En la literatura académica sobre administración y gestión pública se acostumbran a publicar dos tipos de ensayos. Uno, el mayoritario, acostumbra a estar formado por áridas monografías académicas en el que se realizan aportaciones teóricas sobre el tema de estudio, con abundante aparato bibliográfica y escritas en la jerga habitual de nuestra profesión. Suelen ser textos plagados de buenas intenciones a respecto de la administración. Buscan innovar, reformar, modernizar, o transformar su funcionamiento. Su intención es perfeccionarla de acuerdo con algún modelo ideal de buen gobernanza, que investigando un poco tiene su origen en las obras de algún padre fundador de la ciencia de la administración como Weber o Wilson. Las aportaciones académicas que se apartan den este modelo como las de Herbert Simon, Vincent Ostrom o Martin Landau son citadas muchas veces con aprobación, pero rara vez incorporadas a las propuestas de actuación o reforma. Existe también un segundo género de escritos, minoritario, pero que no es infrecuente en nuestro ámbito de estudios. Es de aquellos que realizan una descripción descarnada de como funciona realmente la administración pública. Suele abundar en sátiras y críticas mordaces y acostumbra, por desgracia, a ser muy realista, pero no suele hacer propuestas positivas de cambio, o de hacerlas repiten propuestas tópicas y ya bien estudiadas en los estudios digamos más académicos. En España, por ejemplo, Alejandro Nieto ha escrito varios libros sobre el desgobierno y en Estados Unidos autores como C.N. Parkinson han satirizado sin piedad la administración burocrática de su país. Incluso en el ámbito de la literatura son frecuentes críticas en este sentido como las de Kakfa o las de Pérez Galdós en Miau (esta última muy influyente pues influyó en la elaboración de un estatuto que dotase de estabilidad laboral a los funcionarios españoles).

El género al que pertenece la obra del profesor Ramió es nuevo, pues combina aspectos de ambos modelos, con un resultado muy satisfactorio, pues combina los mejores elementos de cada uno de estos modelos. Combina por un lado el rigor académico de uno de los mejores especialistas españoles en administración pública (y ya no son pocos como el ha documentado en otro de sus libros,La extraña pareja, también redactado en esta misma línea) con un estilo desenfadado y ameno, plagado de anécdotas personales fruto de su experiencia como profesor y gestor.

Como en su anterior libro el autor da mucha importancia a la cuestión de la profesionalización de la alta dirección pública y de los cambios que serían necesarios en su formación. Estoy especialmente de acuerdo en su idea de que el reclutamiento de la alta dirección no debe hacerse por méritos exclusivamente académicos y en su propuesta de valorar la experiencia profesional como un valor que debería ser tomado más en cuenta y por tanto la necesidad de prepararse y formarse en el desempeño del propio puesto. Hay muchos valores que son intangibles en el proceso de formación de un buen directivo público (carácter, habilidad negociadora, dedicación y vocación) y que al no ser puramente objetivables se descartan a la hora de la selección. Es una reivindicación en toda la línea del conocimiento tácito frente al formal, medido en títulos y certificaciones, algo muy poco común hoy día cuando se entiende por mérito sólo lo que es mérito medible y cuantificable, y que lleva a cientos de funcionarios a asistir a decenas de cursos con el consiguiente tiempo y esfuerzo perdidos en muchos casos sin interés para el desempeño de su trabajo, sólo para “sumar puntos”. Cambiar la forma en la que se entiende la administración pública, en la línea de lo propuesto por el profesor Ramió, sería sin duda un enorme avance en la mejora del desempeño de los organismos públicos. También me gustan mucho sus propuestas de reducir o eliminar el estatuto funcionarial en la mayoría de los casos y su detallado análisis de las formas de reclutamiento que se dan en entornos político-administrativos cercanos al nuestro, y que como en el caso belga difieren mucho del nuestro (allí son seleccionados como en la empresa privada, a través de empresas de cazatalentos especializadas). No es de recibo que la capacidad de estudio y de superación de exámenes sea la principal forma de valoración del mérito para el acceso a las administraciones públicas. No conozco a ninguna empresa privada que seleccione a su personal por tal sistema, ni que prime tanto el credencialismo como la administración pública (en España ni Bill Gates ni Amancio Ortega podrían dirigir un servicio en ninguna de nuestras administraciones por carencia de título universitario, a pesar de que evidentemente algún mérito para la gestión deberán poseer).

Pero no todo deben ser acuerdos, sino esto no sería una recensión académica. Me gustaría discutir dos aspectos que a mi entender podrían ser abordados de otra forma y que, por lo menos merecen discusión.

Uno se refiere al tratamiento que el autor hace de nuestro sistema político-administrativo al referirse a la escala a su entender pequeña de municipios e incluso de comunidades autónomas. Se lamenta el profesor Ramió (pag. 28) de la existencia de comunidades autónomas muy pequeñas y luego de un exceso de municipios pequeños, problema que las diputaciones pueden contribuir a mitigar. Este es un tópico muy repetido en nuestra cartesiana administración pública que hereda muchos de los males de diseño de la administración pública francesa. Todo tiene que ser racional, no duplicado y tener una escala similar y adecuada. Pero estamos hablando de conceptos indefinidos, pues la escala será correcta o no para hacer algo, esto es cumplir unas determinadas competencias asignadas, y según se cambien esas competencias la escala será o dejará de ser correcta. Siempre se discute la escala y nunca se discuten cuales deben ser lasa competencias asignadas y, entiendo que es eso mismo lo que debería ser urgentemente revisado. Porque tien que tener cada ayuntamiento unos servicios determinados a prestar en exclusiva, y no puede arrendarlos a otras administraciones o hacer uniones temporales de ayuntamientos para una infraestructura determinada? Recordemos que los estados europeos tal cual existen no tienen ninguna lógica de escala. Existen desde estados diminutos con unas pocas decenas o centenares de miles de habitantes y estados más grandes con decenas de millones, pero todos son viables a su manera y no soy capaz de percibir en que afecta a la calidad de vida de un ciudadano o a la calidad de su democracia el vivir en un estado pequeño como Luxemburgo (del tamaño de la provincia de Pontevedra) o en uno grande como Alemania. Se dirá que Irlanda por ejemplo no tiene escala suficiente como para ten un submarino nuclear y el Reino de España si, pero la pregunta debería ser si hace falta tal submarino, no si se tiene la escala apropiada. Los ayuntamientos cuanto más grandes más necesidades se plantean como grandes infraestructuras, que ni se plantean en los pequeños. Más tamaño puede llevar a más gasto no a menos. Paises que cuentan con ayuntamientos grandes como Portugal o Grecia no son ejemplos de buena gestión municipal y Alemania con su inframunicipalismo parece hacerlo algo mejor. Curiosamente admnistracioens muy barrocas y recargadas como la Suiza tienen un buen desempeño también a nivel local. Quizás porque no imitaron el modelo cartesiano francés.

El otro aspecto que me gustaría discutir aquí es el de las relaciones entre los políticos electos y la alta dirección de la administración. Estoy de acuerdo con su percepción de cierto infantilismo en las relaciones entre políticos y burócratas, en el sentido de que cuesta asumir responsabilidades a la hora de tomar decisiones en la administración pública española. La descripción de las tácticas de elusión de responsabilidades descritas por Christopher Hood en su magistral El juego de la culpa, recientemente traducido al español, no pueden ser más atinadas si se aplican al caso español. Pero si que veo un cierto aroma tecnocrático en las propuestas del profesor Ramió a la hora de diseñar una alta dirección profesionalizada en nuestro entorno. Parece querer establecer un grupo de técnicos muy cualificados dotados de cierta permanencia más allá de mandato de quienes los nombran, y creo que se elude el aspecto político que también tiene la alta dirección, avanzando en sus propuestas hacia una suerte de gobierno burocrático en la línea del descrito por B.G. Peters en su clásico La política de la burocracia.En España uno de los problemas de su administración es que ya cuenta con funcionarios técnicos de alta cualificación, algunos de ellos como los TAC o los secretariso interventores agrupados en cuerpos de habilitación nacional. El problema es que el político, muchas veces también el funcionario y de alta cualificación, desconfía de su lealtad, pues sabe que estos también en muchos casos tienen algún tipo de orientación política (pasa incluso entre los jueces) y por tanto le gusta disponer de personal de su entera confianza y en el caso de no poder nombrarlos con cierta discreción recurrirá al socorrido instrumento de crear gabinetes o administraciones paralelas en las cuales pueda imponer su criterio. La profesionalización en esta línea al principio incrementará el poder de estos cuerpos pero a medio plazo puede contribuir a agravar el problema, no a solventarlo. Las medidas de reforma parecen ir en la línea de incrementar el poder de los altos burócratas en detrimento del político electo y esto puede hacer difícil su admisión por su parte. Recordemos que como bien apuntó hace algunos años Hood la mayoría de las reformas administrativas se han llevado a cabo como mecanismos de defensa por parte de los políticos frente a lo que consideran invasiones por parte de los altos funcionarios de lo que consideran su territorio. La aparición de agencias, fundaciones o centros de responsabilidad al estilo francés pueden ser explicados en esta línea. Desconfío también del supuesto papel regenerador que puedan tener las acreditaciones, y más si estas se llevan a cabo de forma centralizada, como en el cao de las cátedras, sobre todo porque no se explica bien quien determinaría la composición de los tribunales juzgadores de tales acreditaciones, y me resisto a pensar que los políticos renuncien a controlar su composición o los criterios de selección. De conseguirse que sean los propios funcionarios quienes las controlasen esto sería un paso más en el camino de un mayor control por parte de los altos burócratas del proceso de selección del alto personal y por tanto incrementaría aún más su poder ulterior ene l proceso de elaboración e implementación de políticas públicas.

Me gustan más sus propuestas encaminadas a restaurar parcialmente el spoil system o a implantar modos de selección ya imperantes en países de nuestro entorno.

Por lo demás nos encontramos con un libro de muchísimo interés. Sus propuestas en torno al gobierno electrónico son muy atinadas, aunque relativizaría un poco su posible impacto (ya hemos pasado por situaciones semejantes sin que se haya cambiado mucho en el discurrir de nuestras administraciones). Me gustan mucho sus propuestas de islas de excelencia como modelo a imitar (aunque faltaría saber como se establece cuales son). Creo que en la admnistración pública como en la empresa la imitación de las prácticas exitosas es el mejor y más seguro proceso de modernización admnistrativa. También son de sumo interés su propuestas sobre partenariados tanto entre admnistraciones como entre el sector público y el privado y creo que este aspecto debería ser desarrollado en ulteriores trabajos por el autor, dada su potencialidad. Creo que la mejor forma de coordinar administraciones, y más en complejas administraciones multinivel como las nuestras, son acuerdos y contratos entre las administraciones implicadas y desconfío de las propuestas centralizadas de coordinación tipo joined-upo whole-of-government pues al final tienen que recurrir a mandatos o complejos gabinetes de coordinación y pierden la rica información que existe al nivel de terreno y que no puede ser nunca adquirida por los altos niveles coordinadores.

En suma un excelente trabajo que honra la ya madura ciencia de la administración pública española.