“El Estado está de moda, y con él, las políticas públicas” (Fontaine, 2015: 1). Al iniciar su obra con esta frase, el autor aclara de entrada el supuesto fundamental que anima su trabajo: la vigencia plena del análisis de políticas públicas como herramienta imprescindible para la comprensión y el mejoramiento de la acción pública contemporánea.
Lejos de ofrecer otro manual de políticas públicas, limitado a actualizar el estado de la literatura especializada, el profesor Fontaine se dedica a repensar desde una perspectiva crítica y reflexiva el origen, la trayectoria y el estado actual del campo de estudio, formulando una propuesta analítica original sobre el rol de las políticas públicas frente a la complejidad, diversidad y dinamismo imperantes hoy en la esfera pública. Se trata, como puntualiza Joan Subirats en el prólogo, de un producto acabado, fruto de la dilatada trayectoria académica del autor, elaborado en un formato útil no solo para estudiantes y académicos sino también para practicantes y operarios. Su énfasis en América Latina y el Caribe, región a la que Fontaine ha dedicado su extensa labor investigativa sobre políticas ambientales y energéticas, refleja además el interés por respaldar el incipiente proceso de desarrollo de la disciplina en un área geográfica que, como repetidas veces menciona el autor en sus clases y conferencias, tiene un inigualable potencial para los estudios comparados.
La estructura del libro es congruente con esta perspectiva, haciendo hincapié en los aspectos fundamentales que deben abordarse en cualquier análisis de políticas públicas que se precie de tal. Luego de las aclaraciones epistemológicas demandadas por este
Más que seguir a pie juntillas al autor en el curso de sus reflexiones, vale la pena enfocarse en las ideas claves que componen su propuesta analítica, formuladas en atención a un conjunto de interrogantes fundamentales. Estas preguntas estructuradoras son ¿qué son las políticas públicas?; ¿cómo estudiarlas?; ¿qué factores contextuales han incidido en la reconfiguración del análisis de políticas?; y, finalmente, considerando su estado actual, ¿cuáles elementos analíticos reúnen potencial para hacer avanzar la disciplina?
Fontaine hace un recorrido por las diversas conceptualizaciones elaboradas en torno a la noción de política pública para subrayar su carácter polémico y debatido. La doble fuente de sentido del concepto –práctica, vinculada al discurso político, y académica, de origen analítico- se refleja en las articulaciones complejas que cada definición teje entre el enfoque teórico adoptado, el tipo de problemas priorizados y las respuestas ofrecidas a los mismos. Esta heterogeneidad no es para el autor superable; más que a un acuerdo, a lo que se puede aspirar es a un debate entre posturas subjetivas.
Fijando los límites de este debate, Fontaine suscribe la definición sugerida por Muller y Surel, quienes entienden la política pública como un “acervo de decisiones y actividades que resultan de interacciones entre actores públicos y privados, cuyos comportamientos están influenciados por los recursos disponibles y por unas reglas institucionales que atañen tanto al sistema político como al ámbito sectorial de intervención” (Muller y Surel en Fontaine, 2015: 25). Tres son los atributos fundamentales de esta conceptualización. El primero, en ruptura con las perspectivas estadocéntricas, la idea de la política como el producto de interacciones entre actores políticos, económicos y sociales, es decir, entre el Estado, el mercado y la sociedad. El segundo, el carácter fundamental de las instituciones como variables explicativas. Y el tercero, la doble dimensión, sistémica y sectorial, del ámbito de análisis de las políticas.
La segunda interrogante que se plantea el autor -¿cómo abordar el estudio de las políticas?- orienta el grueso de su obra. Siendo las políticas públicas un “telón de fondo” de muchas investigaciones en ciencias sociales, en las cuales la política aparece como variable explicativa de otros fenómenos sociales, políticos o económicos, el aporte distintivo de esta disciplina reside en asumirla como su objeto de estudio: una construcción analítica a ser explicada, “un fenómeno social y político específico, empíricamente fundamentado y analíticamente construido” (Fontaine, 2015: 25).
Concebir la política como variable dependiente pone sobre la mesa su complejidad, demandando su descomposición tanto en términos temporales (las etapas del ciclo de política) como temáticos (sectores e instrumentos de política). El reto de la disciplina es, para Fontaine, bajar a un nivel intermedio de teorización, desde el cual poder observar el detalle de los procesos de políticas y articular explicaciones en torno a sus problemáticas específicas, entre las que se destaca el cambio, la falla, la terminación, la incidencia de actores no-estatales y la emergencia de consecuencias no intencionadas.
Caracterizar el análisis de políticas públicas como disciplina conduce al autor a visitar articulada y sistemáticamente sus implicaciones epistemológicas, teóricas y metodológicas. A nivel epistemológico, Fontaine cuestiona la validez del dilema entre positivismo y constructivismo y rechaza que se le atribuya a las posturas epistemológicas una relación directa y determinista con los enfoques metodológicos, cuando, en realidad, tales posturas remiten a debates teóricos.
Frente a la ruptura abierta entre empiricistas y posempiricistas, que fractura el campo del análisis entre teóricos y prácticos, el autor reivindica la necesidad de partir de los principios popperianos realistas de la demarcación y la falsabilidad. El primero permite centrar la labor investigativa en fenómenos objetivos y discretos; el segundo, concentrar los esfuerzos en la refutación de teorías mediante su contrastación con la realidad empírica. Más que ahogarse en disputas epistemológicas de alcance metafísico, el autor aboga por reconocer el carácter dinámico de las ciencias y descender en su escala de abstracción al nivel teórico, desde el cual resulta posible evaluar “cierta consistencia entre un acervo de teorías” (Fontaine, 2015: 22).
Los enfoques teóricos de análisis de políticas se pueden diferenciar de acuerdo con sus objetos, problemáticas y factores explicativos o interpretativos en tres categorías: enfoques racionalistas, neoinstitucionalistas y cognitivistas. Los enfoques racionalistas, a partir de la pregunta sobre por qué la gente actúa de cierta manera, enfatizan el rol de los intereses individuales como clave del desempeño de las políticas. Este marco se posiciona bajo el paraguas del paradigma conductista; sus principales planteamientos han sido articulados por la escuela de la elección pública. Por su parte, los cognitivistas privilegian las ideas y creencias como factores claves, incluyendo teorías tan diversas en sus niveles de sistematización como la de los paradigmas de política, los referenciales, las coaliciones promotoras y la teoría crítica. Finalmente, las teorías neoinstitucionalistas, diferenciadas entre corrientes histórica, sociológica y económica, se caracterizan por analizar a las instituciones, sus cambios y continuidades, como variables determinantes que moldean la política.
Para Fontaine, estos enfoques, aunque rivales, remiten a distintas temporalidades y privilegian diversas preguntas de investigación. El racionalismo atiende al corto plazo y su énfasis está colocado en los límites de la acción colectiva y los incentivos que orientan a los actores; el cognitivismo apunta al mediano plazo y permite entender los cambios de políticas; caso contrario al del neoinstitucionalismo, que, desde el largo plazo, contribuye a explicar por qué ciertos cambios no son posibles.
El autor atiende con especial interés la dimensión metodológica del análisis de políticas, cuestionando su descuido generalizado en la literatura. Para el autor, el método no es más que explicitar “cómo vamos a proceder para comprobar una hipótesis” (Fontaine, 2015: 135). Su selección depende de múltiples factores. El tipo de problema a ser abordado, el momento en el que se encuentra, la relevancia otorgada a ciertas variables y el enfoque teórico asumido, son los más relevantes.
El autor identifica tres tipos de criterios que convergen en los debates metodológicos sobre análisis de políticas: el tipo de ejercicio analítico, bien explicativo o interpretativo; la lógica de investigación, inductiva o deductiva; y el tipo de medición, cuantitativa o cualitativa. Fontaine se decanta frente a estas dicotomías por una opción clara. A su juicio, para hacer avanzar el análisis de políticas se requieren investigaciones explicativas (que establezcan relaciones causales), deductivas (que partan de la teoría para contrastarla con la realidad) y mixtas (que utilicen mediciones cuantitativas y cualitativas para demostrar de la manera más rigurosa posible la causalidad).
En particular, el autor subraya la utilidad de dos métodos que han venido ganando terreno en el análisis de políticas. El seguimiento de procesos y la comparación de pocos casos (N pequeña) tienen la ventaja de que permiten aislar variables y determinar si reúnen la condición de suficientes y/o necesarias para que se produzca un determinado fenómeno.
La escogencia del método no es, sin embargo, totalmente discrecional, ya que los diferentes enfoques teóricos conducen a privilegiar determinadas soluciones metodológicas. Así, mientras el racionalismo se encuentra claramente alineado con los métodos cuantitativos y la postura explicativa, el cognitivismo se interesa por aspectos cualitativos que permiten construir interpretaciones, y el neoinstitucionalismo se abre a una combinación de técnicas pero siempre en clave causal. Esta elección metodológica resuelve en buena medida la selección de las técnicas de recolección y análisis de información, subsidiarias para Fontaine de aquella.
Una tercera interrogante abordada por el autor remite a la dimensión práctica de las políticas y se relaciona con los factores histórico-contextuales que han incidido en la evolución del análisis de políticas, moldeando sus oportunidades de teorización. La constatación fundamental que ha revolucionado el campo ha sido la emergencia de la gobernanza como “una forma de regulación de las relaciones entre los actores políticos, sociales y económicos, en el ámbito de la acción pública” (Fontaine, 2015: 61). Fontaine se refiere a esta nueva modalidad de gobernación como el producto de un triple descentramiento del Estado; hacia arriba, mediante la creación de regímenes internacionales; hacia abajo, vía la descentralización; y hacia afuera, como consecuencia del rol central de las organizaciones no gubernamentales y otras entidades no-estatales en la acción pública. Este último “descentramiento” se conecta con el segundo fenómeno emergente considerado por el autor, referido a la creciente incidencia de actores no-estatales en las políticas, bien a través de redes y coaliciones, bien por medio de mecanismos de participación y control social.
Finalmente, la última interrogante abordada en la obra apunta a los elementos analíticos que reúnen mayor potencial en el actual estado de la disciplina. La convicción del autor sobre la superioridad analítica de los enfoques neoinstitucionalistas está asociada con el reconocimiento de su capacidad de discutir teorías y problemas procedentes tanto del campo racionalista como del cognitivista. “La capacidad de procesar objeciones, problemas de otras disciplinas y otros enfoques teóricos es lo que precisamente califica una teoría para convertirse en paradigma” (Fontaine, 2015: 129).
Entre las problemáticas fundamentales del enfoque neoinstitucional, destaca Fontaine, figura el estudio del sistema de gobernanza como variable explicativa del diseño de políticas. Se trata de un elemento-parte de una agenda emergente que el autor juzga prometedora y sobre la cual se arriesga a mencionar algunos trazos:
Si asumimos que las instituciones inciden en la sociedad y la sociedad crea instituciones, entonces, ¿dónde empieza y dónde termina este proceso? ¿Cuándo y por qué cambian las instituciones? ¿Cuándo y por qué dejan de cambiar? (…) Esta es la agenda de los próximos años, si queremos entender mejor y por qué cambian las políticas, por qué fallan, por qué son más o menos participativas (etc.), y contribuir al diseño de políticas más consistentes, más efectivas y más eficientes (Fontaine, 2015: 176).
El valor de esta obra no puede exagerarse: es el producto de una vida dedicada a investigar las vicisitudes de las políticas públicas en una región con muy poca experiencia en el campo. Su mayor aporte reside en una propuesta analítica coherente en sus componentes epistemológicos, teóricos y metodológicos, pensada para construir análisis de políticas no solo rigurosos y sistemáticos sino útiles y provechosos. Por ello, sus limitaciones y debilidades resultan difíciles de rastrear y más aun de destacar. Valdría la pena mencionar solo un par de ellas.
En primer lugar, la gran confianza que el autor deposita en la convergencia de las agendas de investigación en torno al neoinstitucionalismo parece minusvalorar las dificultades que pueden enfrentar estos enfoques al intentar abordar problemáticas propias del racionalismo o el cognitivismo. Es improbable pero sobre todo indeseable que el neoinstitucionalismo intente igualar los estilizados modelos racionalistas en el análisis del comportamiento individual, como es también objetable que el énfasis en las instituciones permita observar con el mismo detalle los discursos e interpretaciones de los actores, tal como son estudiados en los trabajos de tintes cognitivistas.
En segundo lugar, la centralidad otorgada a los modos de gobernanza como variable explicativa, derivada del énfasis en las interacciones entre actores, podría llevar a incurrir en determinismos y, especialmente, agravar el estiramiento conceptual del que ya sufre la noción de gobernanza. Además, bajo el paraguas de la gobernanza convergen aproximaciones analíticas que pueden vincularse a cada enfoque teórico. ¿Cómo procesar los planteamientos que enfatizan el rol clave de la negociación estratégica en los arreglos de la gobernanza? ¿Y las propuestas que enfatizan los universos discursivos y normativos en los que se insertan estos arreglos?
Finalmente, la centralidad otorgada al diseño de políticas como problemática superadora de la segmentación del campo en etapas o fases de un ciclo lineal, aunque provechosa, puede resultar decepcionante. Si bien los instrumentos son, sin duda, una dimensión tangible de la política pública, están lejos de agotar la complejidad que rodea estos fenómenos. La incidencia de creencias, discursos y relaciones de poder exige colocar la mirada en elementos menos tangibles pero no por ello menos relevantes.
En definitiva, esta obra constituye un imprescindible insumo para un debate que, lejos de agotarse, encuentra en la realidad empírica de este complejo y cambiante mundo nuevas sustancias combustibles con las cuales avivarse.