Etapas del proceso Canales y criterios de participación

1: Presentación de propuestas Todo el mundo puede presentar propuestas,

presencialmente mediante urnas, vía web, al Consejo de

Pueblo, en comercios y vía Cuaderno Familiar.

2: Valoración de las propuestas En el marco de la Comisión Permanente de Participación, aplicando criterios prefijados.

3: Priorización A partir de criterios de necesidad básica (10%) y

perspectiva estratégica (15%) valorados por la Comisión

Permanente, y por votación popular (75%) de mayores

de 16 años empadronados.

4: Presentación de resultados En Audiencia Pública.

Fuente: Elaboración propia.

A priori, estos modelos gestionan de forma distinta el clásico trade-off entre inclusividad y calidad deliberativa (Fishkin, 1995). Los que siguen el primer modelo permiten romper con el monopolio representativo de las asociaciones, aunque lo hacen a expensas de la calidad del debate entre los participantes. Por el contrario, los que siguen el segundo modelo, consiguen establecer debates sobre la base de la experiencia acumulada de los representantes de las asociaciones, aunque lo hacen a expensas de la inclusividad del proceso con respecto a la ciudadanía no asociada. El tercer modelo, por lo tanto, permite aprovechar los aspectos más positivos de cada una de las lógicas participativas anteriores, aunque lo hace a costa de una mayor complejidad organizativa.

5. EL ALCANCE Y LOS IMPACTOS DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

Analizaremos a continuación los rendimientos de las experiencias analizadas de Presupuestos Participativos a partir de los parámetros señalados en la introducción. Hablaremos, en primer lugar, del liderazgo político y del encaje institucional de los Presupuestos Participativos en la estructura político-administrativa municipal. En segundo lugar, haremos referencia a la amplitud de los márgenes de decisión ciudadana dentro de los Presupuestos Participativos. En tercer lugar, analizaremos el grado de participación y de representatividad social de los participantes. En cuarto lugar, valoraremos los impactos de la participación sobre la toma de decisiones presupuestarias. Y por último, observaremos los efectos del proceso participativo sobre las actitudes políticas de los actores locales.

Liderazgo político y encaje institucional

El liderazgo político de todos los casos estudiados recae sobre las concejalías de participación ciudadana (las cuales adquieren nomenclaturas distintas según los casos). En algunos municipios, como en El Figaró o Arenys de Mar, se menciona que la iniciativa del impulso de los Presupuestos Participativos recayó en la alcaldía y que ésta ha continuado apoyando activamente el proceso a pesar de haber delegado sobre la concejalía de participación su gestión operativa. Tal aspecto se valora positivamente, en la medida que contribuye a moderar el aislamiento institucional de la concejalía de participación. También se subraya como una experiencia positiva la creación de órganos ad hoc compuestos por representantes políticos y/o técnicos de las distintas áreas del Ayuntamiento para hacer el seguimiento del Presupuesto Participativo, como sucede por ejemplo con las Comisiones de Seguimiento Político y Técnico del Ayuntamiento de Terrassa ⁶ .

Sin embargo, en la gran mayoría de los casos, los técnicos de participación ciudadana consideran que el Presupuesto Participativo todavía no ha sido asumido transversalmente por el Ayuntamiento y, más bien, lamentan la escasa implicación de algunas concejalías clave. A continuación, exponemos algunas citas literales de nuestras entrevistas que ilustran esta percepción:

Técnica de participación: [las otras áreas] “…todavía son receptoras de estos procesos y los ven como algo a parte de sus departamentos”.

Técnica de participación: “Aunque este año ha mejorado el nivel de implicación de los técnicos, no conseguimos que fueran ellos los que hiciesen la devolución a la ciudadanía en las asambleas. Tengo que hacerlo yo y no es los mismo ya que debo leer lo que me pasan…”.

Técnico de participación: “Nos encontramos con dificultades asociadas a resistencias funcionariales… Incluso tuve que hacer yo mismo el informe técnico, jurídico y de viabilidad de las propuestas”.

Tal situación es particularmente problemática cuando se analiza la implicación de las áreas de Urbanismo, claves en los Presupuestos Participativos, dada su afectación sobre proyectos de inversión urbana. Así, según el relato de los propios técnicos de participación ciudadana y de los representantes del tejido asociativo, los técnicos y responsables políticos del área de urbanismo tienden a percibir el Presupuesto Participativo como un hecho ajeno a su propia área y como algo que sólo les sobrecarga de trabajo, sin redundar en una mejora de sus tareas cotidianas. Según el mismo relato, en la mayoría de estas áreas continúan predominando las actitudes de escepticismo, cuando no de rechazo, hacia la implicación directa de la ciudadanía en el diseño de las políticas públicas, fruto de una cultura corporativa que se considera como mayoritariamente tecnocrática. Así lo expresaron algunas de las personas que entrevistamos:

Representante tejido asociativo: “Parece que no se terminan de creer esto de la participación ciudadana ya que no se detecta un gran esfuerzo por parte de las otras áreas. La percepción que tiene el ciudadano es que Urbanismo es el más cerrado a la participación externa”.

Técnica de participación: “Hay técnicos como los de Urbanismo que delante de determinadas propuestas ciudadanas dicen: ‘¿Pero esto qué es? ¡Yo que tenía mi plan…!’”

Sólo en la experiencia de El Figaró se puede observar con claridad un liderazgo político fuerte, por parte de una alcaldesa que a su vez es la responsable política de participación ciudadana, junto con una asunción claramente transversal del proceso dentro del Ayuntamiento. Seguramente, más allá de las convicciones políticas del equipo de gobierno municipal, la coordinación de las distintas áreas se ve facilitada por el escaso tamaño de este Ayuntamiento.

Amplitud de los márgenes de decisión ciudadana

La amplitud de los márgenes de decisión ciudadana en el marco de los Presupuestos Participativos puede observarse a través de los ámbitos del presupuesto municipal que se someten a la consideración de la ciudadanía. Los casos de Barcelona se asemejan a la mayoría de experiencias conocidas a nivel internacional (Sintomer, 2005; Sintomer et al., 2008) en el sentido que la participación se centra en el gasto y no en los ingresos municipales y también en el sentido que, mayoritariamente, la participación concierne a las inversiones municipales, excluyéndose otros capítulos (Tabla 5) ⁷ .

TABLA 5

Partidas presupuestarias e influencia en las decisiones en los municipios

con Presupuestos Participativos

Fuente: elaboración propia.

Cabe destacar la singularidad de los casos de Mollet, Mataró y Barberà del Vallès, porque en ninguno de ellos la ciudadanía discute explícitamente sobre las finanzas municipales. En el caso de Mollet, las propuestas ciudadanas se incorporan al Programa de Actuación Municipal (PAM) sin una asignación presupuestaria específica. En el caso de Mataró, se incorporan simultáneamente al PAM y al presupuesto municipal, aunque con dos límites importantes: la ciudadanía prioriza las propuestas que el propio Ayuntamiento formula en el marco de un Documento de Prioridades; y la incorporación de las propuestas al presupuesto municipal la realiza el propio equipo de gobierno municipal, sin que en ningún momento del proceso la ciudadanía haya discutido explícitamente sobre cómo ajustar las prioridades establecidas con los recursos financieros disponibles. Por último, en Barberà del Vallès, el Ayuntamiento plantea cada año una o varias temáticas concretas de acuerdo con las prioridades establecidas en el Plan de Ciudad (también elaborado participativamente), de manera que la ciudadanía participa en el diseño de proyectos de actuación en relación a esas temáticas, correspondiendo la valoración económica de esos proyectos y su encaje en el presupuesto municipal al propio equipo de gobierno.

En el resto de casos, los límites a la participación ciudadana se establecen por dos vías. La primera, común a todas estas experiencias, es la fijación de una determinada cantidad de dinero (o porcentaje del presupuesto de inversiones) como tope sobre el cual la ciudadanía puede decidir. Esta cantidad varía significativamente en función de los casos y su comparación resulta muy complicada dada la gran diferencia de tamaño entre municipios, aunque podemos afirmar que en la mayoría de los casos representa entre el 0,5 y el 2% del total del presupuesto municipal o, expresado de otro modo, entre el 5 y el 10% del capítulo de inversiones ⁸ . Es el caso de Arenys de Mar, Parets del Vallès, Sant Sadurní d’Anoia, Sant Andreu de la Barca, Sant Boi o Terrassa. En Callús, se somete a participación la cantidad disponible en el capítulo de transferencias corrientes (subvenciones recibidas por el Ayuntamiento para financiar operaciones corrientes). En el Figaró-Montmany, en cambio, se puede proponer cualquier proyecto independientemente del capítulo del gasto a que haga referencia, siendo el principal límite que no implique gastos plurianuales.

La otra vía de limitación de la participación, que no es excluyente con la anterior, es el establecimiento de límites temáticos explícitos. En varios casos, se circunscribe el ámbito de discusión a proyectos de construcción, mantenimiento o mejora de equipamientos, infraestructuras y vía publica (Arenys de Mar, Parets del Valles, Sant Sadurní d’Anoia, Terrassa y Sant Boi de Llobregat). En el caso de Sant Boi de Llobregat, además, se establece que las propuestas de inversión deben tener una escala de barrio.

A todo ello cabe añadir un elemento más, reconocido por los técnicos de participación en las discusiones mantenidas en el Grupo de Aprendizaje: el elevado poder de filtro de las propuestas ciudadanas por parte del Ayuntamiento. Así, en la mayoría de experiencias, los técnicos municipales deben analizar las propuestas ciudadanas antes de ser sometidas a votación final, de acuerdo con criterios de competencia jurídica, viabilidad técnica y viabilidad económica. A pesar de la aparente neutralidad de tales criterios, ciertos segmentos de la ciudadanía han criticado que las propuestas descartadas son excesivas y que los criterios para hacerlo pueden esconder motivaciones políticas, y no sólo técnicas.

Por último, cabe destacar de nuevo la singularidad del caso de El Fígaro, el único municipio de los estudiados que, siguiendo el ejemplo brasileño, pondera las propuestas no sólo a partir de las votaciones, sino también a partir de otros criterios referentes a los efectos redistributivos y la perspectiva estratégica de los proyectos.

Participación y representatividad social

Las cifras de participación son muy desiguales en función de las experiencias, lo cual se explica por dos grandes motivos. El primero y más evidente tiene que ver con las grandes diferencias de tamaño entre municipios. El segundo, con la gran diversidad de metodologías utilizadas.

Sin embargo, desde el punto de vista de la extensión participativa, podemos detectar dos tendencias bastante claras (Tabla 6). La primera, que los volúmenes de participación son, en términos generales, bastante bajos. La segunda, ya observada por otros estudios en España (Ganuza y Gómez, 2008), es que, en términos relativos, éstos tienden a ser bastante más altos en los municipios pequeños (como Callús, El Figaró o Arenys de Mar) que en los municipios grandes (como Mataró, Terrassa o Sant Boi de Llobregat).

Los modelos participativos adoptados, en cambio, no tienen un efecto claro sobre la cantidad de participantes. Si bien en un principio podríamos prever que la lógica de participación extensiva debería promover una participación más cuantiosa, observamos que, en realidad, los municipios que apuestan por una participación asociativa pueden demostrar volúmenes de participación similares a los primeros.

TABLA 6

Participación en los presupuestos participativos

Fuente: elaboración propia

Más importante que la extensión de la participación, sin embargo, puede ser el grado de pluralismo asociativo o el grado de representatividad social de los participantes (Font y Blanco, 2006). Sin embargo, los Ayuntamientos no disponen de informaciones precisas en ninguno de estos sentidos. Así, para la mayoría de los casos, sólo podemos basarnos en las impresiones de las personas consultadas.

Respecto a la participación asociativa, podemos inferir de las entrevistas y discusiones en el Grupo de Aprendizaje que ésta ha tendido a ser más intensa y plural en los casos en que la participación se ha canalizado a través de órganos estables de participación como los Consejos sectoriales o el Consejo de ciudad (Mataró y Sant Boi de Llobregat). En cambio, en aquellos municipios donde se ha apostado predominantemente por una lógica extensiva, las asociaciones han jugado un papel poco relevante, si bien no han ejercido una estrategia de oposición a los Presupuestos Participativos como sucedió con algunas entidades (particularmente las vecinales) en ciudades como Córdoba (Ganuza, 2003) o Rubí (Blanco, 2003). Algunas de las personas entrevistadas destacan, en este sentido, que el distanciamiento asociativo con respecto a los presupuestos participativos responde, fundamentalmente, a la falta de incentivos para la participación:

Técnica de participación: “Las asociaciones tienen más vía directa con la administración y ya tienen sus canales ordinarios para hacer propuestas; en cambio, era a la ciudadanía a quien le faltaba esta vía”.

Representante tejido asociativo: “Cuando empezó la experiencia todo el mundo pensaba que su asociación saldría beneficiada. Pero cuando se dan cuenta de que se debe mirar por el conjunto del pueblo, entonces se descuelgan más… El hecho de que algunas asociaciones no se sumen al proceso es por falta de interés, y por ver que no podrán obtener nada para su asociación”.

No siempre las entidades se han autoexcluido de los procesos basados en la lógica extensiva, sin embargo, en el caso de Callús, por ejemplo, éstas han sido las más activas en el momento de presentar propuestas que luego han sido sometidas a la votación popular.

Las entrevistas y discusiones en el marco del grupo de aprendizaje también nos permiten detectar tres tendencias claras con respecto al perfil sociodemográfico de los participantes: primero, un equilibrio importante en la representación de hombres y mujeres; segundo, una tendencia significativa a la sobrerrepresentación de las personas adultas mayores en detrimento de las más jóvenes; y tercero, una marcada subrepresentación del colectivo de inmigrantes. De nuevo, El Figaró puede ser presentado como una excepción con respecto a las dos tendencias más negativas que acabamos de señalar.

Los datos no sólo son precarios para el análisis del perfil de los participantes, sino que, además, ninguno de los Ayuntamientos dispone de datos sobre el grado de conocimiento de los Presupuestos Participativos entre el conjunto de la población, con lo cual, cualquier valoración al respecto resultaría excesivamente arriesgada, aunque en el marco del Grupo de Aprendizaje los técnicos de participación reconocen que la comunicación del proceso es uno de los mayores retos que deben enfrentar.

Impactos en las decisiones presupuestarias

El carácter vinculante o consultivo de la participación ciudadana es uno de los temas que más polémica política suscita. Sin embargo, nuestro marco jurídico no permite delegar el poder vinculante de toma de decisiones presupuestarias a ningún órgano externo al propio Ayuntamiento. Por lo tanto, más allá de si las decisiones deberían ser jurídicamente vinculantes o no, el debate pertinente es si éstas tienen consecuencias políticas claras: si efectivamente influyen en las decisiones que toman los gobiernos (y que deben aprobar los Plenos Municipales) y si, una vez formuladas las propuestas ciudadanas, éstas obtienen respuesta institucional (Font y Blanco, 2006).

Resulta difícil evaluar este aspecto en aquellos casos donde la participación se orienta hacia la formulación de propuestas para ser incluidas en el PAM y no directamente en el presupuesto municipal, en el sentido que el hecho que se incorporen en el PAM no garantiza que se vayan a ejecutar. Mataró y Mollet se encuentran en esta situación. Por la misma razón, en estos casos la ciudadanía encuentra muchas más complicaciones para hacer un seguimiento y balance del grado de ejecución de sus propuestas.

En cambio, podemos concluir que, allí donde los procesos participativos se orientan explícitamente a formular propuestas de gasto (y más concretamente, de inversión), los impactos en la toma de decisiones presupuestarias son claros. Los procedimientos de aprobación de propuestas e inclusión en el presupuesto municipal varían en función de las experiencias. En algunas, como Callús o Sant Andreu de la Barca, la partida presupuestaria prevista debe asignarse a un solo proyecto, aquel que resulte ganador en las votaciones finales. En otras experiencias, en cambio, no existe un límite de propuestas, sino simplemente un montante económico determinado, de manera que se aprueban tantas propuestas como recursos económicos existan.

A pesar de que en algunos casos se relatan dificultades económicas y técnicas para implementar algunas de las propuestas incluidas en el presupuesto, éste es, sin duda uno de los aspectos más positivos de las experiencias de Presupuestos Participativos en la provincia de Barcelona. Así lo expresan sus responsables políticos y técnicos:

Concejal de participación: “Es uno de los proyectos que da más prestigio porque son cosas que se ven en la calle: cuando se instalan o mejoran los alumbrados… y se ve en un año. Sirve para las personas que han participado y para acercar a más gente”.

Concejal de participación: “Cuando se vieron los resultados la gente dijo que en la segunda edición iba a participar porque se vio que lo que se había aprobado en las jornadas se terminó haciendo en la calle…”.

Técnica de participación: “Cuando el siguiente año ves el PAM y identificas tu propuesta entonces es cuando la gente va ganando confianza en el proceso. La gente que participa en una edición sigue participando”.

Como punto culminante del proceso participativo, la mayoría de experiencias prevén algún mecanismo de devolución de resultados por parte del Ayuntamiento hacia la ciudadanía: la presentación de resultados en los Consejos Territoriales y/o Sectoriales o en una Comisión de Seguimiento de los Presupuestos Participativos; el envío de cartas informativas a los participantes; la notificación de resultados a través de boletos informativos o Internet; o varios de estos mecanismos simultáneamente. En algunos casos, los Consejos o la Comisión de Seguimiento tienen asignada la función de seguimiento de la implementación de las propuestas, mientras que en otros es la propia concejalía de participación quien asume esta función de fiscalización, informando, en cualquier caso, a los órganos participativos, al Pleno Municipal y/o a la Junta de Gobierno.

Impactos en la cultura participativa

¿Hasta qué punto la práctica de los Presupuestos Participativos se ve acompañada de procesos de cambio cultural en los niveles político, técnico y ciudadano? Sin duda, el hecho que la mayoría de experiencias sean tan recientes limita el alcance de cualquier proceso de cambio cultural. Sin embargo, según la propia interpretación de las personas entrevistadas, existen algunos indicios, más o menos evidentes, de tales procesos de cambio.

Algunas personas entrevistadas, por ejemplo, observan que la participación ciudadana ha ido en aumento en las distintas ediciones del presupuesto participativo, lo cual guarda relación, según ellas, con la evidencia que la participación tiene consecuencias tangibles. El caso de Mollet nos permite ilustrar con claridad esta evolución (Gráfico 1).

GRÁFICO 1

Número de propuestas ciudadanas en los Presupuestos Participativos en el municipio de Mollet

Fuente: Elaboración propia a partir de las informaciones facilitadas por el Ayuntamiento de Mollet.

Otras destacan cómo los propios técnicos/as municipales muestran señales de aprendizaje y reconocimiento del valor de la participación ciudadana para su actividad cotidiana de gestión. A pesar de que persisten muchas resistencias en este sentido, algunas de las personas entrevistadas sostienen que:

Técnica de participación: “Hay departamentos como el de Urbanismo donde se ha visto que la participación es muy importante; se hizo una plaza sin participación y se tuvo que volver a hacer porque la gente no estaba nada contenta”.

Técnica de participación: “Los primeros años de la experiencia fueron muy duros, enviabas propuestas [a los otros departamentos] y los técnicos pasaban. Ahora ya no; todo el mundo sabe lo que se tiene que hacer”.

Concejal de participación: “Las otras áreas se están dando cuenta que si hacen un proceso de participación le dedicaran tiempo pero se ganará en tiempo”.

Por último, también en un plano político se destaca que la participación ciudadana tiene un efecto contagioso:

Técnica de participación: “Este año nos han pedido procesos para todo [los otros departamentos]. Ya no somos nosotros quienes tenemos que ir detrás suyo”.

Hasta qué punto tales tendencias se consolidaran y / o se extenderán es una cuestión que sólo futuras investigaciones podrán vislumbrar.

6. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES

El análisis realizado de las experiencias de Presupuestos Participativos en la provincia de Barcelona nos permite observar las siguientes tendencias generales en relación a los parámetros de evaluación utilizados.

Primero, se trata de procesos que acostumbran a ocupar una posición institucional periférica, en el sentido que son liderados por concejalías de participación que acostumbran a tener un peso institucional escaso dentro de la estructura político-administrativa municipal. Sólo en algunos casos se observa una situación de co-liderazgo con la alcaldía o de coordinación con otras áreas de gobierno, pero ni tan sólo en estos casos existen evidencias que nos permitan afirmar que los Presupuestos Participativos sean asumidos transversalmente por el conjunto de los respectivos Ayuntamientos. En definitiva, la falta de un compromiso político generalizado dentro de la estructura de gobierno puede actuar como un fuerte limitador del alcance transformador de estas experiencias.

Segundo, las reglas del juego marcan importantes límites a la capacidad decisoria de la ciudadanía, a través de vías distintas. En algunos casos, porque se excluye del debate la estimación de los costes de las propuestas ciudadanas y su encaje en un presupuesto que, por definición, dispone de recursos escasos. Tal ejercicio de priorización presupuestaria, en estos casos, continúa siendo una prerrogativa institucional, lo cual nos lleva a dudar de que este tipo de procesos, por más que lo pretendan, puedan calificarse, efectivamente, como Presupuestos Participativos. En el resto de los casos, la participación se restringe al capítulo de inversiones, excluyéndose otros aspectos del gasto y de los ingresos, aunque ésta no es ninguna particularidad de las experiencias de Barcelona, sino que se da en la mayoría de las experiencias que conocemos a nivel europeo (Sintomer et al., 2008). Sin embargo, sí que llama poderosamente la atención el escaso porcentaje del presupuesto que se somete a la participación ciudadana, con algunas excepciones dignas de mencionar, como la de El Figaró. Tales límites a la participación se ven reforzados aún más si cabe en otras experiencias por el establecimiento de límites temáticos. Todas estas restricciones podrían influir muy negativamente en la percepción ciudadana que éstas sean experiencias realmente empoderadoras, aunque éste es un aspecto que aquí sólo podemos apuntar.

Tercero, los niveles de participación ciudadana son muy escasos en la mayoría de las experiencias y, además, se producen sesgos representativos muy marcados. Si bien este hecho no es exclusivo de las experiencias de Presupuestos Participativos, ya que se da en otros procesos de participación ciudadana, en alguno de los casos analizados en este estudio vemos cómo los niveles de participación en los presupuestos pueden venir inducidos por unas reglas del juego que privilegian a los miembros de las asociaciones y excluyen o dejan en una posición periférica a la ciudadanía no organizada. En otros casos, éstos son producto de la desigualdad de recursos y de motivaciones políticas de distintos grupos sociales y de la incapacidad de las metodologías para contrarrestar sus efectos en términos de movilización social. También el tamaño del municipio parece influir significativamente en el porcentaje de participación, más alto en los municipios más pequeños. El hecho que las propuestas ciudadanas generen resultados tangibles (y que se visibilice a partir de una buena campaña de comunicación institucional) también parece influir la participación en ediciones posteriores. En cualquier caso, los datos producidos por los Ayuntamientos al respecto son muy precarios, lo cual denota escasa conciencia de la necesidad de evaluar este aspecto.

Cuarto, uno de los aspectos más positivos de las experiencias de Presupuestos Participativos que se incluyen en este estudio es la existencia de impactos claros en la toma de decisiones presupuestarias y, podemos suponer, su reflejo en aspectos más o menos importantes de la configuración urbanística de los municipios. Este aspecto se ve reforzado por el hecho que la mayoría de experiencias adopten mecanismos de seguimiento y control de la ejecución de las propuestas. Sin embargo, en las experiencias en donde la traducción de las propuestas al presupuesto es indirecta, los efectos sobre la toma de decisiones presupuestarias son más difíciles de discernir.

Por último, las entrevistas realizadas nos permiten detectar indicios de cambio en las actitudes políticas de los principales actores locales (políticos, técnicos, asociaciones, ciudadanía) como consecuencia del proceso participativo. Si bien se trata de procesos muy recientes y aunque las resistencias culturales continúan pesando mucho sobre este tipo de procesos, algunos indicios nos permiten afirmar que otro de los efectos más significativos de los Presupuestos Participativos son sus consecuencias en términos de cambio cultural, aunque el escaso volumen de la participación limita, necesariamente, los efectos educativos entre la ciudadanía.

Hasta aquí hemos sintetizado las tendencias compartidas por todas las experiencias en mayor o menor intensidad. Pero, si afinamos el análisis comparado, ¿existen tendencias diferenciadas significativas? ¿De qué dependen?

La elevada homogeneidad política de estos municipios no nos permite contrastar la influencia de esta variable en los rendimientos de las distintas experiencias de participación analizadas, aunque podríamos aventurar que el peso de las candidaturas independientes de orientación política progresista, con un fuerte compromiso ideológico respecto a la participación popular, explica en parte la potencia de algunas experiencias como Callús y El Figaró. Sea como sea, las experiencias lideradas por el PSC son muy desiguales entre sí.

Sin duda, sin embargo, también interviene aquí el tamaño de los municipios. Así, contrastando lo observado por otros estudios (Ganuza y Gómez, 2008), podemos afirmar que, en los municipios pequeños, la coordinación de las distintas áreas de gobierno alrededor de los Presupuestos Participativos es más evidente; los porcentajes del presupuesto destinados a la participación son mayores; y los porcentajes de participación ciudadana son ligeramente más altos. Aparentemente, también en estos municipios es donde las decisiones son más visibles para la población y donde los impactos sobre la cultura participativa son más significativos. Ahora bien, de nuevo hay que remarcar que entre los municipios más grandes hay una diversidad notable de casos, lo cual nos lleva a concluir que no cabe ningún determinismo con respecto a las posibilidades de éxito de este tipo de procesos en municipios grandes.

¿Qué lecciones podemos extraer de este análisis? En negativo, podemos concluir que las experiencias analizadas presentan limitaciones demasiado importantes como para esperar de ellas efectos transformadores significativos en las dimensiones identificadas por la literatura (educación democrática, generación de capital social, mejora de las políticas, inclusión social). A pesar de ello, es posible identificar buenas prácticas en cada uno de los parámetros señalados: el liderazgo político de las experiencias de Arenys de Mar o de El Figaró y la asunción transversal del proceso en un gran Ayuntamiento como el de Terrassa; la amplitud de los márgenes de decisión de El Figaró; los altos niveles de participación logrados en casos como Callús, Parets o Mataró, a pesar del diferente tamaño de estos municipios y de las distintas lógicas organizativas que siguen; los elevados impactos de la participación en experiencias como Barberà del Vallès o Sant Andreu; o la evidencia de cambios culturales más o menos significativos en la mayoría de las experiencias.

El artículo ha pretendido identificar algunas variables clave que refuerzan la capacidad transformadora de procesos como los Presupuestos Participativos. No se ha entrado a valorar, sin embargo, si efectivamente quien impulsa políticamente estos procesos pretende generar o no grandes transformaciones político-culturales, sino simplemente si estos procesos cumplen las condiciones teóricamente necesarias para satisfacer las expectativas que la literatura académica (y ciertos discursos políticos) depositan en ellos. Conocer estas variables permite identificar retos de mejora para aquellos actores implicados en el impulso y la gestión de los proceso de participación. La experiencia del Grupo de Aprendizaje en que se basa este estudio ha pretendido contribuir a la discusión sobre las estrategias que nos acercan a estos objetivos.

 1  Cabe destacar que en Barcelona existieron otras experiencias de Presupuestos Participativos, impulsadas a principios del milenio y que hoy ya no tienen continuidad. Se trata de las experiencias de Rubí y de Sabadell. El hecho que no tuvieran continuidad responde a motivos diferentes en cada caso: en Rubí, IC-V perdió la mayoría en las elecciones municipales de 2003 y el nuevo partido mayoritario, el PSC, decidió no darle continuidad, después de haberse mostrado muy crítico con la experiencia impulsada por el gobierno anterior (Blanco, 2003); en el caso de Sabadell, existió un proceso de participación en los presupuestos municipales en el 2000, pero se trató de un proceso participativo único para toda la legislatura (Subirats et al., 2001). En ambos municipios se han desarrollado nuevos procesos participativos en estos últimos años, aunque ninguno de ellos puede ser calificado como de Presupuesto Participativo.

 2  En todos los casos, se escogió un miembro de una asociación que hubiera participado en la experiencia de los Presupuestos Participativos (y a poder ser en más de una edición), formando parte de la comisión de seguimiento o bien participando en las distintas fases del proceso.

 3  Los municipios son: Arenys de Mar, Barberà del Vallès, Callús, Figaró-Montmany, Mataró, Mollet, Parets del Vallès, St. Sadurní d’Anoia, St. Andreu de la Barca, St. Boi de Llobregat, Terrassa.

 4  Ver en: <http//:www.presupuestosparticipativos.com>. Como se verá en la explicación de la metodología, no todas las experiencias cumplen con los criterios utilizados por esta Red

 5  Ver en: <http//:www.elscalersoncalen.org>

 6  La Comisión Política está formada por representantes de todos los grupos municipales y su función principal es la de seguimiento del proceso. La Comisión Técnica la integran profesionales de las distintas áreas municipales vinculadas al proceso. Es la responsable de validar y cuantificar económicamente las propuestas ciudadanas y crear materiales informativos de soporte.

 7  Como es sabido, los capítulos del gasto en un presupuesto municipal son nueve: el capítulo 1, de gastos del personal; el capítulo 2, de gasto de bienes corrientes y de servicios; el capítulo 3, de gastos financieros; el capítulo 4, de transferencias corrientes; el capítulo 5, que queda abierto; el capítulo 6, de inversiones reales; el capítulo 7, de transferencias de capital; el capítulo 8, de activos financieros; y el capítulo 9, de pasivos. Dentro del presupuesto, hay una serie de conceptos que podrían considerarse “fijos”, como los de gasto de personal, la mayor parte de gastos corrientes, gastos comprometidos en contratos a largo plazo con terceros, u otros gastos derivados de operaciones financieras. Sin embargo, resulta muy difícil determinar un porcentaje exacto de los gastos “fijos” sobre el total, ya que lo que es considerado fijo varía mucho en función de los municipios y, además, la determinación de lo que es fijo o no siempre es opinable. Por ello hemos optado por hablar del porcentaje con respecto al total del presupuesto o con respecto al total de inversiones, aunque este dato pueda resultar dudoso dada la magnitud de los gastos que puedan considerarse como “fijos” en cada caso.

[8] En realidad, el porcentaje sobre el total de inversiones es muy variable según los casos. Si bien la mayoría se sitúan entre el 5 y el 10%, hay otros casos extremos como St. Andreu de la Barca, donde la cifra baja alrededor del 1%, o el de St. Sadurní d’Anoia, donde ésta se eleva hasta cerca del 20%. Sin embargo, estas fuertes variaciones se explican, en parte, por la desigual capacidad inversora de unos municipios u otros, lo que dificulta la comparabilidad de los datos.