Raquel Valle Escolano es Licenciada y Doctora en Derecho, así como Licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración. Es profesora de Derecho y Ciencias Políticas de las Universidades Carlos III, Universitat Oberta de Catalunya (UOC), y Universidad Internacional de Valencia (VIU). Sus líneas de investigación son la Transparencia, así como los Derechos de las personas con discapacidad.
Las leyes de transparencia estatal y en muchos casos autonómicas, llevan poco tiempo implantadas en la Administración local española, lo que no impide evaluar su impacto hasta la fecha en toda una serie de terrenos clave, como son la eficacia y eficiencia de la Administración, la lucha contra la corrupción, la promoción de la participación ciudadana, la rendición de cuentas, o la mejora de la organización de la información municipal, entre otros ámbitos. Este es el objetivo de este trabajo, que utiliza como técnicas de investigación una encuesta a una importante muestra de municipios españoles (339), de tamaños diversos y encuadrados en todas las CC.AA, así como entrevistas semi-estructuradas en profundidad a responsables políticos y técnicos de la transparencia. El estudio constata valoraciones relativamente modestas de los efectos de la normativa de transparencia en relación a todas las consecuencias analizadas, que son todavía menores con respecto a algunos de sus efectos más buscados, como la lucha contra la corrupción, o la promoción de una mayor participación ciudadana, salvo en los ayuntamientos de mayor tamaño, donde el grado de cumplimiento de la ley por parte de la administración y el interés de la ciudadanía por la información son mayores.
State and in many cases regional transparency laws have only been implemented for a short time in the Spanish local administration, which does not prevent from assessing their impact until today on a range of key areas, such as the effectiveness and efficiency of the administration, the fight against corruption, the promotion of citizen participation, accountability, or the improvement of the organization of municipal information, among other fields. This is the objective of this work, which uses as research techniques a survey of a large sample of Spanish municipalities (339), of different sizes and framed in all the Autonomous Communities, as well as in-depth semi-structured interviews with political and technical responsibles of transparency in municipalities. The study finds relatively modest assessments of the effects of the transparency regulation in relation to all the consequences analyzed, which are even lower with respect to some of its most sought after effects, such as fighting against corruption, or promoting greater citizen participation, except in larger municipalities, where the degree of compliance with the law by the administration and the interest of citizens for public information are greater.
1. INTRODUCCIÓN. 2. MARCO TEÓRICO DE LA TRANSPARENCIA. 3. METODOLOGÍA. 3.1. ANÁLISIS Y ESTUDIO DE FUENTES DOCUMENTALES. 3.2. ENCUESTA A UNA AMPLIA MUESTRA DE LOS AYUNTAMIENTOS ESPAÑOLES. 3.3. REALIZACIÓN DE ENTREVISTAS EN PROFUNDIDAD ESPECIALIZADAS. 4. RESULTADOS Y DISCUSIÓN. 4.1. LA EFICACIA DE LAS LEYES DE TRANSPARENCIA EN LOS MUNICIPIOS. 4.2. VALORACIÓN DE LOS DIVERSOS EFECTOS DE LA TRANSPARENCIA. 5. CONCLUSIONES. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y LEGISLATIVAS.
La transparencia de las entidades públicas está íntimamente vinculada, en sentido positivo, con todos los valores que la buena gobernanza quiere promover, y de ahí que su implantación en las sociedades contemporáneas, más allá de abrir ventanas y mostrar la gestión de los asuntos públicos a la ciudadanía, persiga la búsqueda de toda una serie de efectos que deberían andar parejos a la misma, entre los cuales ocupan una posición destacada la rendición de cuentas, la participación ciudadana, mayores grados de eficacia y eficiencia de la administración, así como la prevención de la corrupción y la consecución de una democracia de calidad.
Precisamente en esta línea de investigación se inserta el presente trabajo, que forma parte de una investigación más amplia, que pone directamente el foco en la administración local española, buscando tomar la temperatura al nivel de transparencia alcanzado en los ayuntamientos. En particular, en estas páginas se documenta el análisis de las experiencias de los municipios, desde el momento de entrada en vigor de la ley estatal y de las leyes autonómicas, a través del estudio de las percepciones acerca del grado de efectividad de la normativa de transparencia, y su objetivo central es medir en qué medida los protagonistas de dicho proceso, responsables políticos y empleados públicos, estiman que se han conseguido las consecuencias más buscadas por dicha regulación en las distintas áreas en las que dichas leyes buscaban incidir: mejora de la gestión, avances en la organización y flujo de la información municipal, ejercicio de los derechos ciudadanos, prevención de la corrupción o satisfacción de la población, entre otras cuestiones.
Las expectativas de las normativas de transparencia son, en este sentido, muy elevadas, y el tiempo transcurrido desde su implantación nos permite ya llevar a cabo estudios sobre la efectividad de las mismas, que midan dicho factor a través, en este caso, de las percepciones de los protagonistas de su implantación. Esta era la pregunta clave de la investigación, si se habían conseguido, y en qué grado, los efectos que la transparencia persigue, y éste es precisamente uno de los factores principales que centra el interés de este trabajo, dado que no existen investigaciones sobre la materia en la Administración local: el evaluar los eventuales logros de las normativas, especialmente en una materia novedosa y revolucionaria, como lo fue la implantación de la transparencia en España. Su temática lo convierte en un estudio sugerente, que puede servir de base para otros, del mismo modo que lo hace su riqueza metodológica, dado que se apoya en fuentes documentales, al tiempo que combina técnicas de investigación de índole cuantitativa –encuesta a una importante muestra de municipios españoles (339), de tamaños diversos y encuadrados en todas las CC.AA– y cualitativa –entrevistas semi-estructuradas en profundidad a responsables políticos y técnicos de la transparencia municipal–.
El trabajo hace un recorrido a través numerosos e interesantes estudios de transparencia, fundamentalmente centrados en el ámbito local; presenta en detalle su metodología, y argumenta sus hallazgos más importantes en las diversas cuestiones analizadas. La investigación confirma una la existencia de valoraciones relativamente modestas de la implantación de la normativa de transparencia en relación a prácticamente todos los efectos que la misma persigue, que son aún menos relevantes, incluso, con relación a algunos de sus objetivos más buscados.
Son numerosos los estudios que han abordado la conexión entre la transparencia y toda una serie de importantes factores, ya citados, que su implantación busca conseguir. En primer lugar, resulta indiscutible la estrecha relación entre transparencia y rendición de cuentas, ya que la primera constituye el paso inicial para que pueda darse la segunda. En la literatura académica, son diversas las interpretaciones en torno al vínculo entre la transparencia y la responsabilidad. Así, tiene un importante peso en el discurso contemporáneo la opinión de que un mayor nivel de transparencia genera más responsabilidad (
De igual modo se han subrayado los vínculos entre transparencia y eficiencia, desde prismas bien diversos. Uno de ellos es el que expresa
Por su parte,
Finalmente, son diversos los autores (por todos,
Finalmente, la utilidad de la transparencia en relación con la prevención de la corrupción y la consecución de una democracia de calidad, ha merecido una prolija e importante atención en la literatura académica. Las ideas clave subrayan que la corrupción constituye uno de los problemas más importantes que existen en el mundo actual; no solo socava la confianza de los ciudadanos en el sistema democrático, sino que actúa como variable fundamental en el desarrollo económico (
En este contexto, la transparencia se presenta como un mecanismo útil de lucha contra la corrupción, que actúa a través de su prevención.
Finalmente, uno de los efectos más valiosos de la transparencia es su potencial contribución a la calidad democrática, ya que todos los criterios que marcan el camino a una democracia de calidad, y que según
No es, pues, de extrañar que todos los posibles efectos de la transparencia apuntados en la literatura académica, fueran directamente aludidos en los preámbulos de las leyes de transparencia vigentes en la Administración local española, tanto la estatal (
Así, comenzando por la normativa estatal básica, ya en el debate parlamentario se repetía y subrayaba hasta la saciedad, prácticamente en cada una de las sesiones, que este texto legal era una herramienta clave para salvar la desafección de la ciudadanía con la clase política y salvar una democracia representativa profundamente herida. Tanto desde las distintas sensibilidades políticas, como por parte de numerosos expertos, se menciona que la ley es parcialmente producto de los casos de corrupción, lo cual es bueno y es malo
«Es una ley que empezó siendo una ley de transparencia, pero que ha terminado siendo un vehículo legislativo en el que se quiere dar satisfacción a la demanda ciudadana de petición de cuentas a la clase política, se quiere resolver el problema de la corrupción en España, se quiere resolver el encaje y la regulación de la Casa Real y de los partidos políticos»
En definitiva, más allá de regular la transparencia, se trata de una ley contra la desafección y a favor del fortalecimiento de la democracia representativa, situándola como una de las
«Quiero indicarle que nos estamos jugando mucho con leyes de esta naturaleza; nos estamos jugando…. una cierta recuperación de la sintonía que otrora existió con los ciudadanos y que en este momento se ha perdido, ha sufrido una ruptura abrupta. (…) Aquí estamos hablando de transparencia; la gente habla de transparencia, los representantes que estamos en esta Comisión hablamos de transparencia, pero no deja de ser un lapsus linguae, estamos hablando de otra cosa: estamos intentando recuperar nuestra conexión vital con los ciudadanos a los que representamos, ciudadanos que en su abrumadora mayoría, de forma abrumadoramente mayoritaria ya no nos consideran sus representantes»
Una opinión compartida con expertos que participaron de lleno en el proceso de aprobación de la ley. Por todos,
Junto a estos importantes efectos, fruto en gran medida del momento político que vivía nuestro país cuando vio la luz esta ley, la norma menciona otros no menos relevantes, en gran parte relacionados, cuando destaca que los países con mayores niveles en materia de transparencia y normas de buen gobierno cuentan con instituciones más fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social. Y continúa estableciendo que la implantación de esta normativa permite que los ciudadanos puedan juzgar mejor y con más criterio la capacidad de sus responsables públicos y decidir en consecuencia. Esta circunstancia, el posibilitar una mejor fiscalización de la actividad pública, así como el contribuir con ello a la necesaria regeneración democrática, sin duda promoverá, en opinión del legislador estatal, la eficiencia y eficacia de la Administración y favorecerá el crecimiento económico.
En esta misma línea se expresan otras normas de transparencia autonómicas. Por citar solo algunas, la catalana (
En definitiva, son varios los efectos que las diversas normas de transparencia, estatal y autonómicas, pretenden conseguir, muchos de ellos íntimamente conectados: la mejora de la rendición de cuentas a la ciudadanía; la promoción de la participación ciudadana, a partir de una mejor información; el facilitar el ejercicio de derechos de los ciudadanos; la mejora de la relación de la Administración con la ciudadanía; la lucha contra la corrupción; la eficacia y eficiencia de la Administración; una organización de la información pública más racional y efectiva; la satisfacción ciudadana o, de una forma más amplia, el contar con una democracia de mayor calidad.
La elección de una determinada metodología como herramienta a través de la cual investigar y aprehender la realidad social constituye un elemento clave en el diseño de toda investigación, partiendo de la necesidad de supeditar siempre el método empleado al objeto de la investigación concreto (
Las técnicas de investigación utilizadas en el estudio, realizado en el primer semestre de 2019, han sido las que figuran descritas a continuación.
Se ha llevado a cabo el examen de los textos legales vigentes en la materia en el ámbito local, las leyes de transparencia estatal y autonómicas, así como las ordenanzas municipales. Junto a estas, se han manejado toda una serie de importantes fuentes fundamentales en el proceso de aprobación de la Ley 19/13, LTAIPBG, esenciales para comprender el origen y razón de ser de su articulado: Diarios de sesiones del Congreso y del Senado; Informe del Consejo de Estado; memorias e informes que conforman el expediente de elaboración de este texto normativo.
Se trata de una encuesta de ámbito nacional, realizada a Ayuntamientos españoles encuadrados en las 17 Comunidades Autónomas, así como a las dos ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. En el uso de dicha técnica de investigación, referida a elementos clave en materia de transparencia en el ámbito local, nos beneficiamos de que las personas entrevistadas tienen como marco de referencia la normativa que están poniendo en práctica, y por tanto las preguntas del cuestionario resultan relevantes para los mismos, en la medida que se debe poseer un nivel de conocimiento y de información suficiente sobre el tema. El cuestionario formula preguntas sobre los diversos indicadores surgidos de la regulación que lleva a cabo la Ley 19/13, LTAIPBG, sobre publicidad activa, derecho de acceso a la información, y buen gobierno, e incluye una mayoría de preguntas cerradas, con alguna parte abierta en determinados casos. Las cuestiones cerradas serán ya de respuesta alternativa dicotómica (sí o no), o bien de respuesta de elección múltiple, estas últimas para temas más complejos. También se ha prestado atención a realizar una adecuada organización temática de las preguntas del cuestionario, que incluya cuestiones introductorias, que facilite una transición fácil entre temas y que concluya de forma adecuada. La fase de pretest ayudó a mejorar el cuestionario antes de lanzarlo, y de realizar finalmente las entrevistas.
Total % Andalucía 38 11,2 Extremadura 23 6,8 Galicia 9 2,7 Illes Balears 6 1,8 Islas Canarias 15 4,4 La Rioja 8 2,4 Navarra 13 3,8 País Vasco 16 4,7 Principado de Asturias 7 2,1 Región de Murcia 8 2,4 Aragón 35 10,3 Cantabria 3 0,9 Castilla y León 18 5,3 Castilla-La Mancha 26 7,7 Cataluña 56 16,5 Ceuta, Ciudad Autónoma 1 0,3 Comunidad de Madrid 13 3,8 Comunidad Valenciana 44 13,0
En cuanto al tipo de entrevista, se utilizó un cuestionario remitido y devuelto on line, con asistencia telefónica y por correo electrónico cuando existían dudas sobre alguna cuestión determinada. Los datos extraídos de las respuestas al cuestionario se codificaron y trabajaron utilizando un soporte informático, el paquete estadístico SPSS (
Son elementos que definen y refuerzan el importante valor y la calidad de la información obtenida a través de la encuesta utilizada como técnica de investigación:
• El gran número de cuestionarios recibidos, constitutivos de la muestra (339).
• El hecho de que las encuestas correspondan a municipios encuadrados en todas las provincias españolas (51) y comunidades autónomas (17).
• También es muy elevada la representación de los municipios de gran población, dado que poseemos información de más de la mitad de los mismos, así como de otros muchos de singular importancia en la geografía española. En la misma línea, contamos con encuestas correspondientes a un gran número de capitales de provincia.
• Por último, se han procesado y analizado encuestas de municipios encuadrados en todos los rangos de población, con una importante correspondencia con los tamaños de municipios que configuran la realidad local.
Todos los elementos anteriores se constatan en las
Total % Hasta 1.000 habitantes 93 27,4 De 1.001 a 5.000 habitantes 100 29,5 De 5.001 a 10.000 habitantes 31 9,1 De 10.001 a 20.000 habitantes 23 6,8 De 20.001 a 50.00 habitantes 38 11,2 De 50.001 a 100.00 habitantes 24 7,1 De 100.001 a 500.000 habitantes 27 8,0 Más de 500.000 habitantes 3 0,9
El número y tipología de respuestas recibidas a esta encuesta la convierten en una herramienta capaz de proporcionar datos e información numerosos y extraordinariamente ricos a la hora de analizar el proceso de implantación de la transparencia en los ayuntamientos. En particular, en estas páginas se documentan los resultados parciales de un bloque de cuestiones referidas a la valoración de los diversos efectos de la implantación de las leyes de transparencia.
La investigación se completó con entrevistas semi-estructuradas en profundidad a una selección de personas (20), con perfil político y/o técnico, encargadas de poner en marcha la implantación de las normas de transparencia en la Administración local.
La utilización de este tipo de entrevista, que a grandes rasgos ha versado sobre los mismos ejes temáticos que el cuestionario on line, persigue el profundizar mediante dicha técnica de investigación en la experiencia concreta de los responsables políticos y técnicos que están implementando los requerimientos concretos que conlleva la ley de transparencia en sus respectivas administraciones, y hacerlo a través de sus testimonios, privilegiados en una materia que conocen y en un conjunto de cambios en el modo de funcionar tradicional de la Administración que están efectuando directamente.
Se trata de entrevistas especializadas y a élites, tal y como las describe
Todas las estrategias utilizadas en esta investigación se han aplicado de forma complementaria. En particular, se ha buscado profundizar mediante las entrevistas realizadas, en los diversos temas cuyas tendencias e importancia apuntaran los resultados de la encuesta, técnica esta última que no permite a las personas que respondan al cuestionario explayarse. Una y otra herramienta de investigación son útiles en cualquier caso para llevar a cabo una función importantísima, una respecto a la otra: validar o refutar los resultados alcanzados a través de cada una de ellas.
Los responsables de los municipios españoles han valorado las consecuencias de la implantación de la transparencia en sus ayuntamientos, y son varios e interesantes los resultados más destacables de dicha evaluación, en la que se han puntuado tales efectos de 0 a 10.
La primera cuestión relevante derivada del estudio realizado, es la constatación de que existe una cifra considerable de municipios, variable en función de los diversos efectos analizados, que son totalmente escépticos en relación a la eficacia de la implantación de las leyes de transparencia, al haber valorado con un 0 las consecuencias de las mismas; dichos ayuntamientos representan una horquilla que oscila del 12,7 al 27,3 %, según el diverso efecto analizado. Tales porcentajes son mucho más elevados que los correspondientes a los municipios que se sitúan en el extremo totalmente opuesto, esto es, los totalmente convencidos o entusiastas de la transparencia, que por ello valoran las consecuencias de la misma con un 10, los cuales representan de un 0,3 a un 13,2 % del total.
Así, un número realmente importante de municipios (el 27,3 %) valoran con un 0 las consecuencias de la ley de transparencia en la lucha contra la corrupción, que fue una de las cuestiones sobre las que más se habló como efecto buscado por la normativa en el debate parlamentario que precedió a la aprobación de la ley estatal en la materia, Ley 19/13, LTAIPBG. También existe una proporción alta de ayuntamientos (22 %) que desconfían totalmente de los efectos de las normas de transparencia como instrumento propiciador de mayores niveles de eficacia y eficiencia de la Administración, porcentaje ligeramente superior a los que se muestran absolutamente escépticos con los efectos que cabe reconocer a la transparencia a la hora de mejorar la calidad de la democracia
En el extremo opuesto encontramos los ayuntamientos que valoran en el grado máximo, otorgando un 10, las diferentes consecuencias potenciales de la ley de transparencia sobre terrenos diversos. Destacan en número el 13,2 % que subraya sus consecuencias en materia de mejora rendición de cuentas; el 11,5 % que lo hace con los efectos de la transparencia a la hora de conseguir una democracia de mayor calidad; o el 9,7 % que concede asimismo la máxima puntuación al evaluar la eficacia de aquella en la lucha contra la corrupción.
Como vemos, existen dos consecuencias de la ley de transparencia que suscitan las opiniones más encontradas por parte de los responsables municipales, dado que cuentan con las mayores proporciones de ayuntamientos que las valoran con las puntuaciones más y menos elevada (10 y 0): se trata de la lucha contra la corrupción y la consecución de una democracia de mayor calidad. Sin embargo, son muchísimos más los municipios que desconfían de tales efectos, y en el caso de la lucha contra la corrupción la diferencia entre los dos grupos de ayuntamientos que conceden las valoraciones más alejadas es de 17,6 puntos.
Si abandonamos los extremos para apreciar el cuadro global, podemos concluir que los efectos de la ley de transparencia más apreciados –un hecho que se refleja en que más de la mitad de los municipios los han evaluado otorgándoles una puntuación de 6 a 10–, son los siguientes (y en cada caso se indica la proporción de ayuntamientos que les otorga tal valoración):
• Mejora de la organización de información administrativa (60,6 %).
• Facilitar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos (58,2 %).
• Mejora de la rendición de cuentas a la ciudadanía (55,2 %).
• Consecución de una democracia de mayor calidad (54,5 %).
• Mejora de la relación de la Administración pública con la ciudadanía (54,2 %).
Por el contrario, las consecuencias de la normativa de transparencia menos estimadas, una conclusión avalada por el hecho de que más de la mitad de los municipios las valoran escasamente, de 0 a 5, son las siguientes (de nuevo se indica la proporción de ayuntamientos que otorga tal valoración):
• Promoción de la participación ciudadana (54,3 %).
• Lucha contra la corrupción (53,9 %).
• Eficacia y eficiencia de la Administración (53,9 %).
• Satisfacción ciudadana (53,5 %).
Resulta sorprendente que dos de los efectos más buscados por las leyes de transparencia (la lucha contra la corrupción y la promoción de la participación ciudadana), tal y como se mencionó repetidamente en el debate parlamentario de la ley estatal, así como se reconoce expresamente en los preámbulos de muchas leyes autonómicas en la materia, sean precisamente dos de los menos reconocidos como consecuencias efectivas de la implantación de la transparencia en el ámbito municipal.
Los argumentos y cifras expresados se aprecian con nitidez en los diversos gráficos de este apartado.
También en las entrevistas se han obtenido testimonios de responsables de ayuntamientos que expresan poca confianza en algunos de los efectos que debiera alcanzar la implantación de las leyes de transparencia; por ejemplo, en las mayores eficacia y eficiencia de la Administración municipal:
«Mira, la administración se ha puesto un poco las pilas, para procurar la información que la ley señala, que es mucha. Pero estamos a años luz de poner en marcha una administración electrónica, en absoluto contamos con sistemas de organización de la información que nos permitan tener datos de calidad disponibles casi de forma automática, o de rutinizar la disponibilidad de determinados indicadores, que son fundamentales en la gestión. Y menos aún en la Administración local, que cuenta con menores recursos. Estamos en el camino, quizá, pero nos queda un buen trecho para funcionar con parámetros de eficiencia a nivel de información» (Entrevista n.º 2).
«Yo no creo que se pueda constatar que los ayuntamientos, hasta la fecha, funcionen mejor, que sean más eficientes. Es cierto que el hecho de que tú tengas que mostrar de forma abierta o transparente lo que haces, colgar la documentación, hacerlo en tiempo y forma, o la circunstancia de que cualquier ciudadano te pueda solicitar datos sobre la gestión municipal, y desde el ayuntamiento dicha información deba de estar accesible, o al menos disponible, pues indudablemente va a provocar que te pongas las pilas. Pero yo, hasta el momento, no he constatado una relación clara entre transparencia y eficiencia» (Entrevista n.º 8).
Tampoco otros efectos buscados por el legislador a la hora de aprobar las diversas leyes de transparencia, como el logro de mayores niveles de participación ciudadana, fruto de una información sobre la gestión municipal de calidad, parecen darse demasiado en los ayuntamientos españoles. El interés de la ciudadanía por la información y la actividad municipal es muy discreto, y apenas tiene lugar en los municipios pequeños, lo que se explica por factores como el envejecimiento de su población, la menor actividad socio-económica, el perfil de los vecinos, su cercanía al gobierno y empleados municipales, la brecha digital, o la ausencia de cultura participativa ciudadana. Así se ha subrayado en los testimonios que ofrecen las entrevistas realizadas:
«Pocas, tenemos muy pocas consultas. En estos municipios pequeños, los ciudadanos preguntan directamente a la alcaldesa o a los concejales, y apenas consultan por la web. El contacto y la relación son muy cercanos» (Entrevista n.º 18).
«Estoy convencido de que las medidas de transparencia son estupendas, pero en un municipio de estas características, con pocos habitantes, donde además la población no tiene acceso a internet y con una media de edad superior a los 70 años, esto tiene poca repercusión» (Entrevista n.º 3).
«Consultas, apenas hay. Quizá la cuestión vaya en relación directa con el tamaño del municipio. También, por supuesto, con el perfil de sus habitantes. En los municipios pequeños, que fíjate que son la mayoría, donde los vecinos se dedican a profesiones que apenas tienen, por así decirlo, cariz intelectual, resulta extraño que el ciudadano de a pie te pida datos sobre la gestión municipal. Se interesan únicamente por lo suyo, por lo que les afecta personalmente, y eso te lo preguntan directamente, te lo preguntan por la calle, o como mucho vienen al ayuntamiento y lo consultan» (Entrevista n.º 9).
En definitiva, la valoración de las diversas consecuencias de las leyes de transparencia no es demasiado elevada, esto es, desde el ámbito municipal no se considera que la entrada en vigor de las diversas normas en la materia haya propiciado grandes cambios tendentes a la mejora de la Administración, ni a incentivar de un modo destacable la participación ciudadana, ni que los ayuntamientos hayan avanzado de forma apreciable en la rendición de cuentas, ni que nos encontremos ante una sociedad en la que la lucha contra la corrupción y con ella la calidad de la democracia hayan experimentado alteraciones cualitativamente relevantes. Quizá esta relativamente escasa valoración de la eficacia de la implantación de la transparencia sea atribuible, entre otros factores, además de a su reciente aparición en el paisaje de la Administración, a que los ayuntamientos españoles no cumplen la norma en su totalidad. Aunque sin duda influye también el otro extremo subjetivo de la transparencia, esto es, la ciudadanía, cuyo interés en los datos que se hacen públicos tampoco parece ser muy destacable, ni su participación en los asuntos públicos se ha visto modificada por el hecho de contar con una mejor información, tal y como se ha constatado en otro de los apartados del presente estudio. Esta cuestión respondería a factores de variada índole, entre los cuales sin duda habría que considerar la ausencia de una cultura de participación ciudadana.
Las anteriores tendencias se acentúan si tenemos en cuenta el tamaño y la población de los municipios, pudiendo concluirse que los municipios pequeños aprecian escasamente las consecuencias de la ley de transparencia en los diversos ámbitos, mientras que a medida que el tamaño de los mismos aumenta, sus responsables se muestran más sensibles a los efectos positivos de la norma. Ello puede apreciarse con nitidez a través de los siguientes datos, relativos a cada uno de los diversos efectos analizados de la normativa de transparencia:
• En materia de rendición de cuentas, la media de municipios que menosprecia absolutamente las consecuencias de la implantación de la transparencia sobre la misma, valorándolas con un 0, es del 17,2 %, porcentaje que se eleva hasta el 29,5 % en aquellos que no alcanzan los 1.000 habitantes, y es del 20,8 % en los que tienen entre 1.001 y 5.000.
• Por lo que respecta a las consecuencias de la transparencia sobre la participación ciudadana, se repite el patrón anterior. Si son un 19,9 % de municipios los que como media creen que la implantación de la transparencia no ha tenido ningún efecto sobre aquella, valorándolo con un 0, son muchos más los ayuntamientos que comparten dicha opinión a medida que su tamaño y población desciende (en concreto son el 37,5 % de los de menos de 1.000 habitantes, y el 24 % de los que tienen entre 1.001 y 5.000). Por el contrario, no hay ningún ayuntamiento de entre 100.001 y 500.000 vecinos, ni de más de medio millón de habitantes, que haya declarado que la transparencia produce nulos efectos en materia de participación, evaluándola con un 0.
Los testimonios presentes en las entrevistas, de nuevo, van en la misma línea que los datos disponibles:
«Bueno, el grado de participación ciudadana tampoco ha variado de forma ostensible. Yo creo que existen dos sectores de población, los que participan en la gestión municipal, a través de acciones diversas, y los que no lo hacen nunca. Los primeros, lógicamente, pues con la implantación de la normativa de transparencia han ganado mucho, porque ahora disponen de más áreas, datos e iniciativas en las que poder participar, al tener más y mejor información. Pero el segundo grupo, no por ello participa más. Resumiendo, que un aumento de la participación, yo no creo que se haya producido, pero sí existen, indudablemente, más vías para participar, para intervenir de algún modo en la gestión municipal, para aquellos interesados, que siguen siendo básicamente los mismos» (Entrevista n.º 11).
• En relación con un eventual tercer efecto de la implantación de la transparencia, su capacidad para facilitar el ejercicio de derechos de los ciudadanos/as, un 15,8 % de los municipios han declarado que las novedosas normativas en la materia no han supuesto en absoluto una vía para allanar el ejercicio de tales derechos, y por tanto han valorado la eficacia de la ley en este terreno con un 0.
• La mejora de la relación de la Administración con la ciudadanía es una de las consecuencias de la implantación de la transparencia más apreciada por los municipios, ya que más de la mitad (el 54,2 %) la han valorado en una horquilla de 6 a 10. En el grupo de los ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes son mucho menos entusiastas, ya que solo el 37,5 % opina de ese modo. Una cifra tan solo ligeramente superior a la proporción que, dentro de ese mismo grupo, evalúa con un 0 tales efectos (el 31,8 %), valoración nula que no le otorga ninguno de los ayuntamientos de entre 100.000 y 500.000 vecinos, ni los de población superior a dicha cifra.
Las entrevistas, como en el resto de apartados, corroboran y refuerzan los resultados que extraemos de la encuesta:
«Irrelevante. La entrada en vigor de la normativa de transparencia no ha tenido influencia alguna en la relación del ayuntamiento con la ciudadanía. No ha hecho que dicha relación sea mejor, si es eso lo que me preguntas» (Entrevista n.º 12).
• También hay grandes diferencias entre municipios por tamaño y población en punto a los efectos de la transparencia en materia de lucha contra la corrupción. Si un número ya muy elevado de municipios, casi 3 de cada diez (27,3 %) desestima totalmente tales efectos, puntuándolos con un 0, esta cifra se eleva exponencialmente en los ayuntamientos de menos de 1.000 vecinos, donde casi uno de cada dos (el 46 %) niega que la normativa de transparencia tenga eficacia alguna en el terreno analizado.
• Si consideramos las consecuencias de la transparencia en relación con la eficacia y eficiencia de la Administración, tampoco parece que en general esta sea una consecuencia demasiado apreciada por parte de los municipios, que no han visto que la normativa en la materia genere ayuntamientos más capaces de cumplir sus objetivos con menores costes en recursos de todo tipo. Ello se comprueba a través de varios datos, como ese 22,2 % de municipios que niega cualquier efecto relacionado con un mayor grado de eficacia y eficiencia en la gestión; o el hecho de que una mayoría de los mismos (el 53,9 %) otorgue una valoración muy limitada a este tipo de consecuencias, puntuándolas de 0 a 5 en una escala que va hasta el 10.
• La mejora de la organización de la información pública ha sido un hándicap básico para la implantación de la ley de transparencia, en la medida en que en la administración española en general, y en la local en particular, no se había hecho un esfuerzo previo de simplificación de procedimientos, ni estaba plenamente implantada la administración electrónica, ni se habían organizado y sistematizado previamente la totalidad de los datos y documentos a ofrecer a la ciudadanía mediante las obligaciones de publicidad activa, ni a través del ejercicio de su derecho de acceso a la información. La efectiva entrada en vigor de la normativa de transparencia y el rodaje de la misma, ha exigido de la Administración local un esfuerzo para mejorar la generación y disposición de su información, y dicha consecuencia ha sido evaluada por los responsables de la transparencia de los diversos municipios.
De nuevo, en las entrevistas, como en otras cuestiones existen opiniones contrapuestas:
«La necesidad de tener disponible un gran caudal de información, ya para su publicidad, o para el caso de que cualquier interesado pregunte cualquier dato, nos obliga, de algún modo, a organizar mejor la información, a crear circuitos para saber dónde encontrarla con celeridad. No es que hayamos mejorado una barbaridad, pero desde luego sí lo hemos hecho hasta cierto punto» (Entrevista n.º 18).
«Yo creo que no hemos mejorado en cuanto a organización de la información se refiere, con la entrada en vigor de la ley de transparencia. Pero no es menos cierto que, desde hace algún tiempo, muchas normativas sectoriales ya imponían la necesidad de tener disponible e incluso de publicar, cierta información, documentos, datos… Por tanto, si hacemos balance, por ejemplo, de la última década, pues ahí sí que hemos avanzado. Pero no de forma específica con la normativa de transparencia» (Entrevista n.º 6).
• En relación con la satisfacción ciudadana, tampoco parece que los municipios más pequeños entiendan que la puesta en marcha de la transparencia haya supuesto un incremento relevante en el grado de bienestar de los ciudadanos, ya que un tercio (el 33 %) de aquellos que tienen menos de 1.000 vecinos rechaza de forma absoluta la existencia de tal consecuencia. Prácticamente siete de cada diez municipios de este grupo (el 69,3 %), así como el 54,8 % de los que están entre 1.001 y 5.000 habitantes, han valorado de forma muy lacónica el bienestar ciudadano consecuencia de la transparencia, otorgándole de 0 a 5 puntos en una escala de 10.
• Finalmente, al analizar en qué medida la transparencia de la Administración local ha sido capaz de promover la consecución de una democracia de mayor calidad, también existe una dualidad de opiniones bien diferenciadas, y de nuevo el eje divisorio es el tamaño y población de los municipios. Si los más pequeños refutan tal circunstancia (un 35,6 % directamente la niegan, puntuando con un 0 dicho efecto), en los más grandes y con mayor número de habitantes reconocen en cierto modo que la transparencia ha posibilitado algunos avances democráticos.
La presente investigación ha tenido como objetivo central la medición de la efectividad de las leyes de transparencia en la Administración local española, a través del prisma de los responsables municipales, estudiando su impacto en toda una serie de aspectos clave, expresamente perseguidos por la normativa, como son la eficacia y eficiencia de la Administración, la lucha contra la corrupción, la promoción de la participación ciudadana, la rendición de cuentas, o la mejora de la organización de la información municipal, entre otras cuestiones. Para ello se han combinado diversas técnicas de investigación (análisis de relevantes fuentes documentales, realización de una encuesta a un importante número de municipios de todas las CC.AA, así como entrevistas en profundidad a responsables de la transparencia municipal), que nos permitieran reforzar y validar los resultados alcanzados.
El tiempo transcurrido desde la implantación de la normativa de transparencia en el ámbito local, no impide evaluar, hasta la fecha, algunas consecuencias y efectos de la misma que pueden ya sentirse.
En este sentido, constatamos, valoraciones relativamente modestas de los efectos de la implantación de la normativa de transparencia en relación a todas las consecuencias analizadas, que son todavía menores en relación a algunos de los efectos más perseguidos por las leyes de transparencia estatal y autonómicas, a tenor de las manifestaciones del legislador y de los debates parlamentarios, como son, entre otros, la lucha contra la corrupción, la satisfacción ciudadana o la promoción de una mayor participación de la sociedad en los temas públicos.
La evaluación de tales efectos es todavía menor en los en los municipios más pequeños y de menos habitantes, mientras que gozan de una mejor apreciación en los ayuntamientos de mayor tamaño y población, donde factores como la mayor capacidad y recursos de toda índole de la Administración para cumplir con la normativa, así como un interés y una demanda ciudadana de información más acentuados, han permitido estimar en mayor medida cambios fruto de la transparencia en los diversos terrenos.
En definitiva, y valorando positivamente los cambios habidos en el panorama de la administración española, particularmente en la local, en materia de transparencia en los últimos años, la reciente implantación de la ley motiva que quede todavía mucho terreno para la mejora en terrenos diversos que pasan por el compromiso político, la dotación de recursos humanos, tecnológicos y económicos, la formación y sensibilización de los empleados públicos, y las transformaciones culturales en la propia administración y en su relación con la ciudadanía. Son necesarios avances que traspasen la superficie y provoquen cambios de fondo en el funcionamiento de la administración municipal en materia de apertura y rendición de cuentas, capacitando con ello a los ciudadanos para la participación en la toma de decisiones, en el marco del desarrollo de políticas de gobierno abierto, hasta alcanzar un grado de cumplimiento razonable de los estándares de calidad que nos permita calificar a los municipios españoles como ayuntamientos transparentes del siglo
Ya expuestas las conclusiones alcanzadas, este estudio tiene fortalezas y limitaciones que resulta importante mencionar.
Su limitación fundamental proviene del hecho de que la normativa de transparencia es de reciente implantación en la Administración local. Así, pese a la existencia de alguna ley autonómica en la materia aplicable a los entes locales, con carácter general, los ayuntamientos tuvieron hasta finales de 2015 para adaptarse a las obligaciones de publicidad activa y la garantía del derecho de acceso a la información, contenidas en la Ley 19/13, LTAIPBG. Si a ello añadimos el que las normas de transparencia supusieron una transformación sustancial del modo tradicional de funcionar las administraciones, y no se vieron acompañadas en su implantación por la necesaria dotación de recursos personales, materiales, informáticos, formativos, etc., de todo ello se deriva que los efectos analizados de la implantación de esta normativa en los diversos ámbitos, pueden percibirse como escasos. Los resultados de esta investigación podrían verse alterados si consideramos series temporales más amplias.
Frente a esta limitación, resulta fundamental subrayar una fortaleza importante de este estudio, que es que no existe ningún trabajo que haya abordado en nuestro país en el ámbito local las percepciones sobre la efectividad de las leyes de transparencia, de boca de sus protagonistas, responsables políticos y empleados públicos, que han liderado y ejecutado cambios y transformaciones drásticas en esta materia, con importantes implicaciones. Ello le confiere un valor añadido importante, y enlaza con otros estudios, citados en el marco teórico, que subrayan la importancia de los objetivos buscados por la normativa, en materias como la rendición de cuentas, la eficiencia o la corrupción, por citar solo algunos, y la conexión entre la transparencia y cada uno de estos factores. Por todo ello, este estudio representa un paso inicial importante para abordar el imprescindible análisis de los efectos de la regulación de la transparencia: si todas las normativas deben ser evaluadas, en mayor medida debe serlo ésta, por su carácter novedoso y revolucionario, y el ámbito local es un escenario ideal para hacerlo. Es, por ello, esencial continuar realizando análisis rigurosos sobre este tema, contemplando términos de evaluación más amplios, que además nos posibiliten comparaciones y medición de tendencias, con objeto de crear una línea de estudios consolidados sobre la efectividad práctica de la transparencia, una cuestión esencial para una Administración que funciona con estándares nuevos, para una ciudadanía cuyas demandas son asimismo diversas.
La redacción inicial de este artículo sin duda se ha beneficiado de las interesantes sugerencias realizadas por las personas que han llevado a cabo su evaluación, corrección y edición, cuya labor aprovecho para agradecer.
La mayoría de leyes autonómicas de transparencia resultan asimismo aplicables a las entidades locales de su ámbito territorial y a su sector público, aunque un reducido grupo de las mismas no lo son. Entre las primeras, por citar algunas, encontramos la
Así lo señaló Emilio Olabarría, del Grupo Parlamentario Vasco. DSCD n.º 248, de 23 de enero de 2013, p. 20.
Garrigues Walker, representante del Comité Ejecutivo de Transparencia Internacional España. DSCD n.º 248, de 23 de enero de 2013, p. 27.
Afirmación realizada, por el Grupo Parlamentario Socialista, por la diputada Batet Lamaña. DSCD n.º 254, de 12 de febrero de 2013, p. 11.
En opinión del señor Nuet Pujals, por el Grupo de La Izquierda Plural. DSCD n.º 254, de 12 de febrero de 2013, p. 30.
Son palabras de Emilio Olabarría, del Grupo Parlamentario Vasco. DSCD n.º 290, de 20 de marzo de 2013, p. 17.
Martínez Gorriarán, por el Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia. DSCD n.º 290, de 20 de marzo de 2013, p. 19.
De la Nuez Sánchez-Cascado, abogada del Estado en excedencia, miembro de la Coalición Pro Acceso. DSCD n.º 290, de 20 de marzo de 2013, p. 31.
En palabras de Bergareche, corresponsal del diario ABC en Londres. DSCD n.º 295, de 10 de abril de 2013, p. 19.
Consideración realizada por la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia, Sáenz de Santamaría Antón, en el debate de totalidad del proyecto de ley de transparencia. DSCD n.º 117, de 30 de mayo de 2013, p. 4.
Diputada Batet Lamaña, por el Grupo Socialista. DSCD n.º 117, de 30 de mayo de 2013, p. 36.
Emilio Olabarría, del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV). DSCD n.º 290, de 20 de marzo de 2013, p. 18.
La calidad de la democracia ha sido un factor sobre el cual también se han medido los efectos de las normativas de transparencia, en la medida en que diversos estudios sobre la primera (por todos,