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Gestión y Análisis de Políticas Públicas
Recibido: 11-06-2024
Modificado: 01-11-2024
Aceptado: 02-12-2024
Publicación anticipada: 03-02-2025
ISSN: 1989-8991 – DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11393
Referencia: Ros-Medina, J. L. y Mayor Balsas, J. M. (2025). El derecho de acceso a la información pública en España desde una perspectiva de género. Gestión y Análisis de Políticas Públicas. Publicación anticipada. 03-02-2025. https://doi.org/10.24965/gapp.11393
El derecho de acceso a la información pública en España desde una perspectiva de género
The right of access to public information in Spain from a gender perspective
Ros-Medina, José Luis
Red Académica de Gobierno Abierto Internacional (España – Spain)
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2903-6632
secretariaraga@cedes.org.ar
NOTA BIOGRÁFICA
Doctor internacional cum laude en Sociedad, Desarrollo y Relaciones Laborales por la Universidad de Murcia. Secretario ejecutivo de la Red Académica de Gobierno Abierto Internacional (RAGA) y coordinador de España. Actualmente es coordinador académico del máster universitario de Administración Electrónica y Gobierno Abierto de la Universidad Internacional de La Rioja. También es director del Congreso Internacional de Estado Abierto y Gobernanza, coorganizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y RAGA Internacional.
Mayor Balsas, José Manuel
Universidad de Murcia. Departamento de Sociología (España – Spain)
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5433-3415
josemanuel.mayor@um.es
NOTA BIOGRÁFICA
Profesor del Departamento de Sociología de la Universidad de Murcia (UM). Doctor en Ciencia Política y Administración Pública (UM). Autor de diversos artículos de investigación y de capítulos de obras colectivas. Sus líneas de investigación principales son la transparencia, la participación ciudadana y la perspectiva de género. Ha participado como investigador en diversos proyectos de investigación y contratos con entidades públicas.
RESUMEN
Objetivos: los trabajos que estudian el derecho de acceso a la información pública en España desde una perspectiva de género son escasos y, además, los que lo hacen utilizan un análisis puramente descriptivo y focalizado en la Administración General del Estado. Por ello, con el presente trabajo se pretende dar un pequeño paso hacia adelante aportando evidencia empírica a este respecto. Metodología: se parte de una base de datos creada a partir del propio derecho de acceso y se utilizan una serie de indicadores y análisis estadísticos. Resultados: existe un sesgo de género, tanto en las solicitudes como en las reclamaciones de acceso a la información pública ante la Administración General del Estado y las comunidades autónomas a favor de los hombres. En el conjunto de las comunidades autónomas, las mujeres obtienen unas respuestas significativamente peores en rendimiento que los hombres, tanto por las Administraciones territoriales como por los órganos de control. Conclusiones: se pone de relieve la necesidad y la importancia de articular una respuesta en la gestión del derecho de acceso en España con perspectiva de género.
PALABRAS CLAVE
Transparencia; derecho de acceso; información pública; órganos de control; igualdad.
ABSTRACT
Objectives: The studies examining the right of access to public information in Spain from a gender perspective are scarce, and moreover, those that examine it, employ a purely descriptive analysis focused on the General State Administration. Therefore, the aim of this work is to take a small step forward by providing empirical evidence in this regard. Methodology: Based on a database created from the right of access itself, and through a series of indicators and statistical analyses. Results: There is a gender bias: both in requests and complaints for access to public information before the General State Administration and the Autonomous Communities in favor of men. Across all Autonomous Communities, where women receive significantly poorer responses in performance than men, both from territorial administrations and control bodies. Conclusions: The need for and importance of developing a response to the management of the right of access in Spain with a gender perspective is highlighted.
KEYWORDS
Transparency; right of access; public information; control institutions; equality.
SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN. 2. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA DE GÉNERO. 3. METODOLOGÍA. 3.1. OBJETIVOS E HIPÓTESIS. 3.2. MUESTRA. 3.3. DESCRIPCIÓN DE LOS INDICADORES. 3.4. RESULTADOS Y DISCUSIÓN. 4. CONCLUSIONES. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
1. INTRODUCCIÓN1
La transparencia constituye uno de los objetivos y logros que ha de caracterizar a una sociedad moderna en aras de la equidad social y la eficiencia económica (Lizcano, 2012Lizcano Álvarez, J. (2012). Transparencia. Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, (3), 160-166. https://e-revistas.uc3m.es/index.php/EUNOM/article/view/2127), apareciendo a su vez como una solución legitimadora de alto rendimiento y coste relativamente bajo (Villoria, 2014Villoria Mendieta, M. (2014). La transparencia como política pública en España: algunas reflexiones. Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, (7), 85-103. https://e-revistas.uc3m.es/index.php/EUNOM/article/view/2234). Florini (2007)Florini, A. (2007). The right to know: Transparency for an open world. Columbia University Press. https://doi.org/10.7312/flor14158 la define como el grado en que la información está disponible para las personas externas y que les permite evaluar y/o tener voz informada en las decisiones públicas.
La transparencia gubernamental equivale a abrir el gobierno a través de vías como el acceso a los registros del gobierno, la divulgación de la información y las reuniones abiertas o la protección de denunciantes (Curto-Rodríguez, 2020Curto-Rodríguez, R. (2020). Gobiernos autonómicos españoles y transparencia activa de sus repositorios digitales: Una revisión taxonómica. Política y Sociedad, 57(2), 543-565. https://doi.org/10.5209/poso.68119; Piotrowski, 2007Piotrowski, S. J. (2007). Governmental transparency in the path of administrative reform. State University of New York Press. https://doi.org/10.1353/book5187). Para Vishwanath y Kaufmann (2001)Vishwanath, T. y Kaufmann, D. (2001). Toward Transparency: New Approaches and Their Application to Financial Markets. The World Bank Research Observer, 16(1), 41-57. https://doi.org/10.1093/wbro/16.1.41 la definición de transparencia se basa en concretar una serie de atributos que debe de tener información confiable y oportuna para ser considerada como tal, siendo éstos la exhaustividad, la relevancia, la calidad y la fiabilidad; y señalan, además, que para ser efectiva la información debe ser justa, confiable, oportuna, completa, consistente y presentada en términos claros y simples. Esta definición ha sido ampliada posteriormente por otros autores que han centrado su atención en la disponibilidad de la información relevante y la viabilidad de acceso y difusión para evaluar las instituciones en cuanto a reglas, operaciones y resultados (Bauhr y Grimes, 2012Bauhr, M. y Grimes, M. (2012). What is Government Transparency? New Measures and Relevance for Quality of Government [working paper series, 16]. The Quality of Government Institute. http://hdl.handle.net/2077/38960); o han fijado como criterios exigibles de la información la disponibilidad, visibilidad, inferenciabilidad, precisión y facilidad en el acceso (Michener, 2015Michener, G. (2015). Policy Evaluation via Composite Indexes: Qualitative Lessons from International Transparency Policy Indexes. World Development, (74), 184-196. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2015.04.016; Michener y Bersch, 2013Michener, G. y Bersch, K. (2013). Identifying transparency. Information Polity, 18(3), 233-242. https://doi.org/10.3233/IP-130299).
En este sentido, y fruto del crecimiento de los macrodatos, han ido surgiendo diversas cuestiones sobre su acceso y control (Ubaydullaeva, 2024Ubaydullaeva, A. (2024). Rights to Digital Databases. International Journal of Law and Policy, 2(1), 1-13. https://doi.org/10.59022/ijlp.151). El derecho de acceso a la información pública (DAIP) tiene un papel especialmente relevante, puesto que las áreas que tengan un interés en ser ocultadas por una acción política o administrativa desleal hacia el interés general, con mayor probabilidad no estarán puestas a disposición de la ciudadanía mediante la transparencia activa o estarán ocultas detrás de los datos publicados (Fox, 2007Fox, J. (2007). The uncertain relationship between transparency and accountability. Development in Practice, 17(4-5), 663-671. https://doi.org/10.1080/09614520701469955). Además, el derecho de acceso es un elemento de gran importancia para una de las herramientas de lucha contra la corrupción más eficaces, el periodismo de investigación. Igualmente, es fundamental que exista no solo una norma que obligue a que este derecho se respete, sino instituciones de control con medios, independencia y capacidad respecto de los organismos que deben controlar, así como el desarrollo de una sanción efectiva ante los incumplimientos (Rezzoagli, 2015Rezzoagli, B. A. (2015). La ubicación institucional de las agencias anticorrupción: un debate vigente. Políticas Públicas, 8(2), 85-99. https://www.revistas.usach.cl/ojs/index.php/politicas/article/view/2282; Villoria y Cruz, 2017Villoria Mendieta, M. y Cruz-Rubio, C. N. (2017). Gobierno abierto, transparencia y rendición de cuentas: marco conceptual. En M. Villoria (dir.) y X. Forcadell (coord.), Buen gobierno, transparencia e integridad institucional en el gobierno local (pp. 80-104). Tecnos.).
Las investigaciones previas sobre el derecho de acceso a la información pública en España se han enmarcado casi exclusivamente en la disciplina deld, centrándose en cuestiones como la protección de los datos de carácter personal (Ortega Giménez et al., 2021Ortega Giménez, A., Lorente Martínez, I. y Heredia Sánchez, L. S. (2021). Problemas que el COVID-19 plantea en el trinomio protección de datos, transparencia y movilidad: aportación de soluciones prácticas desde la ciencia jurídica. Aranzadi.; Guichot, 2017Guichot Reina, E. (2017). Las relaciones entre publicidad y privacidad en la normativa sobre transparencia y acceso a la información. Cuadernos de Derecho Local, (44), 12-47.; Troncoso, 2011Troncoso Reigada, A. (2011). La protección de datos personales. En busca del equilibrio. Tirant lo Blanch.), los límites de acceso a la información (Barrero, 2022Barrero Rodríguez, C. (2022). El derecho de acceso a la información pública. Algunas cuestiones sobre las que reflexionar ante una posible modificación de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. En J. Bermúdez Sánchez (coord.), La reforma de la regulación de transparencia y buen gobierno en España (pp. 157-188). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.; Cotino, 2021Cotino Hueso, L. (2021). Los derechos fundamentales de acceso a la información pública, sus límites y la supletoriedad de la legislación general de transparencia. En L. Cotino Hueso y A. Boix Palop (coords.), Los límites al derecho de acceso a la información pública (pp. 22-64). Tirant lo Blanch.; Martín, 2019Martín Delgado, I. (2019). El derecho de acceso a la información pública. En I. Martín Delgado (dir.), Transparencia y acceso a la información pública: de la teoría a la práctica (pp. 107-145). Iustel.) o la aplicación de ambos supuestos para la justificación jurídica de las resoluciones de inadmisión y denegación (Blanes, 2017Blanes Climent, M. A. (2017). Comentarios al artículo 24 –reclamación ante el consejo de transparencia y buen gobierno– y a la adicional primera –regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública–. En A. Troncoso Reigada (dir.), Comentario a la ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (pp. 1396-1422). Civitas.; Fernández y Sierra, 2019Fernández Salmerón, M. y Sierra Rodríguez, J. (2019). Inadmisión y necesidad de reelaboración ante el derecho de acceso a la información pública. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, (11), 56-74. https://doi.org/10.24965/reala.v0i11.10581).
Sin embargo, ¿usan mujeres y hombres el derecho de acceso a la información pública en los mismos términos? ¿La transparencia, la ley que la regula y el impacto de la propia norma genera información útil para las mujeres? ¿Existen condiciones preexistentes que puedan limitar dicho derecho? Hasta la fecha, los trabajos que aportan información a este respecto tanto en España (Delgado, 2018Delgado Morales, F. (2018). Derecho de acceso y brecha de género. Revista Española de la Transparencia, (6), 19-27. https://revistatransparencia.com/ojs/index.php/ret/article/view/25; Pano et al., 2022Pano, E., Magre, J., Pons, L. y Casajuana, S. (2022). Institutional transparency and gender: Analysing the municipalities of the Barcelona Metropolitan Area. Information Polity, 27(1), 79-95. https://doi.org/10.3233/IP-200300) como en el resto de países (Alcaíno y Maturana, 2017Alcaíno Palma, P. y Maturana Zúñiga, C. (2017). Género y derecho de acceso a la información. Análisis exploratorio de las principales barreras y diferencias para su ejercicio en Chile. Revista Española de la Transparencia, (4), 125-149. https://revistatransparencia.com/ojs/index.php/ret/article/view/180; Forest, 2018Forest, M. (2018). Derecho de acceso a la información e igualdad de género. Una reflexión desde Europa. Programa [herramientas EUROsociAL n.º 13]. EUROsociAL. https://eurosocial.eu/biblioteca/doc/derecho-de-acceso-a-la-informacion-e-igualdad-de-genero/; García, 2021García Quesada, A. I. (2021). Incorporación del enfoque de género en los sistemas y políticas de transparencia y acceso a la información pública en América Latina [herramientas EUROsociAL n.º 58]. EUROsociAL. https://eurosocial.eu/biblioteca/doc/incorporacion-del-enfoque-de-genero-en-los-sistemas-y-politicas-de-transparencia-y-acceso-a-la-informacion-publica-en-america-latina/) no abundan y, en la mayoría de los casos, realizan un análisis meramente descriptivo a partir de las escasas estadísticas disponibles en los portales web de determinadas instituciones públicas. Por ello, con el presente trabajo se pretende dar un pequeño paso hacia adelante, aportando evidencia empírica a este respecto desde una perspectiva politológica y sociológica y transitando de las normativas a sus rendimientos, supliendo así el vacío existente en la literatura.
El trabajo se ha estructurado del siguiente modo: en primer lugar, se realiza una breve revisión de la literatura sobre el derecho de acceso a la información desde una perspectiva de género; posteriormente, se propone un estudio exploratorio, donde se detallan los objetivos y las hipótesis, la muestra utilizada, se describen tanto las variables como el modelo y se concluye con los resultados obtenidos; y, por último, se exponen las conclusiones que, a modo de resumen, realizan un balance de los aspectos más relevantes de la investigación desarrollada.
2. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA DE GÉNERO
Uno de los sesgos elementales desarrollados en la literatura en ciencias sociales es el sesgo de género (Díaz y Dema, 2013Díaz Martínez, C. y Dema Moreno, S. (eds.) (2013). Sociología y género. Tecnos.), situándose, además, como uno de los más importantes que puede tener la Administración pública en el trato con sus administrados (Alfama, 2015Alfama Guillén, E. (2015). Género, poder y Administraciones públicas: sobre la (im)posibilidad del cambio hacia una mayor igualdad. Una revisión de la literatura. Revista Española de Ciencia Política, (39), 263-287. https://recyt.fecyt.es/index.php/recp/article/view/38506). Si bien el acceso a la información es un derecho fundamental consagrado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en muchos países el pleno disfrute de dicho derecho –y sus innumerables beneficios potenciales– está limitado a la mitad de la población (Neuman, 2016Neuman, L. (2016). The right of access to information: Exploring gender inequities. IDS Bulletin, 47(1), 83-98. https://doi.org/10.19088/1968-2016.108) o no se recoge en su ordenamiento, como es el caso de España (Piñar, 2014Piñar Mañas, J. L. (2014). Transparencia y derecho de acceso a la información pública: algunas reflexiones en torno al derecho de acceso en la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno. Revista Catalana de Dret Públic, (49), 1-19. https://doi.org/10.2436/20.8030.01.29). Naciones Unidas considera que, después de la pobreza y la violencia, el tercer gran desafío al que enfrentan las mujeres en los países en desarrollo es la falta de acceso a la información (Primo, 2003Primo, N. (2003). Gender issues in the information society. UNESCO. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000132967).
Las políticas de transparencia podrían actuar como un mecanismo para prevenir la discriminación, ya que podrían visibilizar sesgos y prácticas que limitan la incorporación de las mujeres en determinados ámbitos (Castaño, 2016Castaño Collado, C. (2016). La nueva gestión pública y las políticas de igualdad de género en las universidades. Investigaciones Feministas, 7(2), 225-245. https://doi.org/10.5209/INFE.54566; Tapia, 2023Tapia Reyes, J. E. (2023). Perspectiva de género y derecho de acceso a la información en México: explorando las experiencias de las mujeres desde las solicitudes de acceso a la información. Open Heroines. https://openheroines.org/blog/perspectiva-de-genero-y-derecho-de-acceso-a-la-informacion-en-mexico-explorando-las-experiencias-de-las-mujeres-desde-las-solicitudes-de-acceso-a-la-informacion). En concreto, el derecho de acceso a la información pública es una herramienta que contribuye a una mayor equidad de género (Alcaíno y Maturana, 2017Alcaíno Palma, P. y Maturana Zúñiga, C. (2017). Género y derecho de acceso a la información. Análisis exploratorio de las principales barreras y diferencias para su ejercicio en Chile. Revista Española de la Transparencia, (4), 125-149. https://revistatransparencia.com/ojs/index.php/ret/article/view/180), pudiendo ayudar a las mujeres a tomar decisiones más efectivas sobre educación, atención médica y producción agrícola, participar más plenamente en la vida pública, enfrentarse a prácticas corruptas, ayudar a reducir las brechas de género y, en definitiva, a reducir las disparidades de género y las limitaciones tradicionales que históricamente las han mantenido desempoderadas y privadas de sus derechos (Neuman, 2016, 2022Neuman, L. (2016). The right of access to information: Exploring gender inequities. IDS Bulletin, 47(1), 83-98. https://doi.org/10.19088/1968-2016.108).
Tal y como señala Tapia (2023)Tapia Reyes, J. E. (2023). Perspectiva de género y derecho de acceso a la información en México: explorando las experiencias de las mujeres desde las solicitudes de acceso a la información. Open Heroines. https://openheroines.org/blog/perspectiva-de-genero-y-derecho-de-acceso-a-la-informacion-en-mexico-explorando-las-experiencias-de-las-mujeres-desde-las-solicitudes-de-acceso-a-la-informacion, en veinte años de política de transparencia no se cuenta con datos públicos que nos permitan evaluar el derecho de acceso a la información desde una perspectiva de género. La literatura señala que las mujeres no pueden ejercer el derecho de acceso a la información con la misma frecuencia, facilidad y tasa de éxito que los hombres. Además, se pueden encontrar –dependiendo de la cultura de sus países– con una serie de obstáculos a la hora de su acceso, como son i) un menor conocimiento de cómo acceder a información pública; ii) menor confianza en el sistema para buscar dicha información; iii) un menor nivel educacional –y en algunos casos, mayor analfabetismo–; iv) unos mayores costes de movilidad, relacionados con el transporte o desplazamiento a la institución; v) mayores restricciones de tiempo asociadas a la carga de trabajo en el hogar y cuidado de sus hijas e hijos, o vi) un menor acceso a internet y, por ende, a los mecanismos remotos del ejercicio del propio derecho (Alcaíno y Maturana, 2017Alcaíno Palma, P. y Maturana Zúñiga, C. (2017). Género y derecho de acceso a la información. Análisis exploratorio de las principales barreras y diferencias para su ejercicio en Chile. Revista Española de la Transparencia, (4), 125-149. https://revistatransparencia.com/ojs/index.php/ret/article/view/180; Neuman, 2016Neuman, L. (2016). The right of access to information: Exploring gender inequities. IDS Bulletin, 47(1), 83-98. https://doi.org/10.19088/1968-2016.108). A ello habría de sumarse dos importantes sesgos: i) el que se encuentra en los algoritmos destinados a mejorar los servicios a la ciudadanía, dado que la mayor parte del acceso a la información se realiza a través de estos, pudiendo producir las respuestas que ofrecen discriminación hacia las mujeres –y también hacia las minorías– (Benítez-Eyzaguirre, 2020Benítez-Eyzaguirre, L. (2020). La invisible perspectiva de género en la transparencia. En J. Sierra-Rodríguez y M. Sánchez de Diego (coords.), Transparencia y participación para un gobierno abierto (pp. 347-360). El Consultor de los Ayuntamientos.; Forest, 2018Forest, M. (2018). Derecho de acceso a la información e igualdad de género. Una reflexión desde Europa. Programa [herramientas EUROsociAL n.º 13]. EUROsociAL. https://eurosocial.eu/biblioteca/doc/derecho-de-acceso-a-la-informacion-e-igualdad-de-genero/), y ii) el sesgo de género existente en los procesos de programación y diseño de herramientas de inteligencia artificial (Caliskan et al., 2017Caliskan, A., Bryson, J. J. y Narayanan, A. (2017). Semantics derived automatically from language corpora contain human-like biases. Science, 356(6334), 183-186. https://doi.org/10.1126/science.aal4230).
No obstante, es obligación de los poderes públicos desarrollar políticas y acciones que incidan en ello, puesto que no se podrá hablar de transparencia sin la incorporación de las mujeres como sujetos activos y protagonistas de la misma (Delgado, 2018Delgado Morales, F. (2018). Derecho de acceso y brecha de género. Revista Española de la Transparencia, (6), 19-27. https://revistatransparencia.com/ojs/index.php/ret/article/view/25). Por ello, resulta sorprendente –y casi una burla a las mujeres y a la igualdad– que el más reciente derecho fruto de la libertad de expresión, el derecho a la transparencia –regulado en España por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIBG), por la que se amplía y refuerza la transparencia de la actividad pública– haya olvidado la perspectiva de género al no cumplir con el más básico requisito de la desagregación por sexo o el cuestionamiento de las categorías estereotipadas de los roles de género (Benítez-Eyzaguirre, 2019, 2020Benítez-Eyzaguirre, L. (2019). Ética y transparencia para la detección de sesgos algorítmicos de género. Estudios sobre el Mensaje Periodístico, 25(3), 1307-1320. https://doi.org/10.5209/esmp.66989).
Las políticas públicas de acceso a la información y a las nuevas tecnologías de comunicación a menudo son ciegas a la dimensión del género (Commission Working Group on Broadband and Gender, 2013Commission Working Group on Broadband and Gender (2013). Doubling digital opportunities: Enhancing the inclusion of women and girls in the information society. ITU y UNESCO. https://cnlearning.apc.org/resources/doubling-digital-opportunities-enhancing-the-inclusion-of-women-girls-in-the-information-society/). Una política de datos inclusiva desde el punto de vista de género debe presentar la información desagregada para permitir conocer los valores absolutos y la comparación de la situación de las mujeres y los hombres (Benítez-Eyzaguirre, 2020Benítez-Eyzaguirre, L. (2020). La invisible perspectiva de género en la transparencia. En J. Sierra-Rodríguez y M. Sánchez de Diego (coords.), Transparencia y participación para un gobierno abierto (pp. 347-360). El Consultor de los Ayuntamientos.), tal y como lo hace, por ejemplo, la propuesta de D’Ignazio y Klein (2020)D’Ignazio, C. y Klein, L. F. (2020). Data feminism. The MIT Press. https://doi.org/10.7551/mitpress/11805.001.0001, quienes pretenden abordar la ciencia de los datos desde una perspectiva feminista que implique una forma de pensar sobre los datos, tanto sus usos como sus límites, que esté informada por la experiencia directa, por un compromiso con la acción y por el pensamiento feminista interseccional. Se debe de considerar, por tanto, de gran interés el analizar si una política de acceso a la información pública puede contribuir a que estas desigualdades disminuyan o, por el contrario, se mantengan o acentúen (Alcaíno y Maturana, 2017Alcaíno Palma, P. y Maturana Zúñiga, C. (2017). Género y derecho de acceso a la información. Análisis exploratorio de las principales barreras y diferencias para su ejercicio en Chile. Revista Española de la Transparencia, (4), 125-149. https://revistatransparencia.com/ojs/index.php/ret/article/view/180), pues de suceder esto último se podría hablar de una reproducción de los factores de desigualdad social entre sexos que son, precisamente, los que se pretenden combatir con las políticas de género y a favor de la igualdad de hombres y mujeres (Delgado, 2018Delgado Morales, F. (2018). Derecho de acceso y brecha de género. Revista Española de la Transparencia, (6), 19-27. https://revistatransparencia.com/ojs/index.php/ret/article/view/25).
Forest (2018)Forest, M. (2018). Derecho de acceso a la información e igualdad de género. Una reflexión desde Europa. Programa [herramientas EUROsociAL n.º 13]. EUROsociAL. https://eurosocial.eu/biblioteca/doc/derecho-de-acceso-a-la-informacion-e-igualdad-de-genero/, tras analizar el derecho de acceso a la información pública en la Unión Europa concluye que i) ninguno de los organismos a cargo de garantizar el ejercicio de dicho derecho en la UE desarrolla sus actividades desde una perspectiva de género; ii) solo seis organismos –todos ombudsman– incluyen un área sobre igualdad, género o discriminación por razón de sexo dentro de su mandato, y iii) de estos, solo cuatro –Dinamarca, Grecia, Lituania y Polonia– presentan evidencias de actividades jurisprudenciales en relación con la igualdad, pero ninguno en relación con el DAIP. García (2021)García Quesada, A. I. (2021). Incorporación del enfoque de género en los sistemas y políticas de transparencia y acceso a la información pública en América Latina [herramientas EUROsociAL n.º 58]. EUROsociAL. https://eurosocial.eu/biblioteca/doc/incorporacion-del-enfoque-de-genero-en-los-sistemas-y-politicas-de-transparencia-y-acceso-a-la-informacion-publica-en-america-latina/, por otro lado, examina y señala para diferentes países de Latinoamérica algunas relaciones sensibles entre el género y el uso del derecho de acceso a la información pública, como son i) el grado de consistencia y desarrollo de los sistemas de DAIP –puesto que su fortaleza es una condición básica para incrementar la participación de las mujeres en el ejercicio de este derecho–; ii) la educación de la población, dado que en países donde se observa la existencia de graves brechas educativas en la población femenina la consideración y uso del DAIP se obstaculiza; iii) el manejo de las TIC, y iv) la diferente participación laboral femenina respecto de la masculina.
Si se aplica dicho esquema para el caso de España, se podría señalar respecto del primer punto que los datos del DAIP facilitados por el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado2 muestran que del total de solicitudes de derecho de acceso clasificadas (67 837), el 30,49 % fueron realizadas por mujeres, frente al 64,33 % realizadas por hombres y el 5,18 % por personas jurídicas. Este balance negativo resulta injustificado si la transparencia, la ley que la regula y el impacto de la propia norma, generase información útil para las mujeres (Ruíz-Rico, 2023Ruíz-Rico, C. (2023). El derecho a transparencia desde una perspectiva de género. Revista Española de la Transparencia, (16), 65-93. https://doi.org/10.51915/ret.293), hecho que no sucede al no obligar la ley de transparencia española a desagregar los datos por género (Pano et al., 2022Pano, E., Magre, J., Pons, L. y Casajuana, S. (2022). Institutional transparency and gender: Analysing the municipalities of the Barcelona Metropolitan Area. Information Polity, 27(1), 79-95. https://doi.org/10.3233/IP-200300). Por otro lado, y respecto a la educación, según los últimos datos disponibles, el porcentaje de mujeres graduadas en educación superior en 2021 fue de un 54,2 %, frente a un 45,8 % de los hombres, y el nivel de formación en educación superior de ellas es del 44,7 %, frente al 37,5 % de ellos3. En lo referente al uso de las TIC, la revolución de las tecnologías de la información y la comunicación supuso que desde los años noventa la transparencia pudiera ser una realidad viable (Florini, 2000Florini, A. (2000). Does the Invisible Hand Need a Transparent Glove? En Annual World Bank Conference on Development Economics (pp. 163-184). World Bank. https://ink.library.smu.edu.sg/soss_research/2092; Stiglitz, 2003Stiglitz, J. E. (2003). On liberty, the right to know, and public discourse: the role of transparency in public life. En M. J. Gibney (ed.), Globalizing rights: The Oxford amnesty lectures 1999 (pp. 115-156). Oxford University Press.), hasta el punto de que hoy día en España, el 92,38 % de las presentaciones de solicitudes de acceso se realiza mediante procedimientos electrónicos, frente a un 7,62 % que se lleva a cabo a través de papel4. Sin embargo, tras considerar las variables que aluden al uso de internet en los últimos tres meses y al uso frecuente de internet, el INE5 señala que no hay diferencias en España entre hombres y mujeres, por lo que la primera brecha digital estaría superada. Dicha conclusión estaría en la misma línea de los autores que señalan que los sesgos de género en la actividad de internet y su uso no siempre se consideran relacionados con el género en sí, sino con otros factores socioeconómicos, tendiendo, dichos sesgos a desparecer con el tiempo (Bimber, 2000Bimber, B. (2000). Measuring the gender gap on the Internet. Social Science Quarterly, 81(3), 868-876.). Sin embargo, los análisis más recientes muestran justo lo contrario, esto es, que no han desaparecido y que tienden a persistir (Martin y Goggin, 2016Martin, F. y Goggin, G. (2016). Digital transformations? Gendering the end user in digital government policy. Journal of Information Policy, 6(1), 436-459. https://doi.org/10.5325/jinfopoli.6.2016.0436). Esto ha provocado que se empiece a debatir sobre la segunda brecha digital, entendiendo por esta la capacidad de pasar con celeridad de una frontera tecnológica a la siguiente en el dominio de las TIC, si bien dicha brecha podría no tener mucha relevancia en cuanto al uso de los sistemas de DAIP, puesto que precisamente uno de los objetivos que persiguen es proponer sistemas de acceso lo más sencillos y amigables posibles (García, 2021García Quesada, A. I. (2021). Incorporación del enfoque de género en los sistemas y políticas de transparencia y acceso a la información pública en América Latina [herramientas EUROsociAL n.º 58]. EUROsociAL. https://eurosocial.eu/biblioteca/doc/incorporacion-del-enfoque-de-genero-en-los-sistemas-y-politicas-de-transparencia-y-acceso-a-la-informacion-publica-en-america-latina/). Por último, y respecto a la diferente participación laboral femenina respecto de la masculina, las mujeres se han ido incorporando al espacio público, no sin poca dificultad, pero, sin embargo, el hombre no lo ha hecho de la misma manera en el espacio privado, lo que se traduce en una inevitable desigualdad en el uso del tiempo (Delgado, 2018Delgado Morales, F. (2018). Derecho de acceso y brecha de género. Revista Española de la Transparencia, (6), 19-27. https://revistatransparencia.com/ojs/index.php/ret/article/view/25). Las últimas encuestas realizadas en este sentido muestran cómo las mujeres dedican más del doble del tiempo que los hombres a tareas como el hogar y la familia6, lo que sumado al trabajo remunerado se asocia a un aumento de la dificultad de acceso al DAIP. Tal y como Delgado (2018)Delgado Morales, F. (2018). Derecho de acceso y brecha de género. Revista Española de la Transparencia, (6), 19-27. https://revistatransparencia.com/ojs/index.php/ret/article/view/25 señala, si las mujeres no ocupan el espacio público en igualdad de condiciones y no están presentes en ámbitos públicos de debates y de toma de decisiones, ¿se puede esperar que asuman el DAIP de la misma manera que los hombres?
El objetivo del presente trabajo es abordar el estudio de la resistencia a la transparencia en la Administración General del Estado (AGE), las Administraciones territoriales (CC. AA.) y los organismos de control de la transparencia (OCT) desde una perspectiva de género. Para ello, se utilizarán dos niveles de agregación de las unidades de análisis: i) las solicitudes y reclamaciones individuales considerando las características de quienes las realizan, y ii) la AGE, las CC. AA. y los OCT, con el fin de contrastar las siguientes hipótesis de partida:
Para poder contrastar dichas hipótesis se precisa de datos desagregados por sexo, pues solo de este modo se podrán construir indicadores de género que muestren la situación de hombres y mujeres. Para ello, se ha procedido a la elaboración de una base de datos unificada que incluyese, por un lado, las solicitudes de acceso a la información registradas en España en el marco nacional y autonómico y, por otro lado, las reclamaciones sobre el acceso a la información, con el objetivo de desarrollar un conocimiento completo de la gestión del derecho de acceso. Mientras que en el primero de los casos se ha excluido el ámbito local por ser inmanejable en la práctica –puesto que supondría ejercer el derecho de acceso hacia los más de 8000 ayuntamientos españoles–, en el segundo se han incluido los ámbitos nacional, autonómico y local, dado que este último no puede generar, en base a la LTAIBG, una instancia de control del derecho de acceso, sino que debe vincularse a la establecida a nivel autonómico o nacional en caso de convenio con el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) de su comunidad autónoma.
En lo que a las solicitudes de acceso a la información se refiere, es importante tener presente que dichos datos no son objeto de publicación en los distintos portales webs de las respectivas Administraciones autonómicas en un gran número de casos; es más, la mayoría de Administraciones autonómicas que lo hacen no publican los microdatos, sino el nivel agregado en las variables que consideran relevantes o publican directamente todas las resoluciones ante las solicitudes, como es el caso de La Rioja. Solo algunas Administraciones territoriales y organismos de control de la transparencia (OCT) lo hacen, como el CTBG, que sí publica en formato Excel información unificada sobre todas las reclamaciones recibidas. No obstante, incluso en estos casos no hay criterios unificados de publicación para hacer interoperables los datos o, al menos, comparables.
Es, por tanto, a partir de los microdatos cuando se puede desarrollar un conocimiento sobre las relaciones que se establecen entre las distintas variables relativas al derecho de acceso y se puede profundizar en la verificación de las hipótesis planteadas. De este modo se llevó a cabo un conjunto de solicitudes de acceso a la información hacia los Gobiernos autonómicos y nacional, y hacia los OCT, con el fin de obtener los microdatos necesarios para ello.
En este sentido, durante los años 2019 y 2020 se realizaron 18 solicitudes de acceso a las Administraciones autonómicas y nacional sobre su gestión del derecho de acceso, obteniendo 18 respuestas, 16 de acceso total a la información, un acceso parcial y una ampliación de plazo. Estas respuestas no fueron suficientes y se realizaron tanto reclamaciones como repeticiones de las propias solicitudes por entender que existía la posibilidad de que no se hubiese comprendido el objeto y, por ello, no se hubiese proporcionado información suficiente. Los casos en los que se repitieron las solicitudes fueron Andalucía, Canarias, Cantabria, Castilla y León y Galicia.
Sin embargo, para la creación de una base de datos completa no solo se precisaba que todas las Administraciones inquiridas facilitasen el acceso a la información, sino que, además, lo hiciesen con la calidad y exhaustividad suficiente requerida, lo que no sucedió para un total de ocho comunidades autónomas: Andalucía, Aragón, Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana, Galicia y La Rioja, no pudiendo ser sus datos finalmente empleados en la presente investigación. Para los casos de Andalucía y Galicia no se obtuvo información alguna, dado que las respuestas a nuestras solicitudes de acceso no concedieron la información requerida, mientras que para el resto de los casos no se obtuvo el género de las personas solicitantes debido a que dichas CC. AA. no recopilaban al tiempo de realizar nuestro trabajo de campo la citada variable. Esto ya es un hecho relevante en sí mismo, puesto que tantas CC. AA. consideren irrelevante el dato del género pone de manifiesto la invisibilización de la problemática de la disparidad de género en las Administraciones públicas españolas.
Por otra parte, y respecto a la creación de una base de datos relativa a las reclamaciones presentadas ante los OCT sobre resoluciones con las que las y los solicitantes no están conformes –pudiendo ser estas por denegación del acceso a la información, por estimación de un acceso parcial, por inadmisión, por remisión de una información considerada insuficiente (sea de acceso total o parcial) o debido la aplicación del silencio administrativo negativo–, se ha de poner de manifiesto el hecho de que la calidad de las respuestas de los OCT fue muy superior a la de las Administraciones territoriales. En este caso, cabe destacar que 4 OCT no facilitaron los datos relativos al género de las personas reclamantes de acceso a la información (Aragón, Castilla y León, Comunidad Valenciana y Galicia), y ello debido, al igual que en el caso de ocho CC. AA. para las solicitudes, a que no recopilaban dicha variable en sus formularios de reclamación. No obstante, que sea la mitad de los casos indica que, en general, la gestión de la información es mucho más exigente en el nivel de estos organismos.
Además, durante dicho periodo se remitió a los diferentes OCT una hoja de cálculo con el análisis respectivo que previamente se había realizado sobre su configuración institucional. Dicha evaluación fue remitida a los nueve órganos de control autonómicos propios (Andalucía, Aragón, Canarias, Baleares, Región de Murcia, Comunidad Valenciana, Cataluña, Navarra y País Vasco), a los dos órganos de control autonómicos dependientes de otros más generales (Galicia y Castilla y León) y al nacional, el CTBG. De ellos se obtuvo respuesta del CTBG y de los OCT de Andalucía, Baleares, Canarias, Castilla y León, Cataluña, Comunidad Valenciana, Navarra y Región de Murcia, y no así de Galicia y País Vasco.
Por último, ha de tenerse presente que el tiempo que comprenden ambas bases de datos es distinto para cada Administración pública territorial y para cada OCT, ajustándose al proceso de solicitud de acceso y de respuesta por parte de cada una y de cada uno de estos, encontrándose finalmente el marco temporal para dichas bases entre los años 2014 y 2020.
3.3. Descripción de los indicadores
Con el fin de abordar el estudio de la resistencia a la transparencia desde una perspectiva de género en la AGE, las Administraciones territoriales (CC. AA.) y los OCT se presentan las unidades de análisis en dos niveles de agregación. Por un lado, se estudian las solicitudes y reclamaciones individuales considerando las características de quienes las realizan, a qué organismos van dirigidas y las respuestas que obtienen; por otro lado, se toman como unidades de análisis a la AGE, las CC. AA. y los OCT para contrastar las hipótesis planteadas.
Para ello, se parte del rendimiento en la gestión del derecho de acceso de las Administraciones territoriales y órganos de control –que hace alusión al grado de apertura demostrado por las Administraciones territoriales o cualquier otro organismo público en la gestión del derecho de acceso– y se utilizan una serie de indicadores empleados en trabajos previos (Ros-Medina, 2024Ros-Medina, J. L. (2024). Solicitudes de acceso a la información pública en España e influencia político-institucional (2014-2020). REIS: Revista Española de Investigaciones Sociológicas, (187), 105-126. https://doi.org/10.5477/cis/reis.187.107-128):
Tanto para el IRDA como para el IBA no se espera que ningún sujeto evaluado alcance la puntuación máxima, puesto que siempre existirán argumentos razonables para denegar, inadmitir o aceptar parcialmente parte de las solicitudes de acceso recibidas. No obstante, se considera que se trata de métricas sólidas para realizar comparaciones entre sujetos, sobre todo cuando éstos tienen ámbitos de actuación equivalentes, como pueden ser las comunidades autónomas.
En primer lugar, se aborda el posible sesgo de género que se puede introducir en la gestión de las solicitudes de acceso y las reclamaciones ante los OCT por parte de las Administraciones territoriales nacional y autonómica en función de las características de las y los solicitantes, diferenciando, además, entre la AGE y las CC. AA., al entender que las diferencias entre ambas son notables (tabla 1).
Para ello, se ha calculado el índice de participación de género, que describe el peso específico de hombres y mujeres sobre el total de solicitudes y reclamaciones respetivamente, siendo IPG.H la participación de hombres y IPG.M la participación de mujeres; y el índice de feminización (IF), que señala cuántas veces geométricamente es mayor la cantidad de solicitudes y reclamaciones de mujeres sobre hombres.
En lo que respecta a la distribución por género de las y los solicitantes de acceso en España, se observa un predominio en término medio del género masculino sobre el femenino –66,5 % frente al 33,5 % respectivamente– en el conjunto de datos disponible, esto es, nueve CC. AA. Solo en un caso, el de Baleares, se aprecia una equiparación al 50 % con un IF de 1 para el periodo considerado. La AGE, por otra parte, presenta un sesgo masculino incluso mayor, con un 74,7 % frente al 25,3 % (IF = 0,3). Por tanto, y a raíz de los datos obtenidos, se observa cómo el derecho de acceso es fundamentalmente ejercido en España por hombres, con una proporción de 3 a 1 en el mejor de los casos.
Al analizarlo desde el prisma de las y los reclamantes ante los OCT, nuevamente se observa un sesgo hacia los reclamantes varones, que supone un 74,5 % frente al 25,4 % en el caso de las CC. AA. (IF = 0,3), y un 82,8 % frente al 17,2 % en el caso de la AGE (IF = 0,2), lo que pone de manifiesto el hecho de que las diferencias de género en el derecho de acceso se agudizan incluso más a la hora de realizar reclamaciones sobre el mismo.
Por tanto, se produce una contracción generalizada de la presencia femenina en las reclamaciones de acceso respecto de las solicitudes, que da cuenta de hasta qué punto en el derecho de acceso está infrarrepresentado el género femenino y se produce un sesgo en su contra. Solo una región ve elevada la proporción de mujeres en las reclamaciones respecto de las solicitudes, la Región de Murcia, donde la proporción pasa del 70,1 % para hombres y del 29,9 % para mujeres (IF = 0,4), al 42,8 % y 57,2 % (IF = 1,3) respectivamente, siendo, además, la comunidad autónoma donde mayor proporción de mujeres se registra en las reclamaciones. En cambio, hay otros casos en los que existe una mayor desproporción de género entre las reclamaciones y las solicitudes, como por ejemplo Baleares, donde las solicitudes se sitúan en un 49,9 % y 50,1 % (IF = 1), y las reclamaciones en un 81,6 % y un 18,4 % respectivamente (IF = 0,2). No obstante, conviene tener presente el hecho de que las reclamaciones pueden suponer en algunas CC. AA. un número pequeño de casos, por lo que la insistencia de una sola persona en realizar dichas reclamaciones puede desequilibrar la balanza.
Tabla 1. Sexo de las y los solicitantes y reclamantes por Administración territorial (2014-2020)
|
Solicitantes de acceso |
Reclamantes ante los OCT |
||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
AA. territorial |
Total |
IPG.H (%) |
IPG.M (%) |
IF |
AA. territorial |
Total |
IPG.H (%) |
IPG.M (%) |
IF |
|
– |
– |
– |
– |
– |
OCT Andalucía |
1651 |
79,2 |
20,8 |
0,3 |
|
Asturias |
457 |
68,5 |
31,5 |
0,5 |
CTBG Asturias |
122 |
76,2 |
23,8 |
0,3 |
|
Baleares |
454 |
49,9 |
50,1 |
1,0 |
OCT Baleares |
118 |
81,6 |
18,4 |
0,2 |
|
– |
– |
– |
– |
– |
OCT Canarias |
376 |
72,8 |
27,2 |
0,4 |
|
Cantabria |
229 |
76,5 |
23,5 |
0,3 |
CTBG Cantabria |
182 |
79,7 |
20,3 |
0,3 |
|
Castilla y León |
860 |
59,4 |
40,6 |
0,7 |
– |
– |
– |
– |
– |
|
C.-La Mancha |
447 |
61,4 |
38,6 |
0,6 |
CTBG C.-La Mancha |
267 |
77,9 |
22,1 |
0,3 |
|
Cataluña |
2346 |
71,5 |
28,5 |
0,4 |
OCT Cataluña |
1590 |
77,8 |
22,2 |
0,3 |
|
– |
– |
– |
– |
– |
CTBG Extremadura |
139 |
87,8 |
12,2 |
0,1 |
|
– |
– |
– |
– |
– |
CTBG Madrid |
567 |
70,1 |
29,9 |
0,4 |
|
R. de Murcia |
802 |
70,1 |
29,9 |
0,4 |
OCT Murcia |
383 |
42,8 |
57,2 |
1,3 |
|
Navarra |
250 |
61,3 |
38,7 |
0,6 |
OCT Navarra |
50 |
81,6 |
18,4 |
0,2 |
|
País Vasco |
262 |
79,9 |
20,1 |
0,3 |
OCT País Vasco |
162 |
86,2 |
13,8 |
0,2 |
|
– |
– |
– |
– |
– |
CTBG La Rioja |
32 |
81,3 |
18,8 |
0,2 |
|
– |
– |
– |
– |
– |
CTBG Ceuta |
53 |
32,1 |
67,9 |
2,1 |
|
– |
– |
– |
– |
– |
CTBG Melilla |
25 |
92,0 |
8,0 |
0,1 |
|
– |
– |
– |
– |
– |
CTBG* |
86 |
74,4 |
25,6 |
0,3 |
|
Media CC. AA. |
678,5 |
66,5 |
33,5 |
0,5 |
Media CC. AA. |
362,6 |
74,5 |
25,4 |
0,3 |
|
AGE |
17.678 |
74,7 |
25,3 |
0,3 |
CTBG AGE |
2436 |
82,8 |
17,2 |
0,2 |
|
Nota: * Sin competencias. |
|||||||||
Fuente: elaboración propia.
Tres son las causas que, a priori, podrían explicar estas diferencias entre ambos sexos en lo referente a las solicitudes de acceso a la información y a las reclamaciones en detrimento de las mujeres: i) su desconocimiento sobre la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, las instituciones y los portales; ii) la escasa utilidad que pudieran encontrar en los datos publicados, y iii) su descontento o insatisfacción con los portales que ofrecen dichos datos.
En lo que al primer punto se refiere, según el Barómetro 3187 del CIS7, el 51 % de las mujeres encuestadas afirmó no conocer ni haber oído hablar de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, ni del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (71,3 %), y tan solo el 22,3 % señaló conocer la página web del portal de transparencia de la Administración del Estado, frente al 43,4 %, el 66,2 % y el 27,6 % de los hombres, respectivamente. No obstante, cuando se les preguntó a las personas que conocen este último si consultaron o visitaron en alguna ocasión dicha página web, el 21,2 % de las mujeres señaló que sí, frente al 18,7 % de los hombres. Además, cuando se les animaba a responder cuántas veces, aproximadamente, lo habían visitado, el 16,4 % de las mujeres señaló que lo había hecho 11 veces o más, mientras que el porcentaje de hombres que señaló esto fue del 9,7 %. Por tanto, y a partir de estos datos, se puede deducir que las mujeres, pese a conocerlo menos, lo utilizan en mayor medida, lo que hace presuponer que si se realizase un esfuerzo para ampliar entre las mujeres el conocimiento respecto al portal, su utilización sería, con toda seguridad, mayor que el de los hombres.
En lo que respecta a la utilidad de los datos publicados, los hombres presentan un mayor porcentaje de las solicitudes en las unidades de información de Transparencia de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, Protección de Datos, Interior y Defensa –por este orden–, mientras que las mujeres lo hacen en las unidades de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, Igualdad, Educación y Formación Profesional, e Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, donde solamente en el caso de las unidades de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones las mujeres realizan más solicitudes que los hombres –55,17 % frente al 40,05 % de estos y el 4,78 % de las personas jurídicas8–.
Por último, y en lo que respecta a un posible descontento con los portales web, los últimos datos disponibles que recogieron información sobre el nivel de satisfacción con la página web del Portal de la Transparencia de la Administración del Estado9 mostraron unas diferencias entre hombres y mujeres a priori no significativas al señalar el 46,8 % de los hombres estar muy satisfecho o bastante satisfecho con dicho portal, frente al 44,2 % de las mujeres. Sin embargo, tanto en la última Encuesta de satisfacción del Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado (Gobierno de España, 2023Gobierno de España (2023). Informe final de resultados. Encuesta de satisfacción del Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado. Portal de la Transparencia. https://transparencia.gob.es/transparencia/es/transparencia_Home/index/ParticipacionCiudadana/Contacte-con-nosotros/EncuestadeSatisfaccion.html), como en la Encuesta de satisfacción sobre los servicios elaborada por el CTBG (2020)Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (2020). Encuesta de satisfacción con los servicios del CTBG: informe de resultados. Recuperado de: https://www.consejodetransparencia.es/dam/jcr:9f8428ff-c41e-4006-878b-c162326a9249/informe-encuesta-satisfaccion-2020.docx, pese a preguntar a las personas encuestadas si la información que buscaba se encuentra de forma comprensible, si le resultaba fácil la tramitación de una solicitud de derecho de acceso o la valoración de la atención recibida en el último contacto. No se recoge el sexo de la persona encuestada, de lo que se deriva que el propio Ministerio presupone que i) no se trata de un dato de interés y/o ii) no debe de haber diferencias entre hombres y mujeres en lo que respecta a la satisfacción con el portal y los servicios del CTBG.
Si se analiza la evolución de estos sesgos durante el periodo 2014-2020 (gráfico 1), el que alude a las solicitudes de acceso parece que va remitiendo con el paso del tiempo, tanto en el conjunto de las CC. AA. de las que se dispone de datos como en la AGE, donde se pasa de 17,7 % de solicitudes femeninas en 2014 a un 27,4 % en 2018 y a un 41,4 % en 2019, aunque los datos de dicho ejercicio corresponden solamente al mes de enero. En lo que respecta, por otro lado, al sesgo de las reclamaciones, su evolución es, aunque de forma muy lenta, positiva en su corrección. Las reclamaciones realizadas por las mujeres a la AGE (CTBG) han pasado de un 14,6 % en 2015 al 23,5 % en 2019, mientras que las CC. AA. han registrado el pico máximo de reclamaciones femeninas en 2018 con el 31,1 %, si bien en 2019 se redujo hasta el 19,9 %.
De este modo, la evidencia recogida en el presente trabajo evidencia que en España, hasta la fecha, se realiza un uso mayoritariamente masculino del derecho de acceso, si bien este fenómeno está prácticamente invisibilizado, como se pone de manifiesto en el hecho de que en muchos de los casos no se recoja ni tan siquiera la variable género en los formularios de solicitud o reclamación.
Gráfico 1. Evolución temporal de las diferencias de género de los solicitantes de acceso y reclamantes para la AGE y las CC. AA. (2014-2020)
Fuente: elaboración propia.
No obstante, sería de interés comprobar si se observan diferencias en cuanto a la gestión, tal y como sucede con el desigual acceso al derecho de la información. Por ello, se plantean las siguientes hipótesis:
Para contrastar dichas hipótesis se han realizado pruebas T de Student de comparación de medias tomando como unidad de análisis las solicitudes de acceso a la información y comparando la media de tiempo de respuesta a las solicitudes presentadas por hombres y mujeres. Además, se realiza una regresión logística binaria tomando como variable dependiente el IBA para determinar si existen diferencias significativas en cuanto al rendimiento de la respuesta, puesto que esta es la variable más relevante para determinar si la respuesta a las mujeres es efectivamente peor que la respuesta a los hombres. Dichas pruebas se han llevado a cabo mediante el paquete estadístico SPSS, versión 27.0.1.0.
En lo que a la AGE se refiere, las pruebas T de Student de comparación de medias (prueba de Levene de igualdad de varianzas y prueba T para la igualdad de medias) muestran cómo las medias son muy similares tanto para el tiempo –31,91 días de tiempo medio de respuesta para los solicitantes masculinos y 31,98 días de media para las solicitantes femeninas, una diferencia que no es significativa estadísticamente–, como para el índice de rendimiento del derecho de acceso (IRDA), 74 puntos, tal y como se refleja en las tablas 2 y 3.
El IBA, por otro lado, tampoco refleja diferencias significativas de género tras realizar la regresión logística binaria tomando como variable independiente el género para la AGE (B = 0,011; Err Std. 0,043; Sig. 0,793; Exp (B): 1,011), siendo las respuestas afirmativas para las solicitantes femeninas del 72,4 % y las de los solicitantes masculinos del 72,6 %; por lo que se puede afirmar que las diferencias no son significativas en ningún caso a partir de los datos utilizados.
Tabla 2. Estadísticas de grupo en función del género para la AGE y las CC. AA.
|
Sexo |
N |
Media |
Desv. Desviación |
Desv. Error promedio |
|
|---|---|---|---|---|---|
|
AGE |
|||||
|
Índice de Rendimiento del Derecho de Acceso |
Hombre |
10.624 |
74 |
0,354 |
0,003 |
|
Mujer |
3.531 |
74 |
0,354 |
0,005 |
|
|
Días entre el registro y la resolución |
Hombre |
11.378 |
31,91 |
36,001 |
0,338 |
|
Mujer |
3.852 |
31,98 |
35,721 |
0,576 |
|
|
CC. AA. |
|||||
|
Índice de Rendimiento del Derecho de Acceso |
Hombre |
2.762 |
82 |
0,327 |
0,006 |
|
Mujer |
1.278 |
81 |
0,332 |
0,009 |
|
|
Días entre el registro y la resolución |
Hombre |
2.810 |
34,29 |
39,102 |
0,738 |
|
Mujer |
1.336 |
34,07 |
45,353 |
1,241 |
|
Fuente: elaboración propia.
Tabla 3. Prueba T de muestras independientes en función del género para la AGE y las CC. AA. (días entre el registro y la resolución)
|
F |
Sig. |
t |
gl |
Sig. (bilateral) |
Diferencia de medias |
Diferencia de error estándar |
||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
AGE |
Se asumen varianzas iguales |
6,866 |
0,009 |
–0,101 |
15228 |
0,920 |
–0,067 |
0,670 |
|
No se asumen varianzas iguales |
– |
– |
–0,101 |
6687,3 |
0,920 |
–0,067 |
0,667 |
|
|
CC. AA. |
Se asumen varianzas iguales |
1,033 |
0,309 |
0,159 |
4144 |
0,874 |
0,218 |
1,370 |
|
No se asumen varianzas iguales |
– |
– |
0,151 |
2308,3 |
0,880 |
0,218 |
1,444 |
Fuente: elaboración propia.
En cuanto al conjunto de las CC. AA., si se emplea la prueba T de Student para muestras independientes se observa que las medias de tiempo entre el registro y la resolución vuelven a ser muy similares: si a los hombres se les contesta en promedio en 34,29 días (N = 2.810, Desv. Desviación: 39,102, Desv. Error promedio: 0,738), a las mujeres lo hacen en promedio en 34,07 días (N = 1.336, Desv. Desviación: 45,353, Desv. Error promedio: 1,241). En cuanto al IRDA, la media es superior para los solicitantes –con 70 puntos–, mientras que las solicitantes obtienen 67 puntos. Al comparar las proporciones según el IBA, si los solicitantes hombres reciben un 84,3 % de respuestas afirmativas y un 15,7 % de respuestas negativas, las solicitantes mujeres reciben un 81,4 % de respuestas afirmativas y un 18,6 % de negativas.
En este caso, sin embargo, tras realizar la regresión logística binaria tomando como variable independiente el género para las CC. AA., se encuentran diferencias significativas en cuanto al género se refiere (B = 0,192; Err Std. 0,092; Sig. 0,036; Exp (B): 1,211), teniendo 1,2 veces más ocasiones de recibir una respuesta positiva en el caso de los solicitantes varones que de las solicitantes mujeres. Por tanto, se observa que las diferencias en la gestión del derecho de acceso son significativas en cuanto al rendimiento o calidad de respuesta, perjudicando en mayor medida a las mujeres que a los hombres en el conjunto de las CC. AA. analizadas.
Llegados a este punto el planteamiento es el siguiente: ¿estas asimetrías en la demanda se corresponden –al igual que sucediera en el caso de las solicitudes– con un sesgo en la oferta, esto es, en la respuesta que reciben las reclamaciones de acceso ante los OCT? Si así fuera, podríamos encontrarnos ante un círculo vicioso en el que el derecho de acceso fuese un derecho eminentemente masculino y del que se desalentaría a las mujeres solicitantes al recibir éstas peores respuestas.
De este modo, y en lo que a las reclamaciones ante los OCT se refiere, se pretende comprobar la hipótesis H3: los OCT registran un sesgo respecto del género del reclamante en su gestión del derecho de acceso a la información. Para ello, se replican las mismas pruebas estadísticas que en el caso anterior: prueba T de Student para comprobar si existen diferencias significativas por género en cuanto a las medias de tiempo, análisis de las diferencias en las medias en IRDA y regresión logística binaria para comprobar las diferencias por género en cuanto al IBA.
Gráfico 2. Diferencias por género en el tiempo promedio y en el rendimiento de respuesta a las reclamaciones en la AGE y las CC. AA.
Fuente: elaboración propia.
La prueba T de Student muestra que, para el género, las diferencias entre medias de tiempo de respuesta son significativas (114,6 días de media para las hombres y 128,2 días para las mujeres), perjudicando, del mismo modo, a las mujeres las diferencias para IRDA (49,9 puntos frente a 53,3). Además, si se profundiza en el contraste a escala territorial, la Prueba T para muestras independientes indica que, de nuevo, las diferencias entre hombres y mujeres no se dan en el nivel nacional sino en el autonómico (tabla 4). El tiempo de respuesta en la AGE es de 69,9 días para los hombres y 71 para las mujeres, mientras que se obtiene una media de 50 puntos en IRDA para los solicitantes varones y 48,4 para las solicitantes mujeres. En cambio, las diferencias son mucho más notables para la escala autonómica y resultan significativas: 139,1 días de media para contestar a los solicitantes y 149,1 días de media para contestar a las solicitantes, mientras que en IRDA se obtienen 55,5 puntos para los solicitantes y 50,5 para las solicitantes. Del mismo modo, tras realizar la regresión logística binaria se llega a la misma conclusión: las diferencias solo son significativas para el caso de las CC. AA. (B = 0,208; Err Std. 0,074; Sig. 0,005; Exp (B): 1,231), y no así para la gestión que de las reclamaciones para la AGE realiza el CTBG (B = 0,108; Err Std. 0,112; Sig. 0,333; Exp (B): 1,114).
Tabla 4. Prueba T de muestras independientes en función del género para la AGE y las CC. AA. (reclamaciones de acceso a la información ante los OCT)
|
F |
Sig. |
t |
gl |
Sig. (bilateral) |
Diferencia de medias |
Diferencia de error estándar |
||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
AGE |
Se asumen varianzas iguales |
5,872 |
0,015 |
–0,798 |
2417 |
0,425 |
–1,069 |
1,339 |
|
No se asumen varianzas iguales |
– |
– |
–0,842 |
635,126 |
0,400 |
–1,069 |
1,269 |
|
|
CC. AA. |
Se asumen varianzas iguales |
4,331 |
0,037 |
–2,376 |
4793 |
0,018 |
–9,978 |
4,199 |
|
No se asumen varianzas iguales |
– |
– |
–2,288 |
1790,909 |
0,022 |
–9,978 |
4,362 |
Fuente: elaboración propia.
En cuanto a las diferencias temáticas en las solicitudes y reclamaciones entre hombres y mujeres, se ha procedido a agrupar los ministerios existentes a lo largo del período para conformar conjuntos temáticos en la AGE, dando como resultado 13 conjuntos institucionales, 11 de ellos correspondientes a agrupaciones de ministerios y 2 a la Agencia Española de Protección de Datos y a la Agencia Española de Administración Tributaria, ya que ambas están desglosadas tanto para las solicitudes como para las reclamaciones en las bases de datos. Como se puede apreciar en los gráficos 3 y 4, las diferencias son importantes, desde Sanidad y Seguridad Social, donde las mujeres representan el 34,32 % de las solicitudes y el 29,07 de las reclamaciones, ambas siendo los resultados con mejor disparidad, hasta Interior o Fomento, donde las solicitudes están en 17,29 % y el 13,05 % y el 9,21 % y el 10,58 %, respectivamente. Se perciben diferencias, de nuevo relacionadas con el papel de la mujer en los cuidados (Sanidad y Seguridad Social) y la educación y el cuidado de los hijos e hijas (Educación, Ciencia, Cultura y Deporte), aunque otras relaciones, como la establecida con Presidencia, no están tan claras. Por último, en la parte baja de la tabla se encuentra la representación más sobredimensionada de hombres relacionada con áreas históricamente masculinas, como la Defensa, Interior o Fomento.
Gráfico 3. Solicitudes por género (porcentaje)
Fuente: elaboración propia.
Gráfico 4. Reclamaciones por género (porcentaje)
Fuente: elaboración propia.
Estos resultados, sin embargo, como sucede en la mayoría de los trabajos realizados en el ámbito de las ciencias sociales, han de tomarse con cautela dado que el estudio realizado ha contado con una serie de limitaciones. En primer lugar, tal y como se ha comentado, no se ha podido contar con una base completa a nivel de España, puesto que no solo se precisaba que todas las Administraciones inquiridas facilitasen el acceso a la información, sino que, además, lo hiciesen con la calidad y exhaustividad suficiente requerida, lo que no sucedió para un total de 8 comunidades autónomas y 4 OCT, en la mayoría de casos porque ni siquiera recopilan la variable de género en sus formularios para estos actos administrativos. Y, en segundo lugar, se ha tener presente que en el caso de las CC. AA. cada Administración pública territorial contestó con un conjunto de variables que en muy pocos casos comprendían el conjunto global de variables que se precisaban, por lo que realizar las pruebas estadísticas previstas con todas las variables para la escala autonómica hubiera significado excluir muchos casos de forma totalmente arbitraria, dando lugar a resultados inconsistentes.
En la actualidad son escasas las investigaciones que se centran en estudiar el derecho de acceso a la información pública desde una perspectiva de género, realizándose estas, además, a partir de análisis exclusivamente descriptivos. Con el presente trabajo se pretende ir un paso más allá al aportar evidencia empírica a este respecto utilizando, a su vez, un doble nivel de agregación de las unidades de análisis al contemplar i) las solicitudes y reclamaciones individuales considerando las características de quienes las realizan, y ii) los posibles sesgos de género en la gestión de las solicitudes y reclamaciones de acceso a la información de la Administración General del Estado, las Administraciones territoriales y los organismos de control de la transparencia, supliendo, de este modo, el vacío existente en la literatura.
Con tal objetivo, y pese a las limitaciones mencionadas, se construyó la primera base de datos nacional hasta la fecha sobre la gestión del derecho de acceso en España, poniendo precisamente en valor el propio derecho de acceso como herramienta no solo de transparencia y rendición de cuentas, sino también de investigación social.
A partir de dicha muestra, y tras la elaboración de una serie de indicadores y la realización de una serie de procedimientos estadísticos –pruebas T de Student de comparación de medias y regresiones logísticas binarias– se llegó a la conclusión de que existe un sesgo de género i) tanto en las solicitudes como en las reclamaciones de acceso a la información pública ante la AGE y las CC. AA. a favor de los hombres como ii) en el conjunto de las CC. AA., donde las mujeres obtienen unas respuestas significativamente peores en rendimiento que los hombres tanto por las Administraciones territoriales como por los órganos de control.
Tal y como señala Neuman (2022)Neuman, L. (2022). Promoción de la equidad de género en el derecho de acceso a la información. UNESCO. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000381684_spa, la promoción de la equidad de género en el derecho de acceso a la información requiere de un esfuerzo concertado de las organizaciones internacionales y los Gobiernos nacionales. En este sentido, los resultados hallados pondrían de relieve la necesidad y la importancia de articular una respuesta en la gestión del derecho de acceso en España con perspectiva de género, primero, para incentivar el uso de dicho derecho por parte las mujeres y, segundo, y para el caso autonómico, evaluar, detectar y corregir los posibles sesgos y tratos desfavorables hacia ellas.
De mantenerse las asimetrías detectadas, el derecho de acceso sería un derecho incompleto, lastrado, sesgado y sin aspiraciones a convertirse en un verdadero derecho fundamental. Debe de ser la propia Administración y los poderes políticos los que garanticen las circunstancias de igualdad necesarias para que toda la población pueda ejercer este derecho, puesto que de no ser así, no solamente se estaría limitando el poder transformador de la transparencia, sino que crearía un efecto rebote, contrario a lo que se pretende, generando una discriminación que conllevaría mayor desigualdad entre las ciudadanas y los ciudadanos en los ámbitos de la participación pública (Delgado, 2018Delgado Morales, F. (2018). Derecho de acceso y brecha de género. Revista Española de la Transparencia, (6), 19-27. https://revistatransparencia.com/ojs/index.php/ret/article/view/25).
En próximas investigaciones, no obstante, sería interesante comprobar si existen diferentes significativas entre los resultados obtenidos en este trabajo y los documentos de trabajo y los informes sobre la equidad de género en el acceso a la información que redactan las propias CC. AA. Asimismo, sería conveniente –además de considerar las limitaciones mencionadas– replicar el análisis incluyendo, por ejemplo, un cuestionario a personas que hayan ejercido derechos de acceso con el fin de valorar su satisfacción, entre otras variables, desde una perspectiva de género, y llevándolo a cabo, a su vez, con datos más completos en el tiempo para comprobar si los hallazgos aquí encontrados son sólidos y si el sesgo de género en la respuesta del derecho de acceso en la escala autonómica detectado se ha mantenido o corregido.
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1 Los autores agradecen tanto a los evaluadores anónimos como al equipo editorial de la revista GAPP sus sugerencias y comentarios a la primera versión de este artículo.
2 Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado (2024). Datos del derecho de acceso a la información pública. Recuperado de: https://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/Derecho-de-acceso-a-la-informacion-publica/Datos-derecho-de-acceso.html
3 INE (2023). Nivel de formación de la población adulta (de 25 a 64 años). Recuperado de: https://www.ine.es/ss/Satellite?L=es_ES&c=INESeccion_C&cid=1259925481659&p=%5C&pagename=ProductosYServicios%2FPYSLayout¶m1=PYSDetalle¶m3=1259924822888#:~:text=En %202023%2C%20un%2038%2C8,(
4 Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado (2024). Datos del derecho de acceso a la información pública. Recuperado de: https://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/Derecho-de-acceso-a-la-informacion-publica/Datos-derecho-de-acceso.html
5 INE (2023). Brecha digital de género. Recuperado de: https://www.ine.es/ss/Satellite?L=es_ES&c=INESeccion_C&cid=1259925530071&p=%5C&pagename=ProductosYServicios%2FPYSLayout¶m1=PYSDetalle¶m3=1259924822888
6 Instituto de las Mujeres (2012). Mujeres en Cifras: conciliación, usos del tiempo. Recuperado de: https://www.inmujeres.gob.es/MujerCifras/Conciliacion/UsosdelTiempo.htm
7 CIS (2017). Avance de resultados del estudio 3187 Barómetro de septiembre de 2017. Recuperado de: https://www.cis.es/-/avance-de-resultados-del-estudio-3187-barometro-de-septiembre-de-2017-
8 Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado (2024). Datos del Derecho de acceso a la información pública. Recuperado de: https://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/Derecho-de-acceso-a-la-informacion-publica/Datos-derecho-de-acceso.html
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