Si hay una alegoría que es especialmente querida por el profesor Zafra es la de la caverna de Platón, en ella se contrapone el mundo ideal con la experiencia sensible que de él perciben los hombres. Estos, encadenados y de espaldas a la abertura de la gruta, solo perciben de la realidad su reflejo en las paredes de la caverna gracias a la luz que proporciona una hoguera situada a espaldas de los encadenados; y es que esta alegoría refleja bien el tránsito del profesor universitario, que conoce la estructura del estado de un modo teórico e ideal, a la realidad de una dirección general. La bajada de la cátedra a la caverna. En el mundo sensible de los hombres, las ideas perfectas se ven distorsionadas por la realidad de los intereses políticos, funcionariales o de grupos de presión y pese a ello, lejos de desanimarse el autor, que tiene la suerte, o más bien el mérito, de recorrer los tres niveles de gobierno del estado español: el estatal, el autonómico y el local, pone todo su empeño en que esas ideas, nacidas en la universidad pero profundizadas durante su periplo como directivo público, tengan el reflejo más fiel posible en las rugosas paredes de la realidad política.

Este libro, en realidad son dos, de una parte contiene una reflexión profunda, seria y rigorosa sobre el concepto de autonomía local, sobre el alcance de lo básico como competencia normativa del estado y sobre las posibilidades que otorga nuestro modelo de organización territorial a la configuración del régimen local, es decir, un análisis teórico de las posibilidades de lo local en el estado de las autonomías, a la luz de la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Pero de otro, y esto es ciertamente lo más novedoso de esta obra, relata los esfuerzos de un directivo público para que una buena idea llegue a puerto seguro. Las buenas ideas no se imponen por sí mismas, quienes en última instancia han de tomar las decisiones nunca otorgan de inmediato su apoyo político, este hay que ganarlo, pacientemente, estableciendo estrategias, anudando compromisos, con una profunda labor de convicción, en el ámbito político, pero también el académico. Esa es la función del directivo público que se defiende en esta obra, gestionar el entorno político autorizante o, dicho de un modo más claro, encontrar respaldo político para buenas ideas.

El libro lo encabeza un prólogo del profesor Parejo Alfonso, que califica al libro como “el más serio, fundado y de mayor aliento hasta ahora realizado para la renovación, con verdadero sentido de Estado del marco legal básico del gobierno y administración [local]” (pág. 16) lo que resulta significativo, no solo por la indiscutida autoridad que el profesor Parejo despliega en el campo del derecho administrativo en general y en el derecho local de un modo muy particular, sino porque de todos son conocidas las discrepancias en cuanto al fondo de la cuestión que mantienen los profesores Parejo y Zafra, lo que no impidió ni que el segundo consultase y oyese con atención las observaciones del primero, ni que aquel elogie el libro “con independencia del grado de coincidencia que con él se tenga”.

La obra de desarrolla en tres partes, una primera en la que se relata la experiencia del autor en la Dirección General de Cooperación Local del Ministerio de Administraciones públicas, con el encargo de redactar un anteproyecto de ley básica estatal sobre el gobierno local. Una segunda en la que el autor, al frente de la Dirección General de Administración Local del gobierno autonómico andaluz, se encarga de la redacción de una ley autonómica que desarrolla la autonomía local en el ámbito del Estatuto de autonomía de esa comunidad. Por último, una tercera parte trata de diversas cuestiones: la relación constitucional entre bases y desarrollo en materia de régimen local, la ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local y sus desarrollos autonómicos y un epílogo sobre la función directiva, que quizás sea la más singular del trabajo.

Tras su nombramiento como director general, Manuel Zafra recibe el encargo del ministro Jordi Sevilla de redactar una ley básica del régimen local en un momento de gran excitación política, pues se está iniciando el proceso de reformas estatutarias que darían lugar a los llamados estatutos de segunda generación. Particularmente interesante es el caso catalán, pues apenas un mes antes, en febrero de 2004 ya se había constituido en el Parlamento de Cataluña la ponencia encargada de redactar el borrador de estatuto. En el ideario de los nuevos estatuyentes estaba la interiorización del régimen local, al modo de lo que ocurre en los estados federales, superando el modelo de regulación bifronte que rige en España. No obstante, conocedores de la imposibilidad de rebasar los límites del artículo 149.1.18ª de la Constitución, que establece la competencia del Estado para la regulación de las “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” y de las interpretaciones que sobre el mismo venía haciendo el Tribunal Constitucional (STS 32/1981, 75/1983, 76/1983, 99/1987 y 21471987, entre otras), optaron por la vía del blindaje competencial, entre ellas la competencia en régimen local.

El blindaje consistía en el reconocimiento de la competencia exclusiva sobre una materia: “Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de régimen local…”, el desarrollo exhaustivo del contenido de esa competencia “… que, respetando el principio de autonomía local incluye:…”y una cláusula residual a favor de la comunidad autónoma “2. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida en todo lo no establecido por el apartado 1.” (artículo 160 del Estatuto de Cataluña).

Estas pretensiones autonómicas, no fueron únicamente catalanas, el Estatuto de Autonomía para Andalucía reprodujo miméticamente muchos de los preceptos del catalán, entre ellos el relativo la competencia exclusiva en materia de régimen local, si bien matizada a última hora por una enmienda del Partido Popular que dejó al artículo 60 de ese Estatuto como un monumento a la incoherencia normativa “Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de régimen local que, respetando el artículo 149.1.18.ª de la Constitución y el principio de autonomía local, incluye:…”(sic).

Esta situación reabrió el debate sobre las relaciones entre estatutos de autonomía y legislación básica estatal y obligó a redactar el borrador de ley estatal siendo especialmente cuidadosos con la nueva estructura de reparto territorial del poder.

Una de las ideas sobre las que pivotó el malogrado anteproyecto de ley fue el de gobierno local (pág. 162 y ss.), superando la tradicional distinción entre autonomía política, que correspondía a las comunidades autónomas como titulares de la potestad legislativa, y autonomía administrativa, que correspondía a las entidades locales en cuento titularles de potestad reglamentaria, con una idea de autonomía política para ambos niveles de gobierno: autonomía política en el marco de la Constitución para las comunidades autónomas y autonomía política en el marco de la ley para las entidades locales. Esta afirmación no era fruto del voluntarismo de los redactores de la ley, sino que estaba basada en una antigua jurisprudencia constitucional que había reconocido un especial recorrido a la potestad normativa de las entidades locales, que iba más allá de la mera capacidad para el desarrollo reglamentario de normas con rango de ley en atención al carácter democrático de sus órganos representativos, al menos en el ámbito tributario local y en el sancionador, en los que se flexibilizaba de modo considerable el principio de reserva de ley (STC 19/1987, 233/1999 y 132/2001).

Otro elemento clave de este texto legal, fuel el papel de la provincia en la organización territorial del Estado (pág. 116 y ss.). El tema de la provincia es tratado con rigor y seriedad conceptual, planteamientos muy alejados de la frivolidad, oportunismo e ignorancia con las que el tema se debate ahora en la escena política. A diferencia del profesor Parejo, que acusa al Estado de incapacidad de acometer una reforma de la planta municipal (quiere decir suprimir forzosamente municipios en contra la voluntad, no mayoritaria, sino unánime de sus habitantes, es decir, manu militari,y no es metafórica esta expresión, porque probablemente habría que acudir al ejército para sofocar las revueltas populares que ocasionaría la supresión de miles de ayuntamientos en España), el profesor Zafra es consciente de la realidad en la que se vive en el mundo rural, no en vano venía de ser director de una oficina de planificación estratégica en una provincia con más de 170 municipios, conocedor de que la carestía en la prestación de los servicios públicos deriva fundamentalmente de la dispersión de la población en el territorio y no del número de entes prestadores del servicio y con una voluntad clara de garantizar la calidad democrática en el medio rural, no solo como un derecho inalienable de sus vecinos, sino como una oportuna estrategia para fijar la población al territorio. Para ello aprovecha la configuración constitucional de la provincia como entidad formada por la agrupación de municipios y propone regular esta como un nivel de gobierno que garantice que los municipios con menos capacidad económica, técnica y de gestión, normalmente los más pequeños, puedan ejercer plenamente sus competencias, pues las diputaciones prestarán a los ayuntamientos la asistencia técnica, material y económica que precisan para el desarrollo de toda su potencialidad política.

Frustrada la experiencia de la ley estatal, el papel asignado a la provincia se traslada a la ley andaluza (pág. 291 y ss.), así la Ley 5/20109, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía introduce un novedoso concepto, el de una “única comunidad política local”. Esta comunidad, formada por municipios y provincias, se convierte en el marco de referencia para que el legislador sectorial atribuya competencias al mundo local. El principio de subsidiariedad, consagrado por la Carta Europea de Autonomía Local, establece que el ejercicio de las competencias debe, de modo general, incumbir a las autoridades más cercanas a los ciudadanos, pero esta atribución debe ponderarse por la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía. Quiere esto decir que el ejercicio de una competencia puede estar limitado por la capacidad de gestión del ente que la recibe, de modo que, habida cuenta el escaso tamaño de la mayoría de los municipios españoles (el 75% de ellos no supera los 5000 habitantes), esta inframunicipalidad podría impedir dar un contenido material adecuado al concepto de autonomía local en la mayoría de las entidades locales. El principio de subsidiariedad es como un ascensor, que baja hasta los niveles políticos más cercanos al ciudadano, pero que si allí no encuentra adecuada capacidad de gestión, asciende de nuevo y hace que salte la competencia del nivel local al autonómico. Esta posible inconsistencia del sistema encuentra su solución en la provincia, un ente que, dotado de personal con alta cualificación profesional, actúe como el instrumento técnico que precisan los municipios para el ejercicio de sus competencias, aprovechando así las economías de escala. Los municipios serían los entes locales dotados de competencias materiales mientras que la provincia poseería competencias funcionales sobre las materiales de los municipios, estableciendo una relación entre ambos niveles de gobierno que reúne elementos propios de la cooperación y la colaboración: la concertación.

No acierta por ello, mantiene el profesor Zafra en el apartado tercero del libro, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local cuando impone con carácter imperativo la coordinación de las competencias municipales por la provincia, pues la coordinación se caracteriza, en el marco de las relaciones interadministrativas, como “supremacía institucional cuyo ejercicio implica imposición limitante sobre la autonomía de los entes coordinador” (pág. 418), si bien esta ley, desorientada en esta materia, se refiere con el mismo término, ora a una mera cooperación voluntaria, ora a una “relación cuasijerárquica” (Parejo: pág. 18).

“Una sociedad que sostiene en el éxito las razones de su economía es capaz de reconocer las cualidades «estéticas» del fracaso”, dice R. Piglia en Los diarios de Mateo Renzi a propósito de la obra de C. Pavese;ciertamente algunos de los proyectos que legislativos y organizativos que se describen en este libro no tuvieron buen fin, pero no solo podemos apreciar la cualidad «estética» de su fracaso, pues el profesor Zafra aprovecha, sobre todo en la el apartado IV de la tercera parte “Epílogo sobre la función directiva”, para ilustrarnos sobre los mecanismos de la decisión política, el valor del conocimiento experto en la toma de decisiones y el papel que interpreta el directivo público en todo ello.

El anteproyecto de Ley del Gobierno y la Administración Local había sido precedido de un riguroso trabajo técnico plasmado en el Libro blanco para la reforma del Gobierno local(MAP; 2005), se había discutido en el ámbito académico y en el político y había alcanzado el consenso en la FEMP y con el principal partido de la oposición. Estaba pues en condiciones de obtener, al menos, el apoyo parlamentario de 312 diputados de los 350 que formaban el Congreso, el 90% de su quórum y cumplía, por tanto, con el requisito de la amplitud del acuerdo que requiere una reforma que afecte a unos de los pilares territoriales del Estado, y sin embargo, el texto fue guardado en un cajón y no se supo más de él. El profesor Zafra no quiere conjeturar sobre los motivos de este decaimiento del anteproyecto, pero sin duda hubo dos hechos decisivos: un grave accidente de tráfico que sufrió el autor del libro y que lo alejó de la Dirección General durante unos meses y el cambio del ministro Jordi Sevilla por Elena Salgado, el anteproyecto perdió a su principal valedor y la nueva ministra no tuvo el más mínimo interés político en su continuación. El apoyo político a una buena idea no basta con obtenerlo en un momento, es necesario mantenerlo en el tiempo, y en política los vientos cambian más repentina e inesperadamente que en alta mar, sin que importe mucho tirar a la papelera el trabajo de muchas personas durante meses, los caudales públicos invertidos en él y el consenso institucional y político obtenido. La política, como la mar, a veces, es simplemente caprichosa.

El proyecto de ley de autonomía local andaluz sí logró aparecer en el boletín oficial, pero otra circunstancia singular marcó su periplo. Cuando el texto está ya en la fase final de su tramitación parlamentaria, en el momento en que se están analizando las enmiendas que la oposición ha presentado y resulta más necesaria que nunca el conocimiento experto para acertar en las decisiones políticas, el Director General de Administración Local es cesado, al parecer ciertos necesarios reajustes en el reparto del poder interno del partido gobernante en la autonomía precisaba ofrecer esa dirección general como parte del reparto del botín, según la vieja tradición del spoil system. Mucha debía ser la urgencia, para no poder esperar, al menos, a la finalización de la tramitación parlamentaria de ley.

La ley de autonomía local andaluza introduce un método de trabajo singular: la concertación, que es un modo de relacionarse las diputaciones y ayuntamientos, un sistema más sustantivo que formal, que combina prioridades municipales y visión intermunicipal. La experiencia había nacido en la Diputación de Barcelona (pág. 333 y ss.) con la Xarxa de municipis, posteriormente fue trasladada a la Diputación de Granada cuando el autor del libro fue director de su plan estratégico y finalmente recogido en la ley andaluza (Artículo 13. Asistencia económica de la provincia al municipio).Sin embargo, no basta con que las leyes establezcan disposiciones, si no hay voluntad política de llevarlas a cabo o no hay mecanismos sancionadores para el caso de su incumplimiento. La norma puede quedar en papel mojado, pues a veces simplemente no se aplica y otras se cumple solo formalmente, sin atender a su espíritu ni sacar todas las potencialidades que la misma ofrece. Esta situación nos pone ante una realidad, no basta con que una idea convenza, obtenga el apoyo político a priori y se plasme en una ley, hace falta una labor directiva que, en otros niveles y a posteriori, garantice su plena efectividad.

Este libro es rico en enseñanzas, tanto teóricas como prácticas, pero deja al final un sabor agridulce, porque como dice Philippe C. Schmitter: No es lo mismo hacer teoría del estado que meter al estado en una teoría.