the challenges of the production and usage of global governance indicators, emphasis is made on those related to the operationalization of the abstract concept of governance. Furthermore, the article encourages the creative exploitation of the array of governance indicators available today when drafting essays and doing consultancy work and research in the field of comparative policy analysis.
KEYWORDS
Actionable governance indicators; global indexes; governance indicators; policy capacity; second-generation indicators; Worldwide Governance Indicators.
SUMARIO
INTRODUCCIÓN. 1. EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE GOBERNANZA: DE LA CLASIFICACIÓN DE PAÍSES A LA MONITORIZACIÓN DE LAS INSTITUCIONES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. 2. PRECAUCIONES EN RELACIÓN CON LOS INDICADORES DE GOBERNANZA Y ALGUNAS SUGERENCIAS PARA NUEVOS USUARIOS. 3. REFLEXIONES FINALES. INDICADORES DE GOBERNANZA CITADOS. APÉNDICE: TAREA SOBRE INDICADORES GLOBALES DE DEMOCRACIA Y GOBERNANZA. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
«La principal limitación del enfoque para la buena gobernanza del Banco Mundial, desde nuestra perspectiva, es que no responde expresamente a las preguntas “¿buena para qué?” y “¿buena para quién?”. Estas preguntas requieren respuestas, porque solo se puede evaluar si un tipo concreto de gobernanza es “buena gobernanza” si es “bueno para” un resultado o proceso determinados, especificados de forma explícita desde el principio» (Joshi, 2011, p. 345).
«Originada desde una escuela de pensamiento neoliberal, la “buena gobernanza” demanda mucho más que arreglos políticos liberales (…) Exige herramientas para conseguir la “correcta disposición de las cosas” en relación con distintas áreas de la vida social. Se trata de una actividad directiva plural y orientada a los temas, que debe actuar en todos los niveles (domésticos e internacional) para lograr que la sociedad funcione sin problemas y una arena internacional pacífica» (Zanotti, 2005, p. 472).
INTRODUCCIÓN
Las personas docentes responsables de asignaturas de políticas públicas debemos reservar en los programas de estudio de grado o postgrado espacio suficiente para el desarrollo por parte de los estudiantes de las competencias necesarias, sino para la producción, cuando menos para el empleo, crítico y creativo, de indicadores de gobernanza.
«Un indicador es un conjunto determinado de datos jerarquizados que pretende representar el rendimiento pasado o estimado de diferentes unidades. Los datos se generan a través de un proceso que simplifica datos primarios sobre fenómenos sociales complejos. Los datos, de este modo simplificado y transformado, pueden usarse para comparar unidades de análisis concretas (como países, instituciones o empresas), sincrónicamente o en el tiempo, y para evaluar su rendimiento empleando como referencia uno o más estándares» (Davis et al., 2012, pp. 73-74; 2015, p. 4).
El principal valor de los indicadores de gobernanza es su capacidad de sintetizar diversos datos primarios para la comparación entre unidades territoriales y la monitorización de la capacidad y el rendimiento de las instituciones a lo largo del tiempo.
La oferta de estos indicadores se ha ido expandiendo desde los años 1990, primero como respuesta a algunos desafíos del proceso de globalización económica, como la necesidad de analizar el riesgo de las inversiones extranjeras directas (Buduru y Pal, 2010, p. 512).
Como resultado de los avances en la producción de estas evidencias, consultores, investigadores, decisores públicos y la ciudadanía en general disponemos hoy de una amplia oferta de indicadores de variables institucionales y otras que pueden relacionarse con la implementación de las políticas públicas, el rendimiento de las inversiones, o el bienestar de los ciudadanos, entre otros resultados políticos y socioeconómicos de interés público; no solo a fin de hacer predicciones sino también para dirigir y monitorizar mejoras en el diseño y la ejecución de las políticas, entre otras.
Este artículo pone el foco en algunas cautelas que los usuarios de estos sugestivos datos deben adoptar para garantizar la validez de sus hallazgos y/o propuestas de reforma institucional, que son propios de la implementación de investigaciones comparativas.
En primer lugar, los índices globales que dan lugar a rankings, en ocasiones, destacados por los autores de los datos en sus webs corporativas e informes de resultados, entrañan riesgos que pueden pasar desapercibidos a algunos usuarios menos familiarizados con los desafíos y la caja de herramientas de la política comparada.
Quizás sea oportuno recordar que las comparaciones de países de distintas regiones del mundo, lógicamente, demandan categorías ligeras, limitadas a los atributos esenciales de los conceptos. Recurriendo al lenguaje de Sartori, cuantos más países de más regiones del mundo abarquemos «más necesitamos herramientas conceptuales que sean capaces de viajar» (Sartori, 1970, p. 1034).
En relación con la noción de gobernanza, como cualquier otro concepto ideado por académicos europeos o norteamericanos, resulta recomendable pensar con detenimiento «hasta dónde y cómo» puede viajar.
En segundo lugar, algunos índices de competitividad e innovación local o regional producidos desde la Gran Crisis (a partir del año 2007) resultan más problemáticos todavía que los primeros índices globales, debido a la ausencia de un trabajo serio de conceptualización previo a la medición.
En relación con algunos indicadores de nivel subnacional, se ha puesto de manifiesto cómo «en lugar de intentar conceptualizar aspectos específicos de la gobernanza y después proceder a operacionalizarlos de la mejor manera posible, los productores de conocimiento buscan explotar las fuentes de datos existentes, a veces limitando sus propios esfuerzos a reagrupar las fuentes de datos empleadas» (Erkkilä, 2020, p. 194).
Así, desde el punto de vista de las personas docentes de materias de análisis de políticas, resulta forzoso enseñar a los estudiantes a examinar con cautela las definiciones y el proceso de producción tanto de los indicadores de gobernanza de segunda generación, centrados en distintos componentes de esta noción, como se detallará más adelante en este artículo, como de las clasificaciones generales de países, sobre todo, de aquellas que no distinguen entre áreas geográficas.
Es preciso acostumbrar a los estudiantes a revisar con detenimiento la información técnica ofrecida por los equipos autores de los datos que desearían emplear en sus ejercicios e investigaciones; no solo sobre las evidencias sino también acerca de las definiciones de los conceptos abstractos que operacionalizan.
En correspondencia, en relación con los productores de indicadores de gobernanza, debemos valorar las buenas prácticas de transparencia sobre sus decisiones conceptuales y metodológicas, así como la conformación de redes internacionales, que incluyan personas expertas en los distintos países para los que ofrecen datos.
A partir de aquí, el artículo se estructura en dos secciones: la primera da cuenta de la evolución y las características de los distintos grupos de indicadores de gobernanza, y la segunda destaca algunas recomendaciones para el empleo de estas evidencias dirigidas fundamentalmente a nuevos usuarios. A continuación, se ofrecen unas reflexiones finales y las referencias bibliográficas. Para terminar, se propone una tarea que tiene en cuenta los indicadores de gobernanza producidos por algunos de los proyectos más destacados en materia de la calidad de la democracia.
1. EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE GOBERNANZA: DE LA CLASIFICACIÓN DE PAÍSES A LA MONITORIZACIÓN DE LAS INSTITUCIONES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A día de hoy, inversores, servidores públicos, académicos, ciudadanos con distintos perfiles podemos acceder a una miríada de datos válidos, fiables, comparativos sobre distintos componentes de la gobernanza que pueden resultar de gran utilidad para generar conocimiento sobre los efectos en el rendimiento de las inversiones, el crecimiento económico, el bienestar social, la protección de los derechos fundamentales, y otros muchos resultados socioeconómicos y políticos relevantes, de los procesos a través de los cuales, en relación con otros actores, los políticos y los trabajadores públicos tratan de contribuir a la resolución de problemas y la generación de oportunidades colectivas.
Si bien resultará innecesaria en muchos casos, se empleen por interés intelectual, para informar decisiones sobre la asignación de recursos públicos y/o privados, elaborar recomendaciones de reforma institucional u otro propósito, la primera observación que se debe apuntar a los nuevos usuarios es que estas evidencias constituyen un instrumento de poder, en el escenario internacional y en el ámbito interno de los países, que responde a los intereses e ideas de sus productores (Bradley, 2015, pp. 28-29; Davis et al., 2015).
Asimismo, debemos tener en cuenta que los autores de las bases de datos sobre gobernanza no solo compiten, sino que con frecuencia también colaboran, incluso compartiendo evidencias, para ampliar la oferta de datos comparativos en la arena global.
Desde 1996, uno de los primeros y más relevantes índices mundiales de gobernanza, extensamente empleado como modelo por otros equipos proveedores de índices globales (Joshi, 2011, pp. 341-342), es “Indicadores de gobernanza mundiales” del Banco Mundial (Worldwide Governance Indicators, WGI). Este índice se pensó originalmente para, en un contexto de globalización económica, controlar los efectos de las medidas anticorrupción diseñadas por esta institución financiera internacional (Arndt, 2008, p. 277; Kaufmann y Kraay, 2007).
El proyecto WGI define gobernanza como «las tradiciones e instituciones a través de las cuales se ejerce la autoridad en un país. Esto incluye: i) el proceso de selección, control y renovación de los gobiernos; ii) la capacidad del gobierno para formular e implementar buenas políticas con eficacia; y iii) el respeto de los ciudadanos y el Estado por las instituciones que rigen las interacciones económicas y sociales entre ellos» (Kaufmann et al., 2010, p. 4).
Los componentes de la gobernanza considerados por parte de esta iniciativa son: voz y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo, eficacia del gobierno, calidad legislativa, Estado de derecho, y control de la corrupción (Joshi, 2011, p. 344; Kaufmann et al., 2010, p. 4; Thomas, 2010, p. 33).
Frente a este proyecto del Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha preferido construir datos desagregados sobre el sector público, como los ofrecidos, desde 2009, en el marco de la iniciativa “El gobierno de un vistazo” (Government at a Glance, GC) (Mahon y McBride, 2009).
Como han hecho Erkkilä y Piironen, conviene subrayar cómo los WGI han podido contribuir a la despolitización de asuntos públicos, mientras que proyectos como GC de la OCDE, puestos en marcha para «repolitizar el asunto de la “buena gobernanza”», como alternativa a las clasificaciones de países de acuerdo con sus puntuaciones en los índices globales, no han sido del todo eficaces a la hora de controlar esa tendencia a la despolitización (Erkkilä y Piironen, 2014, p. 344).
La despolitización de temas se produciría «en primer lugar, a través del establecimiento de los parámetros de discusión y, en segundo lugar, a través del establecimiento de los parámetros de las autoridades legítimas» (Erkkilä y Piironen, 2014, p. 346). Para combatirla, podrían abrirse debates no solo sobre la composición técnica de los índices, sino también acerca de las creencias subyacentes normativas y causales sobre las que estos se construyen (Erkkilä y Piironen, 2014, p. 356).
Para Buduru y Pal, la adhesión, o apariencia de adhesión, de los países a los estándares, supuestamente universales, de buena gobernanza y funcionamiento del sector público impulsados por los autores de los índices mundiales, permiten hablar del nacimiento de un «Estado global», en el sentido de que cabe esperar que la previa fijación de los estándares y sistemas de medición y seguimiento de la calidad de las instituciones y los resultados de las políticas desde la arena internacional afecten a futuras decisiones públicas adoptadas en el seno de los Estados, en los distintos niveles territoriales (Buduru y Pal, 2010, p. 512; Davis et al, 2012, pp. 83-84).
Básicamente, «envían un mensaje a los países en desarrollo sobre en qué clase de sociedad deben convertirse y cómo alcanzarla» (Nelken, 2015, p. 319). Esto resulta problemático, también por su sesgo ideológico, «neoliberal» en muchos casos, y debido a la asunción falsa de partida, carente de marco teórico, de que existe una única senda o «escalera» de desarrollo institucional por la que deben aspirar a trepar los distintos países (Andrews, 2008).
Además, indicadores de gobernanza como los producidos por el Banco Mundial podrían influir en la legislación en diversos contextos nacionales por su uso por parte de potenciales inversores extranjeros o grupos de interés en sus estrategias de movilización para el ejercicio de la influencia sobre la producción normativa (Davis et al, 2012, p. 84).
Por otra parte, los indicadores globales de gobernanza sitúan a las instituciones nacionales y subnacionales en un escenario político novedoso donde pueden manejarse con un autoconocimiento mucho más amplio y profundo de sus fortalezas y debilidades, en comparación con etapas anteriores, cuando solo disponían de datos estadísticos elementales, muy inferiores en complejidad, tanto de su producción como de su explotación, a los relativos, por ejemplo, a los instrumentos de transparencia, rendición de cuentas y otros componentes de la calidad de la gobernanza (Buduru y Pal, 2010, p. 527).
Frente a los problemas de los primeros índices mundiales, algunos indicadores de gobernanza incorporados con posterioridad aciertan al orientarse a la explicación de la variación observada en los resultados de distintos aspectos de este concepto.
Así, conviene conocer las diferencias entre los siguientes tres grupos de indicadores de gobernanza, que Erkkilä (2020) relaciona con las sucesivas etapas en la evolución de la oferta de estas evidencias:
Tabla 1. Diferencias entre los indicadores de segunda generación y los índices globales que generan clasificaciones de países
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Rankings |
Indicadores de gobernanza de segunda generación |
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Presentación y especificidad de los resultados |
Una sola cifra agregada: información general de nivel sistémico. |
Datos desagregados: información detallada sobre instituciones y procesos. |
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Producción de los datos |
Colaboración y competición entre instituciones internacionales, y también organizaciones no gubernamentales y empresas privadas. |
Sobre todo, organizaciones no gubernamentales, pero asimismo instituciones internacionales; colaboración intensa entre productores de datos. |
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Uso y mecanismo de influencia |
Evaluaciones de nivel general, comparaciones, «nombrar y afear» (naming and shaming), observancia de la norma. |
Conocimiento experto y monitorización, control mutuo (peer pressure), financiación. |
Fuente: Erkkilä (2020, p. 188).
En concreto, los indicadores llamados de segunda generación se distinguen por:
Evidentemente, los indicadores de segunda generación, frente a los primeros índices globales, amplían el abanico de preguntas causales que podemos formular en el campo del análisis de políticas públicas en perspectiva comparada.
Por otra parte, no son únicamente notables las diferencias entre los anteriores tres grupos de indicadores, sino que la medición de la gobernanza puede mejorar con enfoques complementarios como el que apuesta por capturar, en lugar de «categorías» (dimensiones o aspectos de la gobernanza, tales como Estado de derecho, rendición de cuentas o corrupción), «sistemas» de gobernanza, como los responsables del acceso a la información, la presupuestación, la gestión de las finanzas públicas, la eficiencia de los tribunales, o las instituciones de supervisión (Trapnell, 2011, p. 322).
No se trata de emplear sistemas de gobernanza como proxies de esta variable en trabajos empíricos causales sino de medir sistemas clave para la buena gobernanza con el objetivo explícito de mejorarlos a partir de los valores de los indicadores producidos. El principal propósito es crear datos comparativos entre países y en el tiempo sobre actuaciones públicas que puedan llevarse a cabo para perfeccionar los sistemas de gobernanza estratégicos, al tiempo que generar conocimiento sobre la ejecución de los programas de reformas diseñados. Los destinatarios principales de estos indicadores, denominados «de gobernanza para la acción» (IGAs), son los trabajadores públicos y los responsables políticos de las reformas.
Los IGAs capturarían: i) arreglos institucionales y capacidades organizacionales que contribuyen al éxito de los sistemas de gobernanza; ii) avances y causas de los progresos en el logro de sus objetivos; y iii) resultados intermedios relacionados con cambios en la conducta de trabajadores públicos, miembros del gobierno o ciudadanos (por ejemplo, la publicación voluntaria de determinados documentos informativos en materia de patrimonio, renta e intereses podría ser indicativa del reconocimiento por parte de los declarantes de su papel en la lucha contra la corrupción) (Trapnell, 2011, pp. 326-327).
Pueden encontrarse algunos IGAs en la Base de Datos de Perfiles Institucionales, Freedom House, el Índice de Integridad Global (GI) o el Índice de transformación de la Fundación Bertelsmann (BTI), entre otras iniciativas.
Otros avances en la medición de la gobernanza se reflejan, por ejemplo, en el índice de gobernanza Berggruen, que pone el foco en las relaciones entre variables relativas tanto a la capacidad del Estado como a distintos instrumentos de rendición de cuentas, consideradas todas ellas cruciales en la explicación de la variación entre países y en el tiempo en materia de provisión de bienes públicos (Anheier et al., 2022, pp. 10-11).
El índice Berggruen innova más ampliamente buscando superar los siguientes cinco problemas frecuentes en el estudio empírico de la gobernanza:
En definitiva, estos distintos enfoques para la medición de la gobernanza, con sus fortalezas y debilidades, conviven en la actualidad y pueden resultar más o menos útiles de acuerdo con los objetivos y las preguntas de cada estudio.
El apartado siguiente aborda otras debilidades de algunos de estos indicadores y sugerencias para su uso adecuado y amplio.
2. PRECAUCIONES EN RELACIÓN CON LOS INDICADORES DE GOBERNANZA Y ALGUNAS SUGERENCIAS PARA NUEVOS USUARIOS
La operacionalización de la noción de gobernanza es el primer desafío tanto de los equipos productores de estos indicadores como de sus usuarios. Para que esta operacionalización resulte válida, los indicadores construidos, que podrían ser causas o efectos de la gobernanza o de algunos de sus componentes, deben ser suficientes para señalar la presencia del concepto no observable, tal y como ha sido definido en la investigación que se implementa.
Conviene recordar que todo ejercicio de operacionalización es variable. Se ajusta a los objetivos de los autores de los indicadores y a los de los usuarios. Así, tanto los equipos productores de los datos como las personas usuarias deben comunicar sus decisiones de operacionalización, para facilitar el juicio metodológico y eventualmente también normativo sobre su conversión de los conceptos abstractos en unidades observables.
Algunos problemas de la operacionalización podrían derivar de la vaguedad de la idea de gobernanza manejada o de insuficiencias en el trabajo de conceptualización previo, que provoque que algunos componentes de la gobernanza que un usuario de los datos desea medir, de acuerdo con sus objetivos y preguntas de investigación, no estén incluidos en la operacionalización del concepto hecha por sus autores para la construcción del índice.
El asunto ha despertado la atención de autores como Hartley y Zhang (2018), quienes ponen el foco en la siguiente carencia. Mientras que la dimensión de la gobernanza relativa a la capacidad para la elaboración de políticas públicas (policy capacity) resulta clave por sus efectos socioeconómicos y políticos, muchas de las habilidades que incluye no se han considerado en la producción de los indicadores de gobernanza de uso más frecuente.
Para clarificar, en el análisis de este componente estratégico de la gobernanza, distinguimos seis tipos de habilidades, de acuerdo con los siguientes dos criterios: nivel de la competencia (sistémico, organizacional, individual) y carácter de esta (analítico, operacional, político). Ver tabla 2.
Tabla 2. Tipos de capacidades para la elaboración de políticas públicas
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Carácter |
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Analítico |
Operacional |
Político |
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Nivel |
Sistémico |
Capacidad analítica sistémica:
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Capacidad operacional sistémica:
|
Capacidad política sistémica:
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Organizacional |
Capacidad analítica organizacional:
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Capacidad operacional organizacional:
|
Capacidad política organizacional:
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Individual |
Capacidad analítica individual:
|
Capacidad operacional individual:
|
Capacidad política individual:
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Fuente: Ares (2022, p. 56), adaptado de Wu et al. (2015) y Shubham et al. (2021).
Hartley y Zhang (2018) estudian las siguientes cinco bases de datos:
Tras su revisión, Hartley y Zhang (2018) confirman la existencia de lagunas en la medición de la capacidad para la elaboración de políticas (policy capacity) en las cinco de bases de datos anteriores. A fin tanto de informar a los analistas externos como de proponer mejoras a los constructores de estas evidencias, subrayan, en particular, que apenas se ofrecen indicadores de nivel individual, o analíticos y políticos de nivel organizacional.
Para fomentar el uso de algunos indicadores disponibles en relación con otras habilidades para el diseño e implementación de políticas públicas, este artículo apunta, igualmente, algunas evidencias que sí producen estas cinco iniciativas, que se recogen en la tabla 3.
Tabla 3. Subcomponentes de la capacidad para la elaboración de políticas medidos en BTI, CRI, GII, SGI y/o WGI*
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Subcomponente |
Bases de datos que ofrecen indicadores |
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Capacidad analítica sistémica |
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Capacidad analítica organizacional |
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Capacidad analítica individual |
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Capacidad operacional sistémica |
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Capacidad operacional organizacional |
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Capacidad operacional individual |
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Capacidad política sistémica |
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Capacidad política organizacional |
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Capacidad política individual |
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Fuente: elaboración propia, a partir de Hartley y Zhang (2018). *BTI (Bertelsmann Transformation Index, Índice de transformación de la Fundación Bertelsmann); CRI (KPMG Change Readiness Index, Índice de predisposición al cambio); GII (Global Innovation Index, Índice de innovación global); SGI (Sustainable Governance Indicators, Indicadores de gobernanza sostenible); WGI (Worldwide Governance Indicators, Indicadores de gobernanza mundiales).
Con el objetivo de medir algunas capacidades para la elaboración de políticas, entre otros aspectos de la gobernanza, se puede recurrir, alternativa o complementariamente, a proyectos ampliamente conocidos por producir indicadores de calidad de la democracia. En este sentido, tras las referencias bibliográficas, se propone una tarea para el trabajo en el aula con los estudiantes.
A continuación, se señalan algunas sugerencias de apoyo a la evaluación crítica anterior al empleo de los distintos indicadores de gobernanza.
Gisselquist (2014) plantea un «marco de evaluación» compuesto por diez preguntas. Destaca las seis primeras, aplicables a la construcción de cualquier índice, pero a las que se ha prestado menos atención en la literatura empírica sobre gobernanza.
La autora propone, en concreto, dar respuesta a las siguientes cuestiones (Gisselquist, 2014, pp. 517-526):
Se resta importancia a las preguntas octava y décima, en relación con la medición de la gobernanza, dado el estado de la cuestión conceptual y empírico; y se matiza la relevancia de la novena, de acuerdo con el tipo de datos y la multiplicidad de fuentes empleadas para capturar este concepto. Por otra parte, podríamos reelaborar la última cuestión, vinculándola a los intereses de los usuarios de los datos en el estudio concreto que conducen (pregunta sexta ut supra).
Además, un buen indicador no solo sirve para identificar casos de mejor o peor rendimiento de la gobernanza sino también para, cuando menos, contribuir a la explicación de la variación en sus resultados.
Para lograrlo, el indicador debe estar construido sobre una buena teoría (Andrews, 2008), así como adaptado al contexto; lo que se consigue más fácilmente trabajando con componentes limitados de la gobernanza, e incluso poniendo el foco en áreas de políticas concretas (Andrews et al, 2010, p. 18).
Así, para terminar, deseando modestamente contribuir a extender el empleo de estas evidencias, en la tabla 4 se recomiendan algunos indicadores.
Tabla 4. Algunos indicadores de aspectos específicos de la gobernanza
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Nombre |
Autor |
Descripción |
Sitio en Internet |
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Indicadores de TheGlobalEconomy |
TheGlobal Economy.com |
300 indicadores socioeconómicos, financieros, culturales y políticos para 200 países. |
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Índice de autonomía local (Local Autonomy Index, LAI) |
Swiss Graduate School of Public Administration, IDHEAP |
Mide la autonomía de las autoridades locales en 57 países, entre 1990 y 2020. |
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Índice de compromiso con el desarrollo (Commitment to Development Index) |
Ian Mitchell, Lee Robinson, Beata Cichocka y Euan Ritchie |
Clasifica 40 países ricos de acuerdo con la cantidad y la calidad de su ayuda al desarrollo, su apertura (comercial, a inversiones extranjeras y a personas migrantes), y sus políticas de desarrollo sostenible y de innovación, entre otras. |
https://www.cgdev.org/publication/commitment-development-index-2021 |
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Índice de compromiso con la reducción de la desigualdad (Commitment to Reducing Inequality Index, CRI) |
Oxfam |
Clasifica países de acuerdo con sus políticas fiscales, laborales y de bienestar, por su impacto en la reducción de las desigualdades de riqueza. |
https://policy-practice.oxfam.org/resources/the-commitment-to-reducing-inequality-index-2022-621419/ |
|
Índice de desempeño ambiental (Environmental Performance Index, EPI) |
Universidades de Columbia y Yale, conjuntamente, en colaboración con el Foro Económico Mundial |
Ordena 180 países a partir de indicadores de rendimiento en objetivos de políticas medioambientales. Ofrece mejores prácticas y orientaciones para la mejora de estos resultados. |
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|
Índice de Estados frágiles (Fragile States Index) |
Fondo para la Paz |
Identifica vulnerabilidades que ponen en riesgo la estabilidad política en 179 países. Ofrece a los decisores públicos y al público general alertas tempranas de conflictos. |
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|
Índice de fuentes de soborno (Bribe Payers Index) |
Transparencia Internacional |
Ordena países desarrollados de acuerdo con la propensión de las empresas a pagar sobornos en el exterior, identificando los sectores más problemáticos. |
https://www.transparency.org/en/press/20111025-launch-bpi-2011 |
|
Índice de Habitabilidad Global (Global Liveability Index) |
EIU/The Economist |
Examina en 173 ciudades más de 30 variables sobre las siguientes cinco categorías: estabilidad, sanidad, cultura y medio ambiente, educación, infraestructura. |
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|
Índice de percepción de corrupción (Corruption Perceptions Index) |
Transparencia Internacional |
Ordena los países de acuerdo con los niveles percibidos, por empresarios y expertos, de corrupción en el sector público (Escala 0-100; 100 = ausencia de corrupción). |
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|
Índice de Poder Regional (Regional Authority Index, RAI) |
Prof. Arjan H. Schakel, Universidad de Bergen |
Mide las atribuciones de los gobiernos regionales en 96 países, anualmente, desde 1950, en diez dimensiones relativas tanto al autogobierno como al gobierno compartido. |
https://www.arjanschakel.nl/index.php/regional-authority-index |
|
Índice Europeo de Calidad del Gobierno (European Quality of Government Index, EQI) |
Universidad de Gotemburgo |
Captura percepciones y experiencias de corrupción en el sector público, así como opiniones de los ciudadanos sobre la imparcialidad y la calidad de distintos servicios públicos en la Unión Europea. |
https://www.gu.se/en/quality-government/qog-data/data-downloads/european-quality-of-government-index |
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Índice global de iniciativa de liderazgo de las mujeres (Global Women’s Leadership Initiative Index) |
Wilson Center |
Empleando unos 100 indicadores, monitoriza trayectorias y poder femeninos en distintas áreas del gobierno. |
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Índice mundial de Libertad de Prensa (World Press Freedom Index) |
Reporteros Sin Fronteras |
Ordena los países en materia de libertad para el ejercicio del periodismo, a partir de datos de encuesta. |
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Índice 30 de poder blando (Soft Power 30 Index) |
Centro para la Diplomacia Pública de la Universidad del Sur de California |
Mide la fortaleza relativa de los recursos de poder blando de los países (calidad institucional, atractivo cultural, red diplomática, reputación del sistema de educación superior, interés de su modelo económico, participación digital). |
Fuente: elaboración propia, a partir de Harguindéguy et al. (2021); “Mediciones e Índices Mundiales” de la Universidad del Sur de California (https://libguides.usc.edu/c.php?g=234935&p=5813462); y los distintos sitios en Internet recogidos en la tabla.
3. REFLEXIONES FINALES
Los indicadores de gobernanza son un recurso de poder en el escenario internacional y en las dinámicas políticas nacionales y subnacionales.
Con carácter previo al análisis de estos indicadores, resulta preciso invertir tiempo en valorar y comparar las decisiones metodológicas básicas de sus autores, como las fuentes empleadas (personas expertas, datos oficiales, personal al servicio de Administraciones públicas, etc.), las ponderaciones (en su caso), el período temporal de la base de datos o la periodicidad de las evidencias ofrecidas.
Por su parte, los equipos de investigación productores de indicadores de gobernanza deben dedicar recursos a dotar de transparencia y comunicar con claridad sus opciones normativas e instrumentales, así como mantener un diálogo con los usuarios de los datos para su mejora continua.
Este artículo pretende animar a los estudiantes y otros perfiles de nuevos usuarios a conocer en detalle y tratar de explotar la rica oferta actual de indicadores de gobernanza; especialmente, de indicadores llamados de segunda generación.
Asimismo, recuerda a las personas usuarias de indicadores de gobernanza la importancia de adecuar su propia operacionalización de los conceptos que desean medir a los objetivos y preguntas de sus trabajos a fin de que sus resultados e ideas para la reforma institucional o en las políticas que analizan puedan dar fruto.
Para terminar, considerando el impacto esperado de estos avances sustantivos y metodológicos en el bienestar de los ciudadanos, se recomienda poner un granito de arena en la producción de indicadores de subcomponentes de la gobernanza aún sin medir y en la innovación para dotar de mayor ambición social la creación y empleo de estas evidencias.
INDICADORES DE GOBERNANZA CITADOS
Base de Datos de Perfiles Institucionales (IPD; Institutional Profiles Database). http://www.cepii.fr/institutions/en/ipd.asp
Berggruen Governance Index (BG). Examina el rendimiento de los países tomando como punto de partida el impacto de la calidad de la gobernanza en la provisión de bienes públicos. https://www.berggruen.org/2022-governance-index/#/
Bertelsmann Transformation Index (BTI, Índice de transformación de la Fundación Bertelsmann). Analiza procesos de transformación hacia la democracia y la economía de mercado en perspectiva comparada. https://bti-project.org/en/?&cb=00000
EIU/The Economist. https://www.economist.com/graphic-detail/2022/02/09/a-new-low-for-global-democracy
Freedom House. https://freedomhouse.org/report/freedom-world
Global Innovation Index (GII, Índice de innovación global). Mide tendencias de innovación en el escenario internacional. https://www.wipo.int/global_innovation_index/en/
Global Integrity Index (GI, Índice de Integridad Global). https://www.globalintegrity.org/
Government at a Glance (GC, “El gobierno de un vistazo”). Ofrece datos y comparaciones sobre el sector público desde el marco de la OCDE. https://www.oecd.org/gov/government-at-a-glance-22214399.htm
Indicadores de TheGlobalEconomy. 300 indicadores socioeconómicos, financieros, culturales, políticos para 200 países. https://es.theglobaleconomy.com/indicators_list.php
Índice de autonomía local (LAI, Local Autonomy Index). Mide la autonomía de las autoridades locales en 57 países, entre 1990 y 2020. http://local-autonomy.andreasladner.ch/
Índice de compromiso con el desarrollo (Commitment to Development Index). Clasifica 40 países ricos de acuerdo con la cantidad y la calidad de su ayuda al desarrollo, su apertura (comercial, a inversiones extranjeras y a personas migrantes), así como sus políticas de desarrollo sostenible y de innovación, entre otras. https://www.cgdev.org/publication/commitment-development-index-2021
Índice de compromiso con la reducción de la desigualdad (CRI, Commitment to Reducing Inequality Index). Clasifica países de acuerdo con sus políticas fiscales, laborales y de bienestar, por su impacto en la reducción de las desigualdades de riqueza. https://policy-practice.oxfam.org/resources/the-commitment-to-reducing-inequality-index-2022-621419/
Índice de desempeño ambiental (EPI, Environmental Performance Index). Ordena 180 países a partir de indicadores de rendimiento en objetivos de políticas medioambientales. Ofrece mejores prácticas y orientaciones para la mejora de estos resultados. https://epi.yale.edu/
Índice de Estados frágiles (Fragile States Index). Identifica vulnerabilidades que ponen en riesgo la estabilidad política en 179 países. Ofrece a los decisores públicos y al público general alertas tempranas de conflictos. https://fragilestatesindex.org/
Índice de fuentes de soborno (Bribe Payers Index). Ordena países desarrollados de acuerdo con la propensión de las empresas a pagar sobornos en el exterior, identificando los sectores más problemáticos. https://www.transparency.org/en/press/20111025-launch-bpi-2011
Índice de Habitabilidad Global (Global Liveability Index). Examina, en 173 ciudades, más de 30 variables relativas a las siguientes cinco categorías: estabilidad, sanidad, cultura y medio ambiente, educación, infraestructura. https://www.eiu.com/n/campaigns/global-liveability-index-2022/#:~:text=The%20Global%20Liveability%20Index%20quantifies,liveable%20city%20in%20the%20world
Índice de percepción de corrupción (Corruption Perceptions Index). Ordena los países de acuerdo con los niveles percibidos, por empresarios y expertos, de corrupción en el sector público. https://www.transparency.org/en/cpi/2021?gclid=Cj0KCQiAnsqdBhCGARIsAAyjYjSJN4nynUOxlWXkg0-4dtS9wZ5wktVW7v0gs3otAy0kurcK1Mq-5m0aAqrwEALw_wcB
Índice de Poder Regional (RAI, Regional Authority Index). Mide las atribuciones de los gobiernos regionales en 96 países, anualmente, desde 1950, en diez dimensiones relativas al autogobierno y al gobierno compartido. https://www.arjanschakel.nl/index.php/regional-authority-index
Índice Europeo de Calidad del Gobierno (EQI, European Quality of Government Index). Captura tanto percepciones como experiencias de corrupción en el sector público, y opiniones de los ciudadanos sobre la imparcialidad y la calidad de distintos servicios públicos en la Unión Europea. https://www.gu.se/en/quality-government/qog-data/data-downloads/european-quality-of-government-index
Índice global de iniciativa de liderazgo de las mujeres (Global Women’s Leadership Initiative Index). Empleando unos 100 indicadores, monitoriza trayectorias y poder femeninos en distintas áreas del gobierno. https://www.wilsoncenter.org/about-gwli
Índice mundial de Libertad de Prensa (World Press Freedom Index). Ordena los países en materia de libertad para el ejercicio del periodismo, a partir de datos de encuesta. https://rsf.org/en/index
Índice 30 de poder blando (Soft Power 30 Index). Mide la fortaleza relativa de los recursos de poder blando de los países (calidad institucional, atractivo cultural, red diplomática, reputación del sistema de educación superior, interés de su modelo económico, participación digital). https://softpower30.com/what-is-soft-power/
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional). https://www.idea.int/gsod/
KPMG Change Readiness Index (CRI, Índice de predisposición al cambio). Evalúa las habilidades de los países para gestionar el cambio y propiciar oportunidades. https://home.kpmg/xx/en/home/insights/2019/06/2019-change-readiness-index.html
Regional Competitiveness Index (RCI, Índice de competitividad regional). Mide los principales factores de competitividad en la Unión Europea, en el nivel NUTS-2. https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/maps/regional_competitiveness/
Sustainable Governance Indicators (SGI, Indicadores de gobernanza sostenible). Busca favorecer la innovación en materia de gobernanza. https://www.sgi-network.org/2020/
Varieties of Democracy (V-Dem Institute). https://www.v-dem.net/
WORLD Policy Analysis Center. Enfatiza la eficacia de las políticas para lograr avances en materia de bienestar individual y desarrollo socioeconómico de los países y ofrece recomendaciones de mejora basadas en estas evidencias. https://www.worldpolicycenter.org/
Worldwide Governance Indicators (WGI, Indicadores de gobernanza mundiales). Miden seis dimensiones de la gobernanza: voz y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo, eficacia del gobierno, calidad regulatoria, Estado de derecho, control de la corrupción. https://info.worldbank.org/governance/wgi/
APÉNDICE: TAREA SOBRE INDICADORES GLOBALES DE DEMOCRACIA Y GOBERNANZA
Las bases de datos sobre calidad de la democracia ofrecen indicadores de gobernanza. Proponemos a las personas docentes de asignaturas de análisis de políticas públicas dedicar una sesión de trabajo en el aula a la discusión de ideas de investigación que exploten estas evidencias.
Con carácter preparatorio de esta sesión, se solicita a los estudiantes que, en su tiempo de trabajo personal, visiten las webs de Freedom House, EIU/The Economist, Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), y Varieties of Democracy (V-Dem Institute), a fin de ganar familiaridad con sus respectivas metodologías.
También se indica a los estudiantes que elaboren una tabla donde se recoja el período temporal para el que estos proyectos ofrecen datos sobre calidad de la democracia, las principales categorías que emplean en la operacionalización de este concepto abstracto y el número de indicadores que producen.
A continuación, en el aula, les pedimos, primero, que discutan, en equipos de 4-5 personas, la operacionalización de democracia realizada por parte de cada una de estas iniciativas y el proceso de construcción de sus indicadores. Luego les encargamos la formulación de tres preguntas de investigación para cuya respuesta es posible emplear indicadores de aspectos de la gobernanza disponibles en estas bases de datos.
Después, una persona presenta oralmente sus tres cuestiones. Finalmente, todos los asistentes a la sesión interactiva debaten sobre la conveniencia de emplear los datos seleccionados para medir variables contenidas en esas preguntas frente a otros indicadores de gobernanza disponibles en al menos tres bases de datos alternativas mencionadas en este artículo.
Tabla ai. Ejemplo orientativo de ejercicio hecho, preparatorio de la sesión interactiva propuesta
|
Autor |
Categorías |
Núm. de indicadores |
Período temporal |
|
Freedom House |
|
25 |
Desde 1972 |
|
EIU/The Economist |
|
60 |
Desde 2006 |
|
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) |
|
116 |
Desde 1975 |
|
Varieties of Democracy (V-Dem Institute) |
|
Más de 400, que funcionan como un conjunto de Lego |
Desde 1900 (algunos desde 1789) |
Fuente: elaboración propia, a partir de informaciones ofrecidas por los proyectos incluidos en la tabla.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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1 Me gustaría agradecer a los evaluadores anónimos y al equipo editorial de la revista sus comentarios y sugerencias a la primera versión del artículo.