Supone la necesidad de incorporar la profesionalización de la contratación pública a la agenda política, haciendo de la misma un proyecto que aúne el consenso suficiente para ser desarrollado a medio y largo plazo (Cantero Martínez, 2020, p. 208). Dentro de este eje, la Recomendación hace referencia a dos aspectos:

En primer lugar, a la necesidad de elaborar estrategias de profesionalización a largo plazo adaptadas a las «necesidades, recursos y estructuras administrativas» concretos con el fin de «atraer, desarrollar y retener competencias, centrarse en el rendimiento y los resultados estratégicos y aprovechar las herramientas y técnicas disponibles». Se advierte la necesidad de proyectar las técnicas sobre el conjunto de Administraciones, coordinarlas con el resto de políticas del sector público y confrontarlas con las de otros Estados miembros y las que se dan en el contexto internacional. En segundo lugar, a la necesidad de que animar y apoyar a las administraciones en su implementación, fomentando la cooperación entre servicios y entidades o autoridades de contratación y aprovechando la experiencia de instituciones de formación, centrales de compra y organizaciones profesionales.

Impulsar una estrategia de profesionalización requiere ponerla en marcha a partir de instrumentos que permitan atraer talento, al margen de los tradicionales sistemas de selección de empleados públicos en España y los sacrificios económicos, personales y en cuanto a tiempo que conllevan (Jiménez Asensio, 2018, p. 10). En este sentido, existen experiencias innovadoras que podrían tenerse en cuenta al diseñar un modelo de selección de gerentes de la contratación (Rivero Ortega, 2012, p. 87; Mapelli Marchena, 2018). Si bien estos instrumentos alternativos a la oposición –que ha venido a garantizar en buena medida la igualdad en el acceso al empleo público en España durante más de un siglo, mérito nada desdeñable– deben ser adaptados a las particulares circunstancias económicas, institucionales, jurídicas y sociales. Cualquier paso en falso en este sentido podría poner en riesgo el necesario respeto a los principios de igualdad material, mérito y capacidad en la selección (Rastrollo Suárez, 2018, p. 240).

El empleo público de Canadá es el mejor valorado por el ranking InCISE 2019 en lo relativo a la gestión de recursos humanos y ocupa el segundo lugar de los países analizados en lo relativo a la integridad de los empleados, de tal manera que el empleo público es una de las oportunidades de desarrollo profesional más demandadas por los estudiantes universitarios del país (Eddy y Gosset, p. 2013). La función pública canadiense vivió un punto de inflexión en el año 2003 con la aprobación de la Public Service Modernization Act.La norma tuvo como punto de partida el Report of the Auditor General of Canada de 2000, que vino a poner de manifiesto la necesidad de reforma en relación a aspectos como la racionalidad, la flexibilidad o la autoridad de los gerentes ⁶ . Desde entonces, distintas normas han seguido impulsado una continua reforma a partir de distintos informes anuales ⁷ y la actuación de la Public Service Commission of Canada, agencia independiente que tiene entre sus principales funciones preservar el mérito como criterio central de selección y progreso en el ámbito del empleo público.

Una herramienta novedosa con las que cuenta el sistema de empleo público canadiense es la Talent Cloud o nube de talento. Se trata de un proyecto piloto basado una plataforma electrónica en la que cualquier aspirante puede registrarse proporcionando su nombre y una dirección de correo electrónico y ser seleccionado para una oferta de trabajo de cualquiera de los Departamentos del gobierno asociados al proyecto, entre los que se encuentra el Public Services and Procurement Canada, encargado de las compras públicas. La plataforma permite que los postulantes se comuniquen directamente con los gerentes respecto a las ofertas de trabajo, manifestando sus capacidades para el desempeño del puesto sin que puedan ser excluidos a priori del proceso de selección por no contar con un currículum convencional respecto al empleo solicitado.

Las postulaciones forman parte de una base de datos a disposición de los Departamentos adheridos y en la medida en que resulten interesantes a los gerentes, los aspirantes pueden ser contactados para realizar exámenes o entrevistas. Con independencia de conseguir o no el trabajo, el gerente con el que el aspirante entra en contacto puede certificar, en la medida en que supere las pruebas y la entrevista, la capacidad de este último para ocupar un puesto de trabajo del tipo del que se oferta de cara a futuras ofertas.

También es destacable el ejemplo belga. El Bureau de sélection de l’administration fédérale u Oficina Federal de Selección y reclutamiento (SELOR) dependiente del Service public fédéral personnel et organisation es la encargada de llevar a cabo los procesos de selección8. Las ofertas –cuya información detallada puede recibirse periódicamente a través de una lista de correo– se publican en su página electrónica, con referencia a la titulación y la experiencia requeridas. Para la postulación tan solo es preciso registrarse en la plataforma, crear una cuenta y cargar los certificados requeridos. Tras verificar el cumplimiento de los requisitos, se produce el registro para la realización de los exámenes.

El examen genérico no se exige a quienes ya son funcionarios, miembros del poder judicial o pertenecen al ejército (interne markt). Se realiza en las dependencias de SELOR durante un máximo de tres horas y media y consiste en tres pruebas: Postbakoefening (o ejercicio de simulación de bandeja de correo, que mide la capacidad de discriminación entre distintas tareas en función de su importancia), Situationele beoordelingstest (o prueba de evaluación situacional, que mide las reacciones ante distintas situaciones) y Abstract redeneervermogen (destinado a evaluar la capacidad de razonamiento abstracto, al medir la capacidad para derivar reglas generales de la información abstracta recibida al aplicarla a un determinado supuesto). El resultado se comunica mediante la plataforma después de una semana, junto a un «informe de retroalimentación». Si se supera, no será preciso volver a realizarlo durante tres años. De lo contrario, el aspirante puede realizarlo de nuevo transcurridos seis meses.

En el específico las pruebas están vinculadas a la descripción del puesto y consisten generalmente en un test de conocimientos y una entrevista. Son realizadas por la institución a la que se adscribe la vacante. El resultado, junto a la retroalimentación, se comunica en un plazo de dos meses. SELOR elabora una lista de quienes han superado las pruebas clasificándolos en función de su puntuación, que permanece vigente para la institución que comunicó la vacante durante un periodo de tiempo preestablecido. A través de la plataforma, el candidato puede recibir ofertas que aceptará o no sin perder su posición en la lista que se abrirá a otras instituciones con vacantes de perfil similar transcurridos tres meses. En este caso se precisará una prueba adicional, generalmente consistente en la realización de una entrevista. Los aspirantes a funcionarios de carrera precisan superar un periodo de prueba de un año, no exigido a los contratados laborales.

En Irlanda, el Public Appointments Service(o PAS) es la agencia central de reclutamiento regida por las Public Service Management (Recruitment and Appointments) Actsde 2004 a 20139. Da asistencia a las distintas Administraciones y organismos públicos a la hora de llevar a cabo procesos de selección y las coordina en base a lo establecido en los Códigos de Prácticas y las directrices emanadas de la Commision for Public Service Appointments. El proceso comienza con la convocatoria publicada en la página electrónica de la agencia. Generalmente se rellena un formulario en línea que contiene una lista de preguntas diseñadas para identificar a los candidatos idóneos (solicitando información, por ejemplo, sobre los anteriores puestos desempeñados). Continúa habitualmente con un test en línea supervisado (vigilado mediante un mecanismo remoto). Las áreas en las que se examina a los aspirantes varían en función del tipo de puesto, dividiéndose habitualmente entre las de razonamiento lingüístico (para medir la capacidad para entender textos y el analizar argumentos), numérico (para medir la capacidad para analizar y tomar decisiones a partir de datos matemáticos) y simulación de trabajo (para medir la capacidad para enfrentarse a situaciones laborales concretas). El proceso concluye con una entrevista.

El Reino Unido cuenta con un programa para captar a futuros empleados públicos de entre los expedientes más destacados de la Universidad, cuando los estudiantes aún no han concluido sus estudios (García Jiménez, 2017, p. 295). A través del programa Fast Stream se preselecciona a los que cuentan con mayor calificación durante los dos últimos años de carrera. La solicitud se envía por vía electrónica tras registrarse y rellenar una serie de cuestionarios. Posteriormente, los aspirantes realizan una entrevista telefónica. Después, los seleccionados deben elegir cuatro de entre los quince perfiles que componen el programa (ofreciendo algunos de ellos una formación complementaria) y llevar a cabo una serie de prácticas retribuidas en los meses de verano, lo que posibilita el conocimiento directo de las actividades a realizar en los distintos puestos en los que el postulante va rotando dentro de distintos Departamentos. Al concluir las prácticas y siempre que hayan superado esta fase acceden al Fast Pass (vía preferente para llegar a la fase de selección) pudiendo realizar un curso de preparación avanzado para superar el Civil Service Fast Stream). Existen, además, subprogramas específicos dirigidos a personas con diversidad funcional (Early Diversity Internship Programme) o provenientes de familias con un bajo índice de renta (Summer Diversity Internship Programme).

Una vez seleccionados, dada la complejidad y relevancia de la actividad, resulta fundamental proporcionar a los empleados una capacitación inicial y específica que en el marco de la contratación pública estratégica debe vincularse a muy distintos aspectos, que van más allá de los meramente técnicos.

Por ejemplo, en Australia, el Procurement Certification Program (PCP) otorga una certificación otorgada por el Institute of Public Administration (IPAA)10. Este se divide en cuatro niveles: los dos primeros están diseñados para el personal de la Administración que participa en procedimientos de licitación de importe y riesgo medios (Procurement Fundamentals e Intermediate Procurement) mientras los dos siguientes están dirigidos a aquellos empleados públicos llamados a participar en procedimientos de contratación pública de una mayor complegidad (Diploma of Government-Procurement and Contracting o Advanced Diploma of Government Procurement and Contracting)11. Mientras tanto en Canadá, es preciso superar un plan de estudios de capacitación en contratación pública de carácter básico, continuamente actualizado conforme a las modificaciones en la legislación sobre contratos desde la aprobación de la Directive on the Administration of Required Training de 2017 sustituida en 2020 por la Directive on Mandatory Training(Gobierno de Canadá, s. f.).

Por su parte, obtener la condición de Chief Acquisitons Officer en Estados Unidos requiere superar un programa de capacitación impulsado por el Federal Acquisitions Institutee impartido en colaboración con entidades privadas. Este conduce a la obtención de la Federal Acquisition Certification for Contracting Officer’s Representatives (FAC-COR) y se compone de tres niveles: contracting officers, contract officer representativesy program and project managers a superar en un plazo máximo de veinticuatro meses. El Federal Acquisition Institute determina el nivel de los participantes en función de las competencias demostradas. La incorporación al puesto de trabajo se produce a lo largo del siguiente año (Federal Acquisiton Institute, 2019).

El segundo de los ejes a los que hace referencia la Recomendación gira en torno a la mejora de la formación y la gestión profesional de los recursos humanos intervinientes en los procesos de contratación y hace referencia a tres aspectos:

En primer lugar, a la identificación y definición de las capacidades y competencias en las que deben formarse los profesionales de la contratación, dada la naturaleza multidisciplinar de los proyectos. Ello implica la necesidad de diseñar marcos de capacidades y competencias como base para el diseño de programas de formación, además de un marco común a escala europea. En segundo término, al diseño de programas de formación (inicial y continua) adecuados, teniendo en cuenta la evaluación de datos y necesidades y los marcos de competencias disponibles. Ello supone desarrollar una oferta de formación a distintos niveles e incorporar soluciones y herramientas innovadoras e interactivas para el aprendizaje, aprovechando la cooperación académica y la investigación. En tercer término, al impulso a una buena gestión de los recursos humanos, complementada con programas de motivación específicos y planificación de la carrera profesional. Este es un pilar fundamental para impulsar una mayor y mejor dedicación y requiere del establecimiento de programas de reconocimiento y certificación, estructuras profesionales, incentivos institucionales y apoyo político o premios a la excelencia.

La monitorización del sistema de compras públicas resulta fundamental a la hora de desarrollar este eje. En tal sentido resulta destacable la experiencia llevada a cabo en Escocia a través del Procurement competency framework (en adelante PCF) o marco de competencia nacional de adquisiciones. Este identifica las competencias que deben reunir los empleados del Scottish Procurement and Property Directorate o Departamento de contratación pública, para realizar sus funciones en desarrollo de las licitaciones. Estas se determinan en base a los estándares establecidos por el Chartered Institute of Procurement and Supply, organización profesional que agrupa a los profesionales dedicados a la contratación en el Reino Unido. El PCF está, a su vez, vinculado a una herramienta en línea que permite la autoevaluación (simple o personalizada) de los empleados, identifica las necesidades en materia de formación y permite planificar el desarrollo futuro de la carrera profesional (OCDE, 2019b).

Además, resulta fundamental impulsar la evaluación del desempeño en el ámbito de los empleados dedicados a la contratación cuyo diseño dependerá de una elaboración adecuada de los marcos de capacidades y competencias, teniendo en cuenta, en todo caso, lo singular de la actividad que desarrollan y las particularidades de la organización en la que trabajan. Nos referimos a cuestiones como la necesidad de favorecer la participación ciudadana en la determinación de los objetivos y su consecución, la selección de parámetros de evaluación vinculados al interés general y no contaminados por restricciones presupuestarias y programaciones políticas limitadas en el tiempo y la articulación de un sistema de recursos respetuoso con los derechos de los empleados públicos (Rastrollo Suárez, 2018). Una de sus principales razones de ser es localizar las debilidades y fortalezas de la organización, permitiendo a la Administración aprovechar el potencial de sus empleados incrementando la eficacia y la eficiencia en su actuación, así como servir de fundamento para el diseño de programas de formación específica que permitan superar las limitaciones identificadas.

También encontramos modelos de éxito a nivel internacional en relación a la formación continua de los profesionales dedicados a la contratación. La falta de formación específica se supera en algunos países a partir de los programas impartidos por instituciones especializadas. En Estados Unidos destaca el Digital IT acquisiton Professional Training (DITAP), curso inmersivo diseñado por el United Stated Digital Service (USDS) y la Office of Federal Procurement Policy (OFPP). Superarlo conduce a la obtención del la Federal Acquisiton Certification in Contracting Core-Plus Specialization in Digital Services (FAC-C-DS) (TechFAR Hub, 2020). Por su parte en Canadá, el Certification Program for Procurement and Materiel Management Communities in the Governmentimpulsado por el Acquired Services and Assets Sector Communities Management Office, dependiente de la Office of the Comptroller Generales un programa no obligatorio para formar en materia de contratación a los empleados públicos canadienses dividido en tres niveles: I para ser especialista en adquisiciones junior, II para ser especialista en adquisiciones senior y III para ser especialista en gestión de materiales (Treasury Board of Canada Secretariat, 2019).

En algunos países existen centros especializados en el desarrollo de competencias en ámbitos específicos de la contratación. Destacan dos instituciones alemanas: el Centro de competencia para las adquisiciones sostenibles (Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung, en adelante KNB) y el Centro de Competencia para las Adquisiciones Innovadoras (Kompetenzzentrum innovative Beschaffung, en adelante KOINNO) (OCDE, 2019a). Además de formar a especialistas, sirven para aliviar la elevada carga administrativa que para las entidades locales supone alinearse con este modelo de contratación ¹² . Los objetivos de contratación pública estratégica fijados en las distintas administraciones varían (mientras en el ámbito estatal se priman objetivos vinculados a la innovación, la sostenibilidad o la transparencia, en los niveles locales es mayor la preocupación por la integración de las pequeñas y medianas empresas en los procesos de contratación) (Glas et al., 2017, p. 572). La existencia de instituciones que sirvan de soporte para el desarrollo de una contratación pública estratégica adaptada a las necesidades y objetivos concretos de cada administración y coordinen su actividad resulta por tanto decisiva.

El KNB, dependiente de la Oficina de Adquisiciones del Ministerio del Interior, asiste a las distintas administraciones en materia de compra sostenible13. Desarrolla su actividad en buena medida a través de la plataforma de información alojada en su página electrónica ofrece soporte a las actividades desarrolladas por el Centro. Entre estas se encuentran informar y formar sobre compras sostenibles, fundamentalmente a través del uso de nuevas tecnologías. Su comité de expertos desarrolla continuamente ideas y enfoques para impulsarla y las distribuye mediante distintos canales con los que cuenta la institución, que la conectan con las diferentes administraciones del país.

El KOINNO, impulsado por la Asociación alemana de gestión de materiales, compras y logística del Ministerio de economía y energía, tiene como principal finalidad el fomento de la compra pública innovadora. Cuenta con diversas áreas de actuación14. En primer término, asesora a las Administraciones en cuestiones jurídicas y económicas relacionadas con la compra innovadora. En este contexto, presta apoyo en relación con el análisis organizativo, la optimización y utilización de procedimientos innovadores (como la asociación para la innovación) o la ejecución de los proyectos. En segundo término, difunde buenas prácticas e información sobre la cuestión. En este ámbito destaca la Toolbox, herramienta electrónica creada en cooperación con la Universidad del Ejército Alemán de Múnich que ofrece aplicaciones sobre aspectos como el diseño de una estrategia de adquisiciones innovadora o el cálculo de costes del ciclo de vida de las adquisiciones. En tercer término, organiza eventos en todo el país. Estos se dividen en Innovationsschauplätze centrados en presentar la compra pública innovadora en las distintas administraciones que lo requieran y Strategische Dialoge, en los que representantes y expertos de organizaciones del sector público y privado intercambian experiencias. Además, participan en distintas ferias regionales. Por último, ofrece formación a través de seminarios cortos, centrados en cuestiones sobre adquisiciones estratégicas o procedimientos negociados y cursos de capacitación específica mediante e-learning.

Extender la formación y el intercambio de experiencias más allá de los límites de la Administración pública es deseable de cara a asegurar una contratación plenamente respetuosa con el principio de integridad (OCDE, 2015, p. 7), además de resultar fundamental para la consecución de algunos objetivos vinculados a la contratación pública estratégica, como la participación de las pequeñas y medianas empresas (Saastamoinen et al., 2017). En este sentido, cabe destacar la experiencia impulsada por el Forum Vergabe, organización sin ánimo de lucro fundada en Alemania en 1993 que, valiéndose únicamente de las cuotas de sus socios, mantiene una plataforma dedicada al intercambio de experiencias y buenas prácticas entre los profesionales dedicados a la contratación, desde la perspectiva tanto de licitadores como de contratistas a partir de grupos de discusión nacionales y regionales. Además de servir para el intercambio de conocimientos, el Forumpublica estudios, realiza informes a solicitud de sus miembros y organiza cursos y eventos. La institución concede un prestigioso premio de contratación pública internacional destinado a jóvenes académicos con una dotación de 5.000 euros.

El tercero de los tres ejes en los que se basa la recomendación hace referencia a la necesidad de suministrar herramientas, mencionando cuatro aspectos concretos:

En primer término, el estímulo y apoyo al desarrollo y la aceptación de herramientas tecnológicas accesibles para simplificar y mejorar el funcionamiento de los sistemas de contratación a través, por ejemplo, de la creación de portales de internet únicos para permitir el acceso a la información o de herramientas específicas para fomentar economías de escala, eficiencia energética, trabajo en equipo u otras soluciones orientadas al mercado. También, dentro de este ámbito, menciona el impulso a un planteamiento estratégico para la digitalización mediante la normalización, el intercambio, la reutilización y la interoperabilidad de productos y servicios.

En segundo término, el apoyo y la promoción de la integridad mediante mecanismos como el establecimiento de códigos deontológicos y cartas para la integridad, la utilización de datos sobre irregularidades y la retroalimentación para desarrollar programas de formación y orientaciones. Asimismo, promueve el self-cleaning y el desarrollo de orientaciones para prevenir y detectar supuestos de fraude y corrupción, en conexión con el establecimiento de canales de denuncia.

En tercer término, el apoyo a la orientación por parte de los Estados en dos sentidos. En primer lugar, con el fin de promover la seguridad jurídica sobre legislación y requisitos legales a nivel estatal y europeo respecto a obligaciones internacionales. En segundo lugar, con el de facilitar y fomentar el pensamiento estratégico, el criterio comercial y la toma de decisiones inteligentes. Ello mediante la elaboración de material de orientación específico, manuales de metodología, depósitos de buenas prácticas y errores más comunes actualizados, fácilmente utilizables, accesibles y basados en la experiencia profesional, plantillas normalizadas y herramientas para procedimientos como criterios de contratación publica ecológica o socialmente responsable.

En cuarto término, el fomento del intercambio de buenas prácticas y el apoyo a los profesionales para garantizar procedimientos de contratación profesionales, trabajo cooperativo y transmisión de conocimientos técnicos. Ello a través del establecimiento de servicios de ayuda técnica reactivos, la organización de seminarios y talleres y la creación de foros de internet y redes sociales profesionales.

Respecto a este eje cabe destacar la experiencia del Expertisecentrum Aanbesteden o Centro de Expertos en Adquisiciones del Ministerio de Asuntos Económicos y Clima de los Países Bajos (PIANOo). En 1995 se constituyó como una red de aproximadamente 3.500 poderes adjudicadores que sirve como fuente de información y experiencias. Su página electrónica, en la que podemos encontrar distintas herramientas para fomentar el intercambio de buenas prácticas e información entre licitadores (como el PIANOo Forum), sirve de base para sus actividades. PIANOo impulsa tareas muy diversas: desde la organización de un congreso anual y varias reuniones periódicas enfocadas en temas de interés hasta la formación, mediante la celebración anual del Leergang Aanbestedingsrechto curso de Derecho de la contratación pública, además de la divulgación, a través de diversas publicaciones (PIANOo, Expertisecentrum Aanbesteden, s. f.).

La necesidad de que existan instituciones dedicadas a integrar y coordinar políticas públicas en materia de contratación con independencia del nivel de descentralización que exista en un determinado Estado, ha sido puesta de manifiesto por la doctrina (Kauppi y Van Raaij, 2015, p. 953). Entre otros aspectos puede contribuir de forma decisiva a preservar la integridad en el sistema de contratación, sirviendo de «cortafuegos que evita el contacto directo entre suministradores y usuarios» (OCDE, 2009a, p. 29). En este sentido cabe destacar la experiencia desarrollada en Nueva Zelanda (primer país del mundo en eficacia en materia de contratación pública según el InCiSE 2019) a partir de la puesta en marcha delNew Zealand Procurement Capability Index(PCI)15.

Se trata de una herramienta diseñada para evaluar y reforzar la capacidad para realizar compras públicas por las distintas agencias de la administración neozelandesa. Estas se autoevalúan periódicamente, lo que permite a quienes las dirigen tener una visión transversal de las debilidades y fortalezas con las que cuentan identificando las distintas oportunidades de mejora y supervisar su evolución, así como incrementar el liderazgo de los gerentes (OCDE, 2015). En el proceso participan la práctica totalidad de los empleados que trabajan en la contratación, tomando en consideración distintos parámetros que cubren el ciclo de adquisición. Concretamente se evalúan: estrategia y resultados, resultados comerciales y sociales, gobernanza, riesgos y beneficios, planificación y abastecimiento, gestión de resultados, gestión de recursos humanos y capacidad de reestructuración. Los resultados de la autoevaluación se atenúan y modulan a partir de la revisión externa que lleva a cabo el New Zealand Goverment Procurement(NZGP), organismo gubernamental especializado en contratación pública.

Los datos se centralizan –lo que implica que puede obtenerse en todo momento una visión global y transversal de la contratación pública en Nueva Zelanda– y a partir de su análisis se identifican las áreas que requieran realizar cambios e impulsar mejoras en cada Agencia. En base a ello, el NZGP ofrece programas formativos adaptados a las debilidades detectadas, además de poner en contacto a las que alcanzan un mayor nivel de eficiencia con las que presentan problemas. Aunque no todas las agencias están obligadas a remitir sus datos (por ejemplo, en el caso de que tengan un bajo índice de actividad en materia de contratación) se anima a todas a participar en el proceso, por lo que existe una herramienta de autoevaluación diseñada para organizaciones de pequeño tamaño. El PCI supone un 5 % de la puntuación total que las distintas agencias pueden obtener dentro del Investor Confidence Rating assesment(ICR), una evaluación trienal que el Tesoro público realiza estimando la capacidad que tienen las agencias para gestionar sus inversiones y activos.