Como se ha mencionado anteriormente, si bien, uno de los postulados de los Ayuntamientos del Cambio ha sido el refortalecimiento de la democracia a través de la implementación de nuevos canales de participación, existe un legado de experiencias y marcos regulatorios de la participación institucional en España que deben ser tenidos en cuenta. Es necesario conocer cuál es el escenario de partida de la gobernanza participativa en 2015 y qué elementos de continuidad y transformación existen, tanto desde un plano general, como a nivel de cada una de las ciudades estudiadas.

En la década de los ochenta (1978-1985) se constituyen las bases normativas de la participación ciudadana en España ² que se completa con la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL). Además de delimitar las competencias ³ y formas de organización de los gobiernos locales, dicta cómo deben ser las relaciones entre la ciudadanía y los municipios. Durante ésta época, se marcan las guías que permitirán la implementación paulatina de los reglamentos de participación, los cuales tendrán muy poca acogida ⁴ . Exceptuando algunos casos ⁵ , la mayoría de administraciones la concebirán como un mero trámite burocrático para «contentar y contener» (Pindado, 2005) las demandas democratizadoras exigidas por los movimientos vecinales.

Durante la siguiente fase (1985-2003) se establece el «modelo participativo de consejos», (Font, J., 2001; Parés, 2009). Mayoritariamente, los consejos tendrán una composición conformada por grupos de interés (stakeholders), regido por un alto componente tecnocrático, excluyendo así a grandes capas de la sociedad (Navarro, 2000; Font, J. et al., 2000; Font, J. et al., 2019). Una selectividad estratégica específica basada en la participación por invitación, enfocada fundamentalmente en la legitimación de políticas locales (Telleria y Ahedo, 2016).

La intensificación de los procesos globalizadores a partir de los noventa tendrá efectos dispares. Por un lado, se profundizarán los modelos de gestión neoliberal (Brenner et al., 2015), reduciendo la capacidad de las administraciones públicas y privatizando servicios, y por otro, aparecerán movilizaciones de resistencia contra estas medidas que permitirá que se generen espacios de experimentación democrática. Los presupuestos participativos desarrollados por el Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil se replicará a principios del 2000 en el territorio peninsular (Ganuza y Francés, 2012). Se abre así una nueva época (2003-2008) marcada por la inserción de nuevos mecanismos participativos. En 2003 se aprueba la Ley de Modernización de los gobiernos locales, se constituyen nuevos reglamentos y se crean áreas específicas tanto a nivel regional como local (Ureta, 2017; Ubasart, 2018). Además de los presupuestos participativos, destacan otros mecanismos como los planes comunitarios, las políticas de cooperación al desarrollo o la implementación de las agendas 21 locales (Font y Subirats, 2000; Blanco y Gomá, 2002), lo que supone un enriquecimiento en las prácticas participativas más allá del modelo de consejos heredado. Sin embargo, la orientación tecnocrática asociada a los valores de la Nueva Gestión Pública (NGP), reducirán los efectos sustanciales, distanciándose de los resultados redistributivos logrados inicialmente en las experiencias latinoamericanas (Ganuza y Baiocchi, 2012).

El aumento de nuevos mecanismos participativos será interrumpido con la crisis en 2008. Aunque no se produce un desmantelamiento de las estructuras de participación institucional, se frena el incremento, generándose un contexto de estancamiento (Davies y Blanco, 2017; Font, J. et al., 2017). Las políticas de austeridad recentralizadoras (Ley de Estabilidad Presupuestaria y Estabilidad Financiera, 2012 y Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, 2013) ⁶ debilitarán más si cabe al Estado local, facilitando en unas ocasiones y obligando en otras, a externalizar servicios. A pesar del parón institucional, la semántica de la participación se irá consolidando, permitiendo la coexistencia de discursos neoliberales con otros relacionados con la participación comunitaria (Clarke y Newman, 1997).

Tabla 1. Característica de la participación institucional en España (1978-2015)

Escenarios EER	ETAPAS
	1978-1985	1985-2003	2003-2008	2008-2015
Modo de articulación	Bases normativas	Desarrollo reglamentos Papel testimonial	Desarrollo infraestructura participativa	Incremento regulación Reducción recursos
Modo de representación	Asociativo	Asociativo	Mixto (desarrollo ciudadanismo)	Mixto (desarrollo ciudadanismo)
Modo de intervención	Consultivo (policy community)	Consultivo (policy community)	Apertura diseño (issue networks)	Reducción procesos, inclusión TIC’s
Hitos principales	CE 1978 LRBRL 1985	Desarrollo reglamentos participativos y modelo de consejos	Ley 57/2003 Modernización Implemetación nuevos mecanismos	Leyes de austeridad 2/2012 y 27/2013 Reducción procesos participativos

Fuente: Elaboración propia.

El movimiento municipalista contemporáneo o Nuevo Municipalismo (Blanco et al., 2018; Monterde, 2019), que en su forma institucional toma forma con los Ayuntamientos del Cambio, surge en 2014 como respuesta a la desafección política y a la crisis económica visibilizada en las movilizaciones ciudadanas de mayo de 2015. Este movimiento, considera que el ámbito local, siempre en relación con otras escalas, es el mejor escenario para promover una democracia de calidad basada en la toma de decisiones compartidas con la ciudadanía (Observatorio Metropolitano de Madrid, 2014). Muestra de la prioridad que le conceden a la participación los nuevos Ayuntamientos del Cambio, es que en las 16 capitales de provincia que formarán gobierno el área de participación será gestionada por las confluencias municipalistas.

En total, dieciséis capitales de provincia (5 en solitario, 1 en coalición y alcaldía, y 10 en coalición, pero sin alcaldía), lo que supuso que una quinta de la población del país estuviera administrada por Ayuntamientos del Cambio. Sumando todos los gobiernos locales en el que el municipalismo obtuvo representación, se llega a un total de 1.153 concejales (Monterde, 2019, p. 28). A los concejales electos hay que añadir los cargos que lo acompañan de asesores y resto de cargos públicos elegidos por vía política, lo que supuso la creación de entre cinco mil y seis mil nuevos cargos (Rodríguez López, 2018, p. 68).

La composición de cada candidatura varió dependiendo del contexto sociopolítico de cada ciudad, aunque en todos confluyeron diversos partidos políticos y movimientos sociales. Mientras en algunas confluencias, los partidos mantuvieron una presencia mayoritaria, en otras, personas independientes a estructuras de partido fueron las que ocuparon puestos protagónicos en la organización. Mucho de los perfiles que asumieron los nuevos cargos, pertenecían a una joven clase media profesional, desligada de los partidos políticos tradicionales y afectada por el proceso de precarización agudizado en los últimos años (Rodríguez López, 2016), un perfil que Walliser (2013) ha denominado como «Nuevos Activistas Urbanos». Este grupo poblacional encontró, primero en el 15-M y luego en las nuevas confluencias, un espacio de experimentación y generación de redes, tanto presenciales como digitales (Walliser y De la Fuente, 2018).

Gráfico 1. Candidaturas municipalistas presentadas en las elecciones municipales de mayo de 2015 Fuente: Periódico Diagonal.

Tabla 2. Capitales de provincia gobernadas por fuerzas municipalistas (2015-2019)

Forma de gobierno	Ciudad	Candidatura municipalista	Concejales obtenidos	Población
En solitario	Madrid	Ahora Madrid	20 de 57	3.223.334
	Barcelona	Barcelona en Comú	11 de 41	1.820.343
	Zaragoza	Zaragoza en Común	9 de 31	660.880
	A Coruña	Marea Atlántica	10 de 27	244.850
Alcaldía en coalición	Cádiz	Por Cádiz si se puede	8 de 27	116.979
Sin Alcaldía en coalición	Valencia	Valencia en Comú	9 de 33	791.413
	Palma de Mallorca	Més per Palma	5 de 29	409.661
	Las Palmas de Gran Canaria	Si Se Puede	6 de 29	378.517
	Córdoba	Ganemos Córdoba	4 de 29	325.926
	Alicante	Ganar Alicante	6 de 29	331.557
	Valladolid	Valladolid Toma La Palabra	4 de 29	298.866
	Oviedo	Somos Oviedo	6 de 28	220.020
	Pamplona	Aranzadi	5 de 27	199.066
	Toledo	Ganemos Toledo	4 de 25	84.282
	Huesca	Aragón Si Se Puede	4 de 25	52.463

Fuente: Elaboración propia.

La apuesta municipalista surge en contra del modelo de urbanismo neoliberal y de austeridad (Blanco et al., 2019; Janoschka y Mota, 2020). Para afrontarlo, los Ayuntamientos del Cambio proponen una nueva agenda urbana (Telleria y Lekue, 2020) que no solo pretende contraponer las políticas empresarialistas a partir de las tradicionales políticas regulatorias keynesianas (Peck, 2012; Brenner, 2017), sino dar un paso más allá, desarrollando una nueva institucionalidad a partir de fórmulas de gestión público-comunitarias (Martínez et al., 2019). Las nuevas líneas de la agenda urbana propuesta por los Ayuntamientos del Cambio se pueden resumir en: (1) Freno al modelo de expansión urbana o growthmachine, (2) re-municipalización de los servicios privatizados durante las administraciones anteriores, (3) recuperación del espacio público y (4) regeneración democrática a partir de la implementación de nuevos mecanismos participativos (­Janoschka y Mota, 2018).

En este estudio nos centramos en el análisis de la cuarta línea implementada. Tras cuatro años de gestión municipal, es necesario preguntarse: ¿Qué nuevos canales de relación se establecieron entre la administración y la ciudadanía? ¿En qué medida supuso un cambio en la forma de hacer política de las administraciones locales? ¿Hasta qué punto transformó las redes de gobernanza participativa promovidas hasta entonces?

Para responder a estas preguntas, se ha elaborado un marco analítico-metodológico que se detalla en el siguiente apartado. A partir del Enfoque Estratégico Relacional (EER) de Jessop (1999; 2001; 2017) y los trabajos sobre gobernanza en red participativa (Blanco y Gomá, 2002; Subirats et al., 2009; Gomá et al., 2018), se establece un sistema de variables basado en tres dimensiones: modo de articulación institucional, modo de representación y modo de intervención. En función de las características de cada una de las dimensiones mencionadas, se establece un determinado modo de gobernanza o «selectividad estratégica», haciendo referencia a una determinada forma de relación entre la administración y la sociedad.

El campo de estudio de esta dimensión es la organización interna de la administración. Es el campo más estático de las tres dimensiones. Sin embargo, constantemente la administración sufre modificaciones en su estructura, eliminando y creando nuevos departamentos, reorganizando la división del trabajo entre sus partes, añadiendo nuevos niveles, así como priorizando y excluyendo temas. Cada orden institucional es producto de su pasado, por lo que, a la hora de analizar cualquier sistema administrativo, uno de los aspectos a tener en cuenta es el contexto en el que se desarrolla.

Para caracterizar el modo de articulación institucional, se han tenido en cuenta las siguientes variables:

El objetivo para esta dimensión es identificar la composición social de las redes de gobernanza tanto desde un plano cuantitativo (número de actores) como cualitativo (tipo de actores). Dependiendo de los resultados de participación obtenidos durante el proceso, se establece un modo de representación caracterizado por un determinado grado de inclusión.

Bajo el supuesto de universalidad, se generan formas de acceso a los espacios desiguales que condicionan el modo de representación de las redes. Esta desigualdad, está condicionado tanto por razones estructurales como por oportunidades generadas por el propio Estado. La relación entre ambas determina las condiciones para la participación; las desventajas de recursos (económicos, culturales, género, raza, disponibilidad de tiempo, etc.), y a su vez, la ausencia de determinados sectores en los espacios decisivos genera que la orientación de las decisiones alcanzadas tenga un importante sesgo representativo (Fraser, 2000]).

Por tanto, los interrogantes son: ¿de qué manera la implementación de los nuevos mecanismos de participación introducidos por los ayuntamientos del cambio favorece o perjudican a unos actores frente a otros? ¿En qué medida modifica el modo de representación anterior? Esto supone cuestionar los supuestos democratizadores de la gobernanza en red y desvelar de qué manera la selectividad estratégica del Estado favorece determinados intereses.

A continuación, se desarrollan las dos variables de esta dimensión:

Esta dimensión se centra en analizar las formas de interrelación entre el Estado y la sociedad. De esta manera, interesa la desconcentración de las prácticas estatales desplegadas sobre el territorio y la población. No sólo es importante conocer qué fuerzas están representadas, sino cuáles son las relaciones de poder que se establecen entre los diferentes actores: en primera instancia, entre el Estado y la sociedad; y en segunda, entre los diferentes agentes sociales. Una mirada del poder que permite explorar cómo determinadas interacciones específicas, situadas en un espacio-tiempo determinado, se instituyen en mecanismos de dominación más concretos asociados a unas formas concretas de producir conocimiento (Jessop, 2007).

Para medir esta dimensión se han establecido las siguientes variables:

Tabla 3. Matriz para analizar redes de gobernanza participativa

Dimensiones EER	Variables	Valores	Causalidad
Modo de articulación institucional	Jerarquía administrativa	Única/Compartida	Si el área tiene peso en la estructura organizativa, está respaldado por un marco normativo innovador, cuenta con recursos y consigue trascender de, tendrá una mayor capacidad de transformar la estructura de la administración.
	Tipo de reglamentación	Tradicional/Innovador
	Recursos destinados	Incrementa/ Disminuye
	Grado de transversalidad	Bajo/Medio/Alto
Modo de representación	Número de participantes	Alto/Bajo	Cuanto más numerosa y diversa es la participación, mayor nivel de inclusión tendrá la red.
	Tipo de actores	Homogéneo/ Heterogéneo
Modo de intervención	Estructura de relaciones	Abierta/Cerrada	Cuanto más abierta sea la estructura, más equitativas sean las relaciones y más permeabilidad tenga, mayor legitimidad tendrá la red.
	Relaciones internas de poder	Simétrica/ Asimétrica
	Permeabilidad	Baja/Alta

Fuente: Elaboración propia.

La participación fue uno de los ejes centrales del gobierno de ZEC. Muestra de ello es que se presenta como uno de los cuatro pilares del programa electoral (Zaragoza en Común, 2015). En cuanto al modelo de articulación institucional se visibilizó un reforzamiento de la estructura administrativa. Si bien, el PSOE ya había creado el área de participación en la anterior legislatura, su peso en el gobierno había sido más bien discreto. Para revertir esta situación, ZEC invirtió 16 millones más al área ⁷ . Además, dotó de mayor personal (hasta un total de 17 trabajadores) ⁸ al principal órgano administrativo encargado de esta área: la Oficina de Participación, Transparencia y Gobierno Abierto.

Sobre la regulación de la participación, el Reglamento de Órganos Territoriales y Participación Ciudadana existía desde 2005 sin apenas modificación alguna. Uno de los esfuerzos del área durante la legislatura fue aprobar un nuevo reglamento, sin embargo, el hecho de no contar con el apoyo mayoritario del pleno, supuso la paralización del proceso. Si nos referimos a la transversalidad de la participación, se puede decir que especialmente el desarrollo de los presupuestos participativos, permitió una estrecha colaboración entre las áreas de urbanismo y participación.

La dificultad de modificar la estructura participativa local supuso que en los consejos territoriales se mantuviera una preponderancia de los partidos políticos, constituyéndose como una especie de «mini plenos» alejados de los espacios deliberativos y abiertos deseados.

Uno de los procesos donde el área de participación centró sus esfuerzos fueron los presupuestos participativos. La combinación de mecanismos de participación mixtos (presencial-digital; asociativo-individual) permitió que se incorporasen nuevos actores más allá de las organizaciones vecinales tradicionales. Las 1.479 propuestas y 6.810 votaciones de la última edición demuestran hasta qué punto los canales digitales permitieron un aumento exponencial de la participación (Cátedra de participación e innovación democrática, 2018). No obstante, llama la atención la poca participación en los espacios de deliberación, controlados por actores tradicionales (partidos y asociaciones vecinales) con poca permeabilidad para la inclusión de nuevos actores no habituados a estar presentes en este tipo de espacios.

En términos generales se considera que la incidencia de la participación durante el gobierno de ZEC cobró un mayor protagonismo, como demuestra el significativo aumento de recursos destinados al área. No obstante, al no contar con una mayoría en el pleno, tuvo grandes dificultades para que se consolidaran cambios en la estructura institucional de participación. En cuanto a las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, procesos como los presupuestos participativos permitieron fortalecer las interacciones entre el funcionariado técnico y la ciudadanía.

Tabla 4. Escenarios formales de participación en Zaragoza

Escenarios formales EER	Variable	Valor
Modos de articulación institucional	Jerarquía administrativa	Única
	Tipo de reglamentación	Tradicional
	Recursos destinados	Incrementa
	Grado de transversalidad	Medio
Modos de representación	Número de participantes	Alto
	Tipo de actores	Homogéneo
Modos de intervención	Estructura de relaciones	Abierta
	Relaciones internas de poder	Asimétrica
	Permeabilidad	Alta

Fuente: Elaboración propia.

Valladolid había sido fiel reflejo del sistema bipartidista, habiendo gobernado únicamente dos alcaldes en más de 30 años de gobiernos municipales. A partir de las elecciones municipales de 2015, se producirá una fragmentación similar a lo ocurrido en el resto del Estado. En 2015 se establecerá un pacto de gobierno entre PSOE y VTLP. Éste último gestionará tres áreas: (1) urbanismo, infraestructuras y vivienda, (2) medioambiente y sostenibilidad, y (3) participación ciudadana, juventud y deportes. A diferencia de Zaragoza, en el caso de Valladolid, la posibilidad de recuperar el gobierno después de veinte años de gobierno del PP, permitirá un buen entendimiento entre los dos partidos de izquierda más votados.

En materia de participación, se partía de un escenario en que la estructura administrativa de la participación era muy reducida. El peso del área en el nuevo ayuntamiento apenas contó con transformaciones sustanciales, si bien se creó el Área de Participación, Juventud y Deportes, hecho que permitirá articular procesos participativos con la juventud como la organización de las fiestas de la ciudad, pero no se desarrollará una estrategia en que la participación atravesase al resto de políticas municipales. A nivel económico, se mantuvo un monto similar al destinado en el área durante la anterior legislatura y, aunque se aprobó una ordenanza de transparencia, no se generó un reglamento de participación en la ciudad.

Se puede afirmar que el área de participación apostó por un modelo de consejos, considerando estos «el principal organismo para canalizar los problemas y necesidades de los barrios» (Valladolid Toma La Palabra, 2015, p. 96). Una de las iniciativas que más peso tuvo durante la legislatura será la revisión del Plan General de Ordenamiento Urbano (PGDOU) que contará con la participación de actores vecinales, ecologistas y otros agentes especializados en la materia. Junto a este proceso, el otro proyecto estrella fue el de los Presupuestos Participativos, al que se le destinarán el 2 % del presupuesto anual municipal.

Por tanto, se podría afirmar que, pese a que se dieron ligeros avances, todavía sigue sin existir una estructura administrativa y reglamentaria que permita que la participación sea un elemento transversal en la producción de políticas públicas.

Tabla 5. Escenarios formales de participación en Valladolid

Escenarios formales EER	Variable	Valor
Modos de articulación institucional	Jerarquía administrativa	Compartida
	Tipo de reglamentación	Tradicional
	Recursos destinados	Se mantiene
	Grado de transversalidad	Baja
Modos de representación	Número de participantes	Bajo
	Tipo de actores	Homogéneo
Modos de intervención	Estructura de relaciones	Abierta
	Relaciones internas de poder	Asimétrica
	Permeabilidad	Baja

Fuente: Elaboración propia.

Al igual que en los otros casos la alcaldía de Marea Atlántica rompió con la alternancia de los dos principales partidos estatales, según la cual entre 1983 hasta 2011 ejercieron alcaldes socialistas y entre 2011 y 2015 el Partido Popular.

El legado que recoge el nuevo ayuntamiento de A Coruña en materia de participación fue prácticamente nulo. En la anterior legislatura, el área de participación tenía una posición completamente subordinada en la estructura municipal. Adscrita al área de empleo y empresa, estaba dotado de un presupuesto residual de apenas 200 mil euros ⁹ . Para paliar la situación, uno de los primeros pasos fue crear una concejalía única de Participación e Innovación Democrática, ampliando su presupuesto en 1,5 millones ¹⁰ y creando un equipo funcionarial especializado en participación. La existencia de un Reglamento de Participación aprobado en 2004 con muy poco desarrollo sobre órganos o mecanismos de participación es otra prueba del escaso desarrollo institucional de las políticas participativas previamente existentes. Esta escasez de estructuras expresa un tipo de participación muy marcado por las relaciones clientelares, especialmente de las asociaciones vecinales, y que a su vez explica, como veremos más adelante, la opción estratégica de la concejalía de participación desde 2015.

Durante el trabajo de campo realizado en 2019 se observó que los procesos o mecanismos en marcha incluyen una configuración mixta de los agentes participantes. Un ejemplo son los Presupuestos Participativos, implementados desde 2016 y que, como explica uno de los personales técnico/dinamizador entrevistado: «permite la articulación de redes comunitarias en los nuevos distritos y barrios desde los que se coordinan propuestas desde la comunidad educativa local (escuela, Asociaciones de Padres y Madres…)».

Desde el punto de vista de la selectividad estratégica, destaca el proceso participativo Co urbanismo nos talóns (Con el urbanismo en los talones), que se define como un «proyecto para promover una comunidad de aprendizaje y práctica entre (…) los vecindarios directamente afectados por la presión urbana» ¹¹ . En la práctica es un servicio público en colaboración con movimientos sociales como la PAH (Plataforma de Afectados por la Hipoteca) y otros colectivos profesionales provenientes de la economía colaborativa que pretende asesorar a la población afectada por la presión urbanística especulativa.

En resumen, pese a la dificultad de normativizar los nuevos procesos, se apreció una clara apuesta por la implementación de políticas participativas. La incorporación a las redes de gobernanza de una tipología de actores distinta a la tradicional, plantea la constitución de nuevas estrategias selectivas con efectos todavía inciertos que deberán ser evaluados.

Tabla 6. Escenarios formales de participación en A Coruña

Escenarios formales EER	Variable	Valor
Modos de articulación institucional	Jerarquía administrativa	Única
	Tipo de reglamentación	No reglamentado
	Recursos destinados	Incrementa
	Grado de transversalidad	Medio
Modos de representación	Número de participantes	Alto
	Tipo de actores	Heterogéneo
Modos de intervención	Estructura de relaciones	Abierta
	Relaciones internas de poder	Simétrica
	Permeabilidad	Baja

Fuente: Elaboración propia.

El escenario político en Pamplona, y en Navarra en general, está marcado por una importante presencia de partidos nacionalistas y regionalistas, así como una tradición de alianzas y pactos con partidos a escala estatal. En Pamplona, la dificultad de acordar una mayoría alternativa entre diferentes partidos ha supuesto la hegemonía casi ininterrumpida de UPN (Unión del Pueblo Navarro) desde finales de los 80. Esta situación, sin embargo, cambió en las elecciones de 2015. De esta manera, se conformó un gobierno de coalición entre cuatro fuerzas políticas muy diferentes: dirigida en la alcaldía por EHBildu (partido independentista vasco de izquierdas), con la participación de Geroa Bai (coalición de ámbito navarro con un protagonismo casi total del Partido Nacionalista Vasco), Aranzadi (candidatura municipalista con la participación de diferentes grupos como Podemos, Equo y personas independientes) e Izquierda-Ezkerra (partido de izquierda de ámbito navarro).La complejidad del cuatripartito (que se romperá en 2018 con la salida de Aranzadi) fue una cuestión fundamental en la legislatura.

La iniciativa municipalista Aranzadi asumió la nueva Área de Participación y Empoderamiento Social, aumentando el presupuesto del 0,3 % al 1,5 %, lo que se tradujo en 3 millones de euros más. Además de los recursos económicos, el área se dotó de un total de 15 puestos de trabajo y en la segunda parte de la legislatura se inició un proceso participativo para el nuevo Reglamento de Participación que fue aprobado en 2019.

En cuanto a la transversalidad en la propia administración, hay que destacar que el impulso de procesos con temáticas diversas obligó a las áreas a coordinarse (destaca el área de urbanismo, pero también cultura, movilidad…). Uno de los resultados más notorios de los procesos territoriales llevados a cabo fue el Plan Estratégico urbano Pamplona-Iruña 2030, impulsado desde la alcaldía y definida como una «herramienta que dirige el debate y la reflexión pública sobre los problemas y oportunidades de la ciudad» ¹² .

En conjunto destaca el carácter mixto de la estrategia planteada en cuanto a ciudadanía no organizada y tejido social más estructurado, lo cual no significa que se superen totalmente las dinámicas más clientelares como reflejo de la fragmentación partidista existente. Asimismo, cambia la intensidad y el tipo de relaciones, con actores más heterogéneos (combinando mecanismos y procesos de base individual y asociativa) lo que nos indica un cambio en los modos de intervención y representación.

En líneas generales, se muestra un claro impulso de la articulación institucional que tiene como muestra más evidente la aprobación de un nuevo reglamento de participación. En cuanto a los modos de intervención, se produce una transición de un modelo de gobernanza opaco sin más redes de articulación entre administración y organizaciones sociales que las clientelares, a un nuevo contexto en donde se van tejiendo nuevos vínculos con actores que en un primer momento habían sido reacios a colaborar con el gobierno local.

Tabla 7. Escenarios formales de participación en Pamplona

Escenarios formales EER	Variable	Valor
Modos de articulación institucional	Jerarquía administrativa	Única
	Tipo de reglamentación	Innovador
	Recursos destinados	Incrementa
	Grado de transversalidad	Alto
Modos de representación	Número de participantes	Alto
	Tipo de actores	Heterogéneo
Modos de intervención	Estructura de relaciones	Abierta
	Relaciones internas de poder	Simétrica
	Permeabilidad	Baja

Fuente: Elaboración propia.