1. INTRODUCCIÓN ¹ 

El núcleo de la investigación ralizada para este trabajo ha sido la comparación y el análisis de las políticas de integración para inmigrantes que desarrollan algunas autonomías mediante planes transversales multidimensionales. De forma más concreta, la investigación aplicada ha consistido en analizar los planteamientos y la ejecución de dichos planes, ya que son el instrumento de concreción de estas políticas. Bonino et al. (2003) examinaron la previsión de estos documentos transversales, pero el estudio que da origen a este artículo aborda también la plasmación y el recorrido que han tenido las medidas diseñadas en todos los ámbitos, como por ejemplo, los servicios sociales (Martínez de Lizarrondo, 2008). Asimismo, se ha analizado la composición de los Foros que poseen algunas comunidades autónomas, ya que son una buena herramienta para determinar el peso concedido a otros actores y administraciones en la planificación y el desarrollo de las líneas estratégicas en la integración de inmigrantes.

Es evidente que algunos de los planes analizados ya han sido superados por otros que, como en el caso de Madrid o Cataluña, están ya en su tercera fase. Sin embargo, las sinergias y las estrategias desarrolladas entendemos que siguen en vigor en la mayoría de estas comunidades. Por este motivo, las reflexiones que presentamos en este artículo mantienen su plena actualidad porque no ha habido un cambio de rumbo significativo en esta materia en ninguna comunidad autónoma.

El único punto de inflexión, muy destacable por cierto, es la paulatina puesta en marcha por el Gobierno central de una estrategia global para la integración de inmigrantes, cuyo máximo exponente fue la aprobación en 2007 del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (PECI).

Cabe recordar que los planes analizados surgieron en un contexto en el que había un claro distanciamiento en esta cuestión entre las políticas estatales y las autonómicas. La mayoría de comunidades aprobó sus primeros planes de integración de inmigrantes estando en vigor la reforma que hizo el Partido Popular de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Sólo Madrid y Baleares aprobaron sus planes en septiembre del 2000, tres meses antes de que se aprobara la Ley Orgánica 8/2000, que modificó la citada LO 4/2000.

En este contexto en el que varias autonomías interpusieron recursos de inconstitucionalidad contra el Título I de la Ley Orgánica 8/2000 -el Tribunal Supremo falló a favor de los demandantes en 2007- el Gobierno central aprobó el Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España, más conocido como Programa GRECO. Este plan aprobado para el periodo 2001-2004 no dio respuesta a las necesidades de las administraciones locales y autonómicas en esta materia, en gran medida porque su filosofía era la del control y no la integración. Una muestra de su escasa incidencia es que ningún plan autonómico hizo mención a esta estrategia. Y cuando se aludió a este marco, como en Navarra, la aspiración de aprobar un Convenio de colaboración y cooperación interadministrativa, como mecanismo para articular la política migratoria estatal y autonómica, no llegó a ejecutarse.

El Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integración de Inmigrantes y Refuerzo Educativo (FAAIIRE) supuso en 2005 la primera piedra de una acción que vincule al Estado con las políticas de integración autonómicas. El FAAIIRE dota de financiación específica a las CC.AA. y a los municipios para las actuaciones que desarrollan en esta temática y sus recursos económicos se han incrementado hasta los 200 millones de euros (la suma máxima que recibieron las autonomías a través de los dos convenios para la integración de inmigrantes del IMSERSO fue de 7,6 millones de euros en 2004).

El marco de cooperación del Fondo define 12 ejes y en ellos se enmarcan las acciones incluidas en los Planes de Acción que las CC.AA. desarrollan en sus territorios. Esta estrategia se reforzó en 2007 con el PECI, cuyas áreas coinciden con los ejes del Fondo. El PECI es posterior al periodo analizado, pero es importante recordar que su desarrollo, a través del Fondo, influye directamente en gran parte de las medidas que en cuestión de integración de inmigrantes desarrollan las comunidades autónomas.

Para entender en sus justos términos la información obtenida en este estudio es preciso realizar también ciertas precisiones previas acerca de la metodología. La principal herramienta utilizada, además de un exhaustivo análisis documental de los planes autonómicos en la materia, de sus respectivas evaluaciones y de otros documentos análogos, fue la entrevista a 117 expertos en materia de políticas de integración de inmigrantes en doce comunidades autónomas. Entre estas personas se hallaban las encargadas de supervisar los procesos de desarrollo y/o evaluación de cada respectivo Plan de inmigración.

Dada la ocasional falta de datos sobre el desarrollo de las políticas en esta materia, los discursos de estas personas han sido la guía para interpretar adecuadamente la realidad. El análisis del discurso permite aplicar una sociología comprehensiva y se centra en el contenido de lo expresado en términos de hechos conocidos. Pese a ello, no obviamos que son apreciaciones de actores implicados de un modo u otro y este hecho conlleva, según el caso, la posibilidad de interpretaciones diversas o contradictorias.

Por orden cronológico, el trabajo de campo se llevó a cabo en 2004 en: Baleares, Murcia, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Aragón, Canarias, Cataluña, Madrid, Andalucía, País Vasco y Navarra. Aunque en ese momento no disponían de un plan transversal en la materia, cabe señalar que se incluyó para el estudio a Castilla-La Mancha, Castilla y León y Extremadura porque en sus planes contra la exclusión incluían medidas específicas en diversas áreas dirigidas al colectivo inmigrante.

2. LA RED INSTITUCIONAL DE ACTORES EN LAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN

2.1. El peso de los actores en los planes

El peso que tienen los diferentes entes en la ejecución de las medidas planteadas en cada documento resulta interesante para aproximarnos al modelo de integración de inmigrantes que se está construyendo en cada comunidad autónoma.

A continuación se detalla el grado de participación en las medidas de cada Plan de las administraciones, de las ONG y de los agentes sociales -sobre todo sindicatos-, las asociaciones de inmigrantes (AI), los colegios oficiales y las universidades (CO y U), así como los Foros de inmigración. La Tabla 1 es la concreción porcentual que cada plan realizaba de esta distribución, aunque la suma no es cien porque en cada medida pueden participar varios entes. Con la excepción de Madrid, que sólo los indicaba en el área de Servicios Sociales y por eso no aparece en esta tabla, cada Plan exponía los organismos responsables, colaboradores y/o gestores que participan en su ejecución.

Todas las acciones dependen en última instancia de organismos que pertenecen a la Administración autonómica. Por ello hay que analizar con prudencia a Andalucía, Baleares, Murcia y Navarra, en donde esta Administración aparecía con un grado de responsabilidad pleno. En los casos de Baleares y Murcia este peso iba acompañado de una menor subsidiariedad hacia el tejido social.

Fuente: Elaboración propia

Las tres comunidades que otorgan menor responsabilidad a su Administración autonómica son las únicas en donde ésta no es el principal actor: Aragón, País Vasco y Cataluña. Dada la participación de los diferentes actores, Aragón y País Vasco se convierten en casos antónimos de Baleares y Murcia. Por su parte, Cataluña se caracteriza por su proporcionalidad en la red institucional. En un estudio comparado con Andalucía y Madrid, Cataluña es la única comunidad con un modelo paritario entre asociaciones de inmigrantes y las ONG, administraciones y grupos de interés (Zapata-Barrero, 2004: 290). Asimismo este estudio corrobora la responsabilidad de la Administración en Andalucía y avanza que en Madrid priman las asociaciones y las ONG, con un 44%, frente al resto de actores.

En ocasiones la delegación hacia las ONG y los agentes sociales se interpreta como un signo de política liberal. Pero esta interpretación no sirve en este caso, ya que Gobiernos de ideologías diferentes como Madrid, Aragón y Euskadi poseen este rasgo. Por el contrario, las comunidades que les conceden menor protagonismo son Murcia y Baleares, pero también son gobernadas por partidos distintos. Quizás debiéramos atender a otros parámetros, como el grado de control que tiene el tejido social en las políticas que se desarrollan. En este caso comprobaremos que es ínfimo en toda España. No hay un nexo entre la orientación política y la mayor o menor responsabilidad subsidiaria de las entidades de iniciativa social, por lo que se confirma que esta característica está extendida en el modelo español de bienestar.

Euskadi es la comunidad que otorga mayor responsabilidad al tejido social. Esta preeminencia se detecta en que un objetivo es que las ONG se establezcan como grupos de presión y es destacable que sea el propio Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales (2004: 70) quien impulse un espíritu crítico para la sociedad de acogida.

Por su parte, el tejido social ha tenido una responsabilidad cualitativa primordial en Madrid. Según su Consejo Económico y Social (2003) el tejido social ha sostenido tres de los cuatro pilares más relevantes de su primer Plan de inmigración: los centros de atención social a inmigrantes, la escuela de mediadores sociales para la inmigración y la oficina regional para la inmigración de la Comunidad de Madrid.

El tercer actor es la Administración local. Las tres comunidades que superan la media son Aragón, Canarias y Baleares, ya que sus entes locales colaboran en más de la mitad de las acciones. Una cuestión destacable es la relevancia que otorgan a las Diputaciones, sobre todo porque ostentan la competencia de tutela de menores no acompañados. Éste es el caso de los dos archipiélagos, que son las únicas comunidades cuyo órgano no se denomina de este modo y además no es provincial, sino de cada isla.

El cuarto actor en importancia en esta clasificación teórica son las asociaciones de inmigrantes. En la mayoría de comunidades su colaboración en los planes es mínima, cuando no inexistente. Posiblemente, su relevancia ascenderá en futuros planes que detallen la política autonómica de integración, pero la elaboración de la mayoría de los planes analizados data del periodo 2000-2002. En este sentido, el Plan vasco fue el último en ser aprobado, por lo que tal vez tenga una mayor adecuación con la realidad.

La Administración central es el quinto actor, con un 11,6% en el conjunto de los planes. En este punto es quizás donde más influencia ha tenido la orientación política. Por encima del resto destacan Canarias y Murcia, junto a Navarra -cuyas acciones eran ambiciosas- y Madrid. Estas cuatro comunidades eran gobernadas o tenían acuerdos con el PP, bajo quien recaía el Gobierno central. Por ello, la exigua participación concedida en Andalucía, Cataluña y Euskadi se puede entender en términos de pugna política, más aún si tenemos en cuenta el discurso que ha acompañado a estos planes.

Los últimos actores son los colegios oficiales y universidades. Quien posee el mayor porcentaje es Aragón. La Universidad de Zaragoza se implica en la política de integración pero, sobre todo, son los colegios oficiales de abogados y de trabajadores sociales quienes desarrollan dos de los servicios más relevantes en esta comunidad.

2.2. La composición de los Foros autonómicos

La participación de las diferentes entidades para colaborar en las políticas de integración se produce esencialmente a través de los órganos destinados a canalizar esa participación y la toma de decisiones: los Foros para la inmigración. En la siguiente tabla se observa la distribución que cada territorio efectúa en el pleno de su Foro.

TABLA 2

Número y adscripción de vocalías en cada Foro autonómico ² 

Fuente: Elaboración propia a partir de los Decretos de creación de los Foros autonómicos

Excepto Navarra -equiparamos como Foro a la Comisión de seguimiento del plan-, las demás autonomías en las que se ha realizado este estudio cuentan con un órgano de estas características. La Rioja y la Comunidad Valenciana también cuentan con estos órganos y con planes transversales de integración de inmigrantes, pero su aprobación fue posterior al trabajo de campo efectuado para esta investigación.

La composición de estos órganos es muy distinta: oscila entre las 15 vocalías de Extremadura hasta las 39 de Cataluña. Esta cifra resulta a nuestro juicio excesiva. El debate entre un número tan grande es difícil de controlar y por ello la mayoría de los Foros utiliza sus Plenarios para ocasiones especiales y deriva las discusiones a comisiones sectoriales. Aun así, Cataluña es quien concede a un mayor número de actores la posibilidad de ser vocales (10), seguida de Andalucía con 9 y de Baleares y Canarias, con ocho tipos de actores. En nuestra opinión, otorgar representación a un número amplio de actores puede ser sinónimo de una intención aperturista, respecto a las opiniones existentes en cada territorio.

En cuatro comunidades la representación administrativa en los Foros es mayoría, si excluimos a la Presidencia que no es elegida por el Foro. Éstas son Baleares, Castilla y León, Extremadura y Navarra. En Aragón, Murcia y Euskadi la representación es paritaria, mientras que en Andalucía, Canarias, Cataluña, Castilla-La Mancha y Madrid la administración es minoría. Más allá de la representación otorgada a los agentes sociales como empresarios y sindicatos, sólo en Cataluña, Castilla y León y Euskadi hay vocalías para las organizaciones agrarias.

Todos los órganos, excepto en Extremadura, incluyen a asociaciones étnicas. La representación de las asociaciones de inmigrantes es superior a la que poseen las ONG sólo en Baleares y Cataluña, mientras que en Canarias y Murcia son mayoría las ONG.

Madrid es la única que otorga representación a los partidos políticos, con una persona por cada grupo parlamentario. Andalucía, Cataluña, Castilla-La Mancha y Extremadura autorizan a expertos en la materia o de las universidades a integrarse en su Foro, mientras que Baleares, Canarias, Cataluña y Murcia permiten la presencia de asociaciones de vecinos. Asimismo, Andalucía es la única que da relevancia a los medios de comunicación y Cataluña incluye a la Federación de padres y madres de alumnos/as. La postura de estas dos comunidades indica una mayor preocupación por la concienciación de la opinión pública y el ámbito educativo, respectivamente.

La siguiente tabla refleja el porcentaje de cada actor por su representación en los Foros. Restringimos el cálculo exclusivamente a las comunidades que tenían un plan específico sobre inmigración aprobado en la fecha de realización del trabajo de campo, de manera que podamos establecer analogías sobre el peso que estos actores tienen en la gestión de esos planes.

TABLA 3

Porcentaje de actores representados en cada Foro autonómico

Fuente: Elaboración propia a partir de los Decretos de creación de los Foros autonómicos

2.3. Una comparación del peso de los actores en la gestión y la toma de decisiones

A la luz de estos datos se pueden establecer ciertas conclusiones en relación con la presencia de los actores y su responsabilidad en los planes y en el ámbito de la toma de decisiones, que pueden ser los Foros para la integración de inmigrantes.

Ante todo, es necesario subrayar dos cuestiones esenciales. En primer lugar, que la política de integración pasa ineludiblemente por decisiones administrativas que a menudo ignoran a entes no vinculantes, como son los Foros. En segundo lugar, y en relación con la gestión de las administraciones, en muchos casos la ejecución de las actuaciones se realiza mediante convenios con entidades sociales, por lo que la forma en la que cada plan exponga estas actuaciones influirá en la tendencia que adquiera.

En nuestra opinión, el peso de estos actores es un instrumento válido para observar hacia dónde se dirige el modelo de integración que se pretende implantar en cada comunidad, pero en la mayoría de casos no son más que tendencias e intenciones de actuación, por lo que hay que tomar estos resultados con cautela. En ocasiones no acaban de ser representativas de la realidad, aunque nos ofrecen datos relevantes.

Las responsabilidades, tanto en la gestión de medidas como en la toma de decisiones, se distribuyen entre los actores y ello transmite una idea de diversidad. Si convertimos los datos sobre la gestión en porcentajes sobre cien observamos cómo se configura el modelo. El predominio de la Administración autonómica se plasma en una responsabilidad de algo más de un tercio, pero con una notable presencia del Tejido social (25,7%), que es más acusada en determinadas áreas. Se concede una relativa importancia a los Entes locales (19%), mientras que el rol de la Administración estatal es débil y su influencia es indirecta, con casi un 6% de teórica colaboración. De este modo, su presencia queda por debajo de la atribuida a las asociaciones de inmigrantes y escasamente por encima de la que se confiere a colegios oficiales y universidades.

Los actores desarrollan distintos roles en la gestión y un grado de implicación diferente dependiendo de las comunidades. Unas se caracterizan por el equilibrio como Cataluña y Canarias. Otras tienen a priori una mayor tendencia hacia el predominio de las administraciones, como son Andalucía, Baleares, Murcia y Navarra; mientras que Aragón, Euskadi y Madrid poseen unos rasgos más marcados de subsidiariedad hacia el tejido social. Evidentemente hay otros factores que entran en juego en esta distribución, como son el control de estas políticas o el peso que se otorga a los actores en los órganos creados en materia de inmigración. En todas las comunidades los órganos decisorios dependen de la Administración autonómica y los configurados para canalizar la participación social -los Foros- han tenido un desarrollo muy desigual.

GRÁFICO 1

Porcentaje de relevancia institucional por tipo de actor en Planes y Foros

Fuente: Elaboración propia

El modelo global que resulta de la presencia de los actores en los Foros es más paritario que el que surge de la responsabilidad de las acciones. La representación de los actores sociales se incrementa a costa de las tres administraciones. Ahora bien, la representación de la Administración central en ambas ocasiones es idéntica y son las administraciones locales y autonómicas las que ceden representación al tejido social. En éste son asociaciones de inmigrantes y empresarios quienes ven incrementado su rol. Un detalle relevante es que si agregamos el rol de los agentes sociales a las ONG se convierten en el primer actor en importancia y superan a la Administración regional.

Hemos de constatar el hecho de que como los Foros son órganos que canalizan la participación de la sociedad civil, la inscripción en éstos de ONG pro-inmigrantes, asociaciones de inmigrantes y agentes sociales es elevada en comparación con el resto de los actores. Asimismo, en los Foros existe una división más concreta de estos tres tipos de tejido social. Es el caso del empresariado, incluido dentro de los agentes sociales, a pesar de que ninguna comunidad le asigna un rol claro en las acciones.

Donde se observa que los Foros son órganos para la participación de inmigrantes es en el considerable aumento que experimentan sus asociaciones. Así, aunque tienen un 8,3% de responsabilidad en una teórica gestión de acciones, su representación en la toma de decisiones es del 15,2%. En el ítem Otros, donde se integra al resto de colectivos (partidos políticos, expertos, asociaciones de vecinos, etc.) ninguna comunidad otorga representación a los Colegios Oficiales y Universidades, que sí son mencionadas en los planes. Aun así, se observa que el porcentaje de participación concedido a estos otros actores secundarios es muy similar en ambos casos.

La analogía entre ambos parámetros no se da en todas las autonomías, aunque se pueden extraer conclusiones interesantes y estimar diferentes formas de welfare mix en materia de integración. De la articulación de los dos criterios surge el esquema que se plasma en la Tabla 4 y que, obviamente, tiene limitaciones y puntos débiles, como es la dificultad para enclavar en una determinada tipología a cada comunidad.

A la luz de los datos parece aventurado clasificar la actuación de las autonomías como modelos de gestión o de toma de decisiones ya asentados. En un futuro quizás se pueda delimitar con más exactitud esta clasificación, pero todavía estamos inmersos en un proceso de concepción, diseño y configuración de estas políticas autonómicas y, en todo caso, ahora éstas marcan a lo sumo algunas tendencias más que modelos asentados. Aun así, sabiendo que hay una unidad del sistema migratorio en España, cabe pensar que se apunta un diferente énfasis institucional en la integración de inmigrantes. Este esquema expresa la distribución de estas tendencias, que refuerzan la idea de patchwork porque creemos es la que más se ajusta al mapa autonómico.

TABLA 4

Tendencias autonómicas teóricas de gestión -basadas en los Planes- y de toma de decisiones -basadas en los Foros- en materia de integración de inmigrantes

Fuente: Elaboración propia.

En primer lugar, Baleares y Navarra son ejemplos de la relevancia de la Administración, ya que mantienen en sus Foros el predominio que ésta ostenta en la gestión. Además, Navarra y Murcia son las que menor participación en las decisiones confieren a las asociaciones étnicas, en la misma línea que sus planes.

De las tres autonomías -Aragón, País Vasco y Madrid- que concedían una mayor responsabilidad al tejido social, sólo Madrid mantiene esa tendencia de manera clara. En cambio, Aragón y País Vasco son las únicas que otorgan en sus Foros una mayor representación a los entes administrativos que la prevista para la gestión en sus planes. Por el contrario, las ONG y las asociaciones de inmigrantes muestran un alto grado en la ejecución de las acciones. Por tanto, la representación en ambos Foros es paritaria, y también están parejas las vocalías de asociaciones de inmigrantes y de las ONG.

En cuanto al resto de comunidades, Murcia registra una representación paritaria en su Foro, por lo que da más voz al tejido social en comparación con la otorgada en la gestión. Andalucía cambia sustantivamente en su estrategia y sus administraciones disponen de menos vocalías que el resto de actores. Por último, quienes se caracterizan por cierto equilibrio en la gestión -Cataluña y Canarias- se ubican, teniendo en cuenta sus Foros, en el extremo más social, ya que los actores externos son mayoría sobre las administraciones, especialmente en Cataluña.

Estos modelos teóricos de gestión -basados en los planes- y en la toma de decisiones -basados en los Foros- son una aproximación de lo que luego ocurre en la realidad. La gestión o responsabilidad política puede estar más clara en algunos planes, pero puede que no la lleve a cabo esa Administración. Asimismo, la responsabilidad de los actores sociales, que se percibe en algunas CC.AA., no puede ponerse en marcha si la Administración correspondiente no aporta los recursos necesarios.

3. LOS PROCESOS DE COORDINACIÓN, EVALUACIÓN Y PARTICIPACIÓN

En este apartado analizamos cómo se configuran en la práctica los modelos autonómicos en relación con la competencia otorgada a los actores encargados del seguimiento, coordinación y evaluación de las acciones en materia de inmigración.

En principio, los modelos de estructuras para la gestión de la inmigración en el conjunto del país eran dos. Andalucía, Baleares, Cataluña, Madrid, Murcia y País Vasco arrogaban a sus administraciones autonómicas la capacidad preferente de gestión, seguimiento y evaluación, pero también agregaban a otros actores integrados en sus Foros de inmigración. El segundo modelo correspondía a Aragón, Canarias y Navarra, que aumentaban la aportación del tejido social con las Comisiones de Seguimiento.

Sin embargo, en la práctica, las administraciones autonómicas se han encargado casi en exclusiva de la gestión, el seguimiento y la evaluación de las iniciativas emprendidas. Andalucía y Aragón son las únicas que constituyeron la mayoría de las estructuras planteadas, aunque no preveían órganos ad hoc de coordinación vertical. Asimismo, el rol de los Foros autonómicos ha sido deficitario y no ha existido un control y un seguimiento externo real. Navarra mediante la integración de algunos actores sociales en su Comisión de Seguimiento ha sido la única que ha permitido en parte este control, pero a menudo ha sido de forma un tanto testimonial.

La mayoría de autonomías distingue entre la coordinación, el seguimiento y la evaluación, aunque los organismos para el desarrollo de estas funciones a menudo son los mismos. Desde un inicio Andalucía y Aragón realizaron una distribución más clara de las estructuras implicadas en cada proceso y detallaron sus tareas para optimizar los recursos. En este sentido destaca Aragón, puesto que todos los órganos se crearon en 2001, con anterioridad a la aprobación de su Plan integral para la inmigración.

Enunciamos la estructuración de estas unidades administrativas en Andalucía, ya que puede ser un buen ejemplo para otras comunidades. En Andalucía la coordinación política recae en la Comisión interdepartamental de políticas migratorias. La Comisión técnica es fundamental y está conformada por los jefes de servicio de las consejerías. La coordinación provincial incumbe a las Comisiones provinciales, constituidas de manera similar a la Comisión técnica. La relación con otras administraciones se ha dejado al albur de convenios y ha sido uno de los puntos donde menos se ha incidido.

La coordinación técnica se desarrolla en la Dirección General de Coordinación de Políticas Migratorias, dependiente de la Consejería de Gobernación. En esta Dirección existe una oficina técnica, que realiza la labor de seguimiento. También otros actores participan a través del Foro andaluz de la inmigración, que supervisa en principio los resultados del Plan integral. Por último, el Observatorio permanente andaluz de las migraciones, debía suponer un eje central en el conocimiento de la realidad, pero su intervención ha sido bastante escasa.

3.1. La coordinación

Desde su creación en 2000 en Andalucía y Cataluña, todas las comunidades con un Plan transversal de inmigración han articulado un órgano político que controla, guía y coordina las políticas de integración de forma transversal.

En Andalucía, Aragón, Cataluña, Madrid, Murcia y País Vasco se configura con el rango de una Dirección General, en Canarias es una Viceconsejería y en Madrid y Baleares, desde 2005, tiene el rango de Consejería. En todas ellas se ha comprobado que su constitución conlleva en determinados ámbitos administrativos posturas reacias a su implantación, pero su evolución a medio plazo es generalmente positiva.

La coordinación transversal se produce a través de una comisión interdepartamental, que se planteó en todas las comunidades, pero sólo se constituyó y funciona en Andalucía, Aragón, Cataluña, Murcia y Navarra. Sin embargo, en Baleares sólo se reunió en su sesión constitutiva, mientras que en Canarias, Madrid y Euskadi es el personal técnico quien realiza esta función. Esta coordinación transversal posee un carácter más informal en Andalucía, Aragón, Cataluña, Madrid, Murcia y País Vasco, donde existe una comisión interna que apoya estos procesos.

El grado de coordinación y colaboración interna es manifiestamente mejorable. En todas las comunidades hay áreas que no se involucran del modo más adecuado. La deficiencia más común es la inacción por parte de algunas áreas presuntamente ajenas al fenómeno migratorio. En un panorama no muy alentador, Andalucía es quizás la que ha mostrado un mayor nivel de colaboración interna, mientras que el resto ha adolecido de herramientas o instrumentos que hagan posible aunar toda la información disponible y convencer a todas las áreas implicadas de la necesidad de intervenir en este terreno.

La coordinación vertical se previó en Baleares, Canarias Madrid, Murcia, Navarra y País Vasco mediante una comisión interadministrativa. En la práctica sólo estas dos últimas han instaurado un órgano con esta función, aunque con peculiaridades. En Navarra es la Comisión de seguimiento quien cumple esta labor y en Euskadi la Comisión no tiene participación estatal y no es específicamente para inmigración, sino para diferentes asuntos, entre los que se inscribe la Comisión Vasca de inmigración.

En algunas comunidades ha existido una coordinación entre los entes locales y la Administración autonómica a través de convenios; de la misma forma que ha ocurrido con el Estado y los convenios suscritos con el IMSERSO. Esta relación se ha afianzado con el Fondo de apoyo a la acogida y la integración de inmigrantes, que obliga a una mayor coordinación vertical. En este sentido, debemos destacar que el PECI 2007-2010 contempla diversas medidas en relación con el diálogo y la cooperación entre Administraciones y, en particular, con las comunidades autónomas.

Otra cuestión es que a nivel político no haya una coordinación correcta y que el Consejo superior de política de inmigración no la haya desarrollado eficazmente en el periodo analizado. Además, este órgano tampoco ha servido para que exista una mayor y mejor coordinación interautonómica en esta materia, que es una cuestión que deberán acometer todas las comunidades autónomas.

3.2. El seguimiento y la evaluación

En estos aspectos se observa un claro déficit. Todas las comunidades, excepto Baleares y Cataluña, previeron someter su Plan a una evaluación anual y/o final. Asimismo, convenían expresamente en sus planes o en las funciones asignadas a los Foros, la necesidad de diferenciar la evaluación interna y la externa. El País Vasco fue quien puso un mayor énfasis en la metodología de la evaluación, pero fruto de la complejidad de las relaciones institucionales y del retraso en el diseño de un programa de evaluación, ésta no se ha producido de manera oficial, aunque ha habido otras valoraciones externas (Martínez de Lizarrondo, 2005).

En la práctica sólo Andalucía ha cumplido lo propuesto. Además es la única que ha hecho públicas sus evaluaciones, que muestran un gran rigor metodológico, sin restringir la autocrítica sobre algunos aspectos que no han evolucionado adecuadamente. Este asunto es trascendente, ya que otras comunidades han caído en una cierta autocomplacencia y han desvirtuado el análisis objetivo de sus resultados.

En el resto la casuística es variada. Murcia y Navarra realizaron un exhaustivo balance final y Baleares sólo en 2001, publicándose las evaluaciones en los tres casos. Por otra parte, Aragón, Canarias, Madrid y Euskadi se han limitado a superficiales evaluaciones de algún año y ninguna ha sido publicada.

El ejemplo de Madrid sirve para comprobar que algunas estrategias de evaluación se han guiado por un afán de cumplimiento que lleva aparejada a veces una falta de objetividad. Este argumento constata la prudencia con la que deben tomarse las evaluaciones realizadas por las administraciones sobre las políticas de integración de inmigrantes, debido a tres rasgos: a) una restricción en la exposición de los datos, no tanto hacia la ciudadanía, ya que nunca se han publicado, sino al Foro que es el órgano donde se debían debatir dichos datos; b) la parcialidad temporal y temática, ya que hubo una evaluación completa en 2001 y la del 2002 sólo contenía datos de Servicios Sociales; c) las evaluaciones tienen unos sesgos metodológicos que repercuten en su escasa verosimilitud. Y éste es el rasgo más extendido en casi todas las comunidades.

De este modo, Madrid estimaba un cumplimiento total para acciones que se realizaban con anterioridad al Plan y los parámetros de seguimiento estaban al arbitrio de quien los recogía. Así se otorgaba un 100% a pesar de que sólo se realizara un curso de formación. Además, se extraían porcentajes sobre el cumplimiento de los objetivos y se obtenía la media, sin que tuvieran ninguna relación. Un ejemplo: no es lo mismo que se editen más ejemplares de un boletín y que por ello haya un 152% de cumplimiento, a que un proyecto para familias rumanas obtuviera un 65% porque inicialmente se iban a acoger a 51 familias y finalmente sólo fueron 33. Por estas razones hay que tomar con precaución sus resultados (Consejería de Servicios Sociales, 2002).

Por otra parte, un parámetro muy relevante que apenas se nombra en los planes transversales sobre inmigración son los indicadores de evaluación. Las comunidades de Andalucía, Aragón, Canarias, Cataluña, Madrid -sólo en el área de Servicios Sociales-, Murcia y País Vasco los exponían en estos documentos, la mayoría someramente; mientras que Baleares y Navarra aludían a su elaboración posterior.

Quienes más han avanzado en este terreno con la construcción de indicadores de seguimiento y evaluación son Andalucía, Murcia y Navarra, unido a la realización de sus informes de evaluación. De ahí la importancia que tiene evaluar las actuaciones, porque ayuda a conocer la realidad del fenómeno migratorio y, sobre todo, a saber cómo se está produciendo la intervención de las administraciones y de otros actores. Navarra también destaca por ser la única comunidad que expone en la Web sobre su Plan de inmigración los indicadores de las acciones más relevantes y es un buen ejemplo.

La protocolización de la información para el seguimiento de la ejecución y evolución de cada Plan es otra cuestión metodológica elemental y que tiene mucho en común con la elaboración de los indicadores de evaluación. Todas las comunidades, salvo Baleares y Navarra, se referían de un modo u otro a la elaboración de protocolos, para sistematizar las pautas y el procedimiento y conocer la ejecución cualitativa y cuantitativa de las acciones.

En Euskadi se pretendía “objetivar el grado de integración de la población inmigrante” (Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, 2004: 112), así como tener flexibilidad para realizar las modificaciones oportunas, de manera que las acciones impulsadas se adaptaran a la situación dinámica que lleva implícita la inmigración. Sin embargo, hasta ahora no ha articulado ningún programa que objetive estas cuestiones y, en el conjunto del territorio, sólo Andalucía los ha llevado a cabo de manera fehaciente y efectiva, ligado también al fomento del ámbito de la coordinación. En la actualidad algunas comunidades están diseñando la protocolización de indicadores en línea con lo planteado por la Comisión Europea (Migration Policy Group, 2004).

3.3. La participación. Los Foros autonómicos

Los Foros autonómicos de inmigración son el máximo exponente de la participación social en la toma de decisiones en esta materia. Todas las comunidades que disponen de este órgano contemplan también su implicación en los procesos de evaluación y seguimiento externo de los planes.

Sin embargo, el seguimiento y la evaluación realizada por los Foros ha sido casi inexistente. Aragón es la única región en la que su Foro llegó a realizar una evaluación externa, en 2002, pero después este órgano cayó en una inactividad que duró hasta 2005. En otros casos, como Murcia, no se aceptó el requerimiento de su CES para que el Foro evaluara el Plan y se delegó esta cuestión al Colegio de Sociólogos.

La mayoría de estos órganos empezó con mucha energía y su creación supuso a menudo un punto de inflexión en el proceso de ejecución de las políticas de integración. Ahora bien, el paso del tiempo muestra que su potenciación por las administraciones autonómicas ha sido escasa. Los componentes del tejido social y de otras administraciones se muestran en general muy críticos, sobre todo en lo que concierne a su participación y al control de lo realizado en cada territorio. Aunque esta posibilidad se arrogaba a través de su inclusión en este tipo de órganos, en realidad su incidencia ha sido mínima. Sólo Andalucía, País Vasco y Navarra han proporcionado un espacio en donde el tejido social y otras administraciones han podido participar en este proceso.

Andalucía y País Vasco son las únicas en donde los Foros han tenido un acceso continuado a la información y donde se han mantenido reuniones y debates periódicos. Ello no quiere decir que estén exentos de polémica y que su funcionamiento no sea mejorable. En éstos y al contrario que en otros Foros, las mayores divergencias han surgido por la representación de algunos actores sociales en los mismos.

En cambio, los Foros de Aragón, Baleares, Canarias, Cataluña, Madrid y Murcia pasaron de un impulso inicial a perder progresivamente periodicidad en la celebración de sus sesiones y la mayoría derivó hacia una inactividad a partir de 2003. Los motivos de esta desaceleración varían según las distintas comunidades. Al Foro de Murcia le afectaron los cambios políticos y los de sus integrantes y, como en otras comunidades, el parón de la maquinaria administrativa por las elecciones autonómicas. De hecho, se reconocía que “hay una postura muy crítica respecto a la utilidad del Foro, del que llegan incluso a cuestionar su continuidad, si sigue como está ahora” (Dirección General de Inmigración, Voluntariado y Otros Colectivos, 2005: 296).

El alto rango de algunos representantes también dificulta la fijación de fechas, ya que la agenda de los Consejeros/as y Directores/as Generales marca la del órgano. Sin embargo, el motivo más común por el que los Foros no desarrollan las funciones previstas es el enfrentamiento político: si son excesivamente reivindicativos con la Administración autonómica puede devenir en que dejen de convocarse y se desvirtúa a estos órganos como cauce de la participación social y del control externo de la política desplegada. Ejemplos de esto son Baleares, Madrid y Canarias, donde sus Foros emitieron informes críticos y como consecuencia tuvieron un escaso apoyo gubernativo.

Por otra parte, en el ámbito local no se ha constatado una articulación de los canales apropiados para que la voz de los inmigrantes sea escuchada. Ésa ha sido la tónica general, salvo en raras excepciones. Una de estas singularidades se ha producido en los municipios en donde se han configurado Mesas de integración o Foros locales, que, de manera ocasional, han funcionado realmente. Estos órganos, más que destinados al control de las políticas de integración locales, son un punto de encuentro de los actores implicados en cada localidad para dar voz a inmigrantes en cuestiones relacionadas con la vida del municipio.

Las prácticas más significativas se han dado principalmente en Cataluña -destaca por su experiencia con órganos locales y comarcales-, Andalucía y Madrid, y en menor medida, en Canarias y Navarra. La instauración de estos órganos locales muestra que funcionan bien en un primer momento. De manera general, permiten que las personas representantes de las asociaciones y colectivos de inmigrantes se sientan valoradas, aunque suelen reclamar un mayor poder vinculante sobre las decisiones que se toman en los Foros locales. Sin embargo, la falta de voluntad, de competencias o, en última instancia, de recursos suele afectar seriamente a su funcionamiento y son exiguos los casos que realmente tienen un resultado positivo ponderable al cabo del tiempo.

4. EVALUACIÓN SINTÉTICA DE ESTOS PROCESOS

La concreción de instrumentos y herramientas que faciliten los procesos de seguimiento, coordinación y evaluación de los planes autonómicos para la integración de inmigrantes refleja notables diferencias entre lo planteado y lo realizado. La ausencia de un sistema que regule estas cuestiones ha sido habitual en la mayoría de comunidades y los órganos creados al respecto han tenido un desarrollo muy irregular.

La clasificación autonómica por modelos de actuación en estos procesos es sencilla. Con algunas objeciones porque la coordinación vertical no ha sido la idónea, Andalucía es quien más destaca porque ha llevado a cabo lo que planteó inicialmente, es la única que ha expuesto los criterios metodológicos que guían su actuación y que ha publicado todos los documentos de evaluación efectuados. El resto de comunidades apenas ha efectuado la estructuración y la culminación de estos procesos. O bien no se han llegado a crear los instrumentos indicados, o su desarrollo no ha ido acorde con la relevancia que poseen las políticas de integración de inmigrantes. Lo curioso es que muchas de estas estructuras, sobre todo los Foros, se habían instaurado previamente a los planes y habían sido fundamentales en su proceso de elaboración.

Los dos modelos que se pretendían utilizar para la gestión del fenómeno migratorio se han reducido en la praxis a uno. Todas las comunidades arrogaban a su Administración la competencia de la gestión, el seguimiento y la evaluación de sus planes, pero al mismo tiempo otorgaban cierta capacidad externa de influencia. En este sentido, Aragón, Canarias y Navarra preveían una mayor implicación social que Andalucía, Baleares, Cataluña, Madrid, Murcia y País Vasco. Sin embargo, el modelo predominante se ha basado en el seguimiento y la evaluación de las acciones planteadas por parte de la Administración autonómica.

Aun así, la coordinación transversal en esta Administración no es la norma habitual: en todas las comunidades hay áreas que no se han involucrado. En Andalucía, Aragón, Cataluña, Murcia y Navarra existe una Comisión Interdepartamental. La primera resalta a raíz de la estructuración efectuada, aunque tener varias provincias agudiza la dificultad en estos procesos. Por su parte, Aragón, Cataluña, Madrid, Murcia y País Vasco articularon comisiones internas técnicas que apoyan esta coordinación.

La coordinación vertical ha sido escasa e inconexa. Apenas se han configurado órganos que incluyan a los tres niveles de la Administración. En ocasiones parece que éstas no tengan ningún nexo en común, cuando la colaboración y coordinación entre ellas es básica para la determinación y aplicación de las políticas sociales. No obstante, la aplicación de pautas metodológicas para el control de los recursos económicos aportados por el Estado a través del Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integración de Inmigrantes está incidiendo en una mejora de la coordinación en los tres niveles (y no debemos olvidar las propuestas de colaboración entre administraciones del PECI).

En el ámbito de la evaluación, las estrategias autonómicas muestran dos rasgos: a) una tendencia a no realizar las evaluaciones, pero también a no hacerlas públicas si se llevan a cabo; y b) una sobreponderación de las actuaciones, motivada por un afán de cumplimiento que conlleva cierta falta de objetividad. En casi todos los casos en los que se ha realizado una evaluación hay elementos que distorsionan, de forma favorable a la Administración, el resultado de las políticas de integración. Estos elementos son, sobre todo, la manera de calcular los recursos económicos invertidos y los parámetros de control del cumplimiento, que tienden a incrementar el número de medidas realizadas realmente. Por este motivo, hay que mostrar ciertas reservas ante este tipo de evaluaciones, ya que tienden a ofrecer una buena imagen de la Administración.

Los Foros autonómicos son los órganos encargados en teoría de canalizar la participación social, pero su relevancia ha disminuido por diversos motivos. No han tenido una información continua y actualizada sobre las políticas desarrolladas e incluso algunos han estado paralizados. La paradoja radica en el discurso fomentado en algunas regiones y en la evidencia del rol que desempeña el tejido social. En la mayoría de las autonomías la homogeneidad de los órganos para el seguimiento y la escasa atención prestada a los Foros se contradice con el desarrollo de las políticas de integración, sustentadas a menudo en la actuación del tejido social.

Así, mientras los modelos priman el control de la Administración autonómica, ya que sus órganos de seguimiento y evaluación se componen de personas vinculadas con ella, las entidades sociales llevan el peso de la intervención, pero no se les tiene en cuenta en los Foros y no se les ubica en otro tipo de órganos de control.

5. CONCLUSIONES

La evolución de los Foros, junto con la de otros órganos donde se inscriben distintos actores implicados en este fenómeno, corrobora que se reduce la implicación de los colectivos sociales en las políticas de integración a su mera aplicación y no otorga a estas organizaciones la posibilidad de participar activamente en la toma de decisiones, ya que no poseen una capacidad crítica real para evaluar estas políticas.

En la red institucional de actores implicada en las políticas de integración, los modelos teóricos de gestión -basados en los planes- y en la toma de decisiones -basados en los Foros- no son sino una aproximación a lo que luego ocurre en la realidad. En definitiva, las políticas de integración autonómicas se basan en que estas administraciones poseen la competencia de gestión, seguimiento y evaluación de las acciones planteadas y en donde la capacidad externa de influencia es escasa.

Aun así, a través de los datos expuestos y del desarrollo de las políticas planteadas se apunta un diferente énfasis institucional en la integración de inmigrantes. Aunque todavía estamos inmersos en un proceso de concepción, diseño y configuración de estas políticas, las diferentes tendencias existentes en las comunidades autónomas refuerzan la idea de un modelo de integración español que pudiéramos denominar como patchwork, porque en gran parte deviene de la multiplicidad de situaciones que proporciona el mapa autonómico.

 1 Este artículo se basa en la Tesis Doctoral titulada Perspectiva comparada de las políticas de integración social para inmigrantes en las CCAA. Periodo 2000-2005 y que fue defendida por el autor en 2008.

 2  2 Las siglas corresponden a: And (Andalucía), Ar (Aragón), Bal (Baleares), Can (Canarias), Cat (Cataluña), Clm (Castilla-La Mancha), Cyl (Castilla y León), Ex (Extremadura), Cm (Madrid), Mu (Región de Murcia), Na (Navarra) y Pv (País Vasco).