Doctor en Ciencias políticas (Especialidad Administración Pública) y licenciado en Ciencias Políticas (Especialidad Administración Pública). Licenciado en derecho, Máster en gestión de servicios sociales, ong’s y voluntariado por la USC. Profesor universitario del Grado en Dirección y Gestión Pública de la Universidad de Vigo y del máster en Dirección Pública y Liderazgo institucional de esta misma universidad, además de otros dos másters. Ha trabajado en diferentes Administraciones autonómica y local, de la que es actualmente excedente. Docencia en universidades extranjeras de Europa y América, además de docencia vinculada a formación continua. Ponente en congresos de ámbito nacional e internacional. Docencia, investigación y publicaciones en gestión de recursos humanos, dirección pública, calidad en la Administración, negociación, y materias vinculadas a ciencia política, evaluación de políticas públicas o gestión de servicios públicos. Actualmente miembro y secretario del Grupo de Investigación del Observatorio para la gobernanza, de la Universidad de Vigo y de otros dos grupos de investigación.
El presente artículo constituye un intento por abordar la evaluación de una política pública utilizando la metodología y su marco conceptual. Para ello, y desde el método científico de análisis, se ha revisado el nivel de ejecución o cumplimiento de objetivos de la política pública seguida en la Comunidad Autónoma de Galicia para la gestión del lobo ibérico en su interacción e impacto con la actividad humana. La razón última de este artículo estriba en operativizar el objetivo de desarrollo sostenible 16 de la Agenda 2030 de Naciones Unidas relativo al mantenimiento de la biodiversidad, utilizando para ello el análisis de políticas públicas, huyendo de tal manera del juicio o las opiniones y buscando el amparo del método científico plenamente validado. En su concreción se han revisado los objetivos gubernamentales autonómicos del gobierno gallego al respecto de la gestión de la especie del lobo ibérico –denominada «Plan del lobo de Galicia»–, así como las actuaciones realizadas y los objetivos conseguidos, en sus múltiples dimensiones de eficacia, eficiencia o impacto.
This article constitutes an attempt to approach the evaluation of a public policy using the methodology and concepts of public policy analysis. For this, and from the scientific method of analysis, the level of execution or fulfillment of objectives of the public policy followed in the Autonomous Community of Galicia for the management of the Iberian wolf in its interaction and impact with human activity has been reviewed. The ultimate reason for this article is to operationalize goal 16 of the 2030 agency regarding the maintenance of biodiversity, using the analysis of public policies, thus avoiding judgment or opinions and seeking the protection of the fully validated scientific method. In its concretion, the regional government objectives of the Galician government have been reviewed regarding the public policy of management of the Iberian wolf species –called «Plan del lobo de Galicia»–, the actions carried out and the objectives achieved, in its multiple dimensions effectiveness, efficiency or impact.
INTRODUCCIÓN. 1. LA AGENDA 2030 Y SU IMPACTO REAL. 2. LA EVOLUCIÓN DEL LOBO EN GALICIA COMO ESTUDIO DE CASO. 3. UN ENFOQUE AL «PROBLEMA DEL LOBO» DESDE EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 4. OBJETIVOS DE ACTUACIÓN. 5. PROBLEMAS DE IMPLEMENTACIÓN. 6. EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE LA GESTIÓN DEL LOBO EN GALICIA. 6.1. SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN DEL LOBO EN GALICIA (INDICADOR DE EFICACIA). 6.2. GESTIÓN DE LA INTERACCIÓN CON EL SECTOR GANADERO (INDICADOR CUANTITATIVO Y CUALITATIVO). 3. INDICADORES DE FUTURO (INDICADOR DE EJEMPLIFICACIÓN). CONCLUSIONES.
Apartado:
El presente trabajo parte de entender que la preocupación por el clima, la biodiversidad y en general el sostenimiento medioambiental parece haber entrado decididamente en las agendas públicas y poco a poco en las preocupaciones prioritarias de los ciudadanos.
Sin embargo, fuera del rendimiento «antropocentrista» que obtenemos en el mantenimiento del clima, en definitiva, en garantizar la supervivencia de nuestra propia especie; se pretende acometer un tema que alude a quien verdaderamente no tiene voz alguna, básicamente porque aúlla, y porque en su aullido el oído humano no atisba a escuchar un lastimero grito de ayuda por la destrucción de hábitats y fauna.
Si bien el investigador ha de abstraerse, en la medida de lo posible, de sus preferencias personales, estas están siempre ahí; y lo que se pretende en este artículo no es esconderlas, sino engarzar esas preferencias personales con datos científicos y objetivos de gestión de políticas públicas y de percepción ciudadana al respecto, para avalar la necesidad acuciante de mejorar la gestión en general de los espacios naturales y la fauna salvaje.
Para dicho objetivo se utilizará en lo que no es sino una investigación exploratoria (ya que apenas existen trabajos similares) el análisis documental (legislación, programas, documentos estratégicos o acervo comunitario en la materia), principalmente centrado en fuentes primarias gubernamentales y del tercer sector que permitan diagnosticar el estado de la cuestión desde el enfoque de la evaluación de políticas públicas en esta especie de «era de la evaluación» (
El objeto de estudio concreto, –gestión de la biodiversidad y espacios naturales– y en concreto la interacción del lobo con el ser humano, responde al hecho de constituir el del lobo un estudio de caso especialmente trascendente, pues su impacto y su interacción con la vida humana tiene casi inevitablemente consecuencias negativas en términos económicos, si bien difiere su conceptualización en términos sociales o medioambientales. Recordemos que no es lo mismo el precio que el valor.
Se opta además por la investigación basada en casos, en lugar de la clásica investigación basada en variables (
Por tanto, estudio de caso y técnicas de análisis de políticas públicas van de la mano en la metodología de este trabajo. Para dicho análisis,
Importante será también analizar específicamente la presencia de los actores gubernamentales, que precisamente nos permiten hablar del concepto de política pública; pero también analizar cuando un problema entra en la «caja negra eastoniana» y genera un proceso decisorio o una secuencia de resolución de un problema público. La capacidad de los gobiernos para resolver problemas públicos es, quizás más que nunca, una fuente principal de su propia legitimidad, y su eficacia resolutiva es una cuestión sobresaliente de toda política gubernamental (
Cabe no olvidar tampoco, que las políticas medioambientales han aparecido hace relativamente poco en las carteras de servicios de los estados, al hilo de la ampliación del campo de acción de las esferas gubernamentales. En concreto, la gestión de la fauna y su interacción con el ser humano era hasta hace bien poco un tema de autoregulación social, en el que normalmente el ser humano, como actor predominante, vencía en esa interacción llevando, en el caso que nos ocupa al lobo, a los límites de su extinción.
Junto a la disciplina técnica del análisis de políticas públicas, este trabajo se ampara a nivel político y legal en la Agenda 2030, a la que pretende contribuir desde un estudio de caso concreto, cercano y fundamentado técnica y científicamente. Su impacto es mayor dada la escasa presencia del trabajo de los analistas de políticas públicas en España, en donde la Administración sigue dominada por una arraigada tradición juridicista (
El año 2015 es considerado como un punto inflexión en la génesis de la Agenda 2030. En concreto, el Acuerdo de París (2015) con la aprobación de la resolución A/RES/70/1 de la Asamblea General de Naciones Unidas titulada
En dicho documento de inicio de la Agenda 2030, se establece «… observando la importancia de garantizar la integridad de todos los ecosistemas, incluidos los océanos, y la protección de la biodiversidad». Siguiendo así la senda del Convenio Internacional sobre Diversidad Biológica (
En la resolución A/RES/70/1 de la Asamblea General de Naciones Unidas, las partes reconocen que la labor de adaptación debería llevarse a cabo entre otros aspectos teniendo en cuenta los ecosistemas vulnerables, y ello desde una óptica científica, para convencer desde los datos más que desde el voluntarismo o las concepciones propias. Se establece literalmente que «… dicha labor debería basarse e inspirarse en la mejor información científica disponible y, cuando corresponda, en los conocimientos tradicionales, los conocimientos de los pueblos indígenas y los sistemas de conocimientos locales, con miras a integrar la adaptación en las políticas y medidas socioeconómicas y ambientales pertinentes, cuando sea el caso».
Se recurre por tanto a criterios científicos y empíricos, pero también, en línea con la gobernanza, a la participación de una especie de «saber popular» para ayudar a gestionar la interacción entre la biodiversidad y las comunidades humanas, precisamente uno de los focos de atención de este trabajo.
En concreto, la agenda 2030 establece 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y un total de 169 metas específicas. Específicamente, el objetivo del que tratamos (llamados comúnmente y de aquí en adelante ODS) en este trabajo, es el objetivo 15 que establece:
«Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad».
De forma resumida aunque en la nota al pie se incorporan algunos elementos relevantes del ODS 15
No es baladí el hecho de que la filosofía proteccionista es más factible y «cómoda» desde los países ricos y con pocos problemas de superpoblación. Por ello también el objetivo 15 hace referencia al rasgo de la pobreza, dando a entender que el proteccionismo tiene concomitancias en función de la existencia o no de problemas sociales y económicos de importancia. Este es precisamente uno de los debates de fondo de mayor calado al abordar las políticas de protección, conciliar el desarrollo económico y social de los países pobres con una mayor protección medioambiental cuando los medios del país son más limitados. Este hecho enlaza con la prescripción de la Agenda 2030 al respecto de «movilizar y aumentar significativamente los recursos procedentes de todas las fuentes para conservar y utilizar de forma sostenible la biodiversidad y los ecosistemas»; o «… Movilizar recursos considerables de todas las fuentes y a todos los niveles para financiar la gestión forestal sostenible y proporcionar incentivos adecuados a los países en desarrollo para que promuevan dicha gestión, en particular con miras a la conservación y la reforestación»; aumentando –cabe no olvidarlo–
Hasta aquí se ha presentado una mera descripción de principios que incluye la agenda 2030 relacionados con la protección del territorio y la fauna. Trasladando ya el enfoque al impacto real de la Agenda, parece necesario comenzar a utilizar las categorías técnicas del análisis de políticas públicas.
Para empezar el concepto de «entrada en la agenda» parece consolidado en las agendas públicas para el caso del medioambiente. El nivel de sensibilización es bastante aceptable independientemente del color del partido político que gobierne, y analizando el gasto público en políticas medioambientales parece haberse consolidado esta protección medioambiental como una prioridad gubernamental, pero también social de la ciudadanía, que se sitúa mayoritariamente en posiciones de preocupación por el medio ambiente (
El caso propuesto aquí, sin embargo, enfrenta directamente intereses económicos y humanos con intereses medioambientales (protección de una especie como el lobo) y lleva a una situación de estrés importante el equilibrio entre protección del valor medioambiental y protección del valor economía. En otras palabras, se detecta un cierto consenso social sobre la protección del medio ambiente, pero este consenso se rompe cuando interacciona con situaciones de merma económica (imposibilidad de construir en terrenos naturales, imposibilidad de cazar o pescar en determinados territorios, limitaciones de acceso para la protección de la fauna, o desde luego en el caso que nos ocupa como caso práctico, la contraposición de intereses entre el valor económico de las ganaderías y el valor «social» de la preservación de la fauna y en concreto del lobo).
En esas situaciones, la balanza entre economía y desarrollo económico y medioambiente sigue rompiéndose en beneficio del primero, y ello aun cuando puede afirmarse que el respeto al medio ambiente ha entrado y se ha consolidado en las agendas públicas.
Las premuras electorales, el hecho objetivo de que «los animales no votan», de que la defensa de los animales tiene una menor fortaleza que la defensa organizada y legitimada de los sectores económicos, es una variable a tener muy en cuenta. También, como se verá, es una variable determinante la socialización en valores medioambientales que presente cada país, y a ese respecto nos dedicaremos en las páginas siguientes a analizar dicha variable en el caso español y gallego.
En este apartado se inicia el enfoque de estudio de caso, con la idea de proyectar desde un caso concreto como el de la gestión del lobo en Galicia, problemáticas y métodos de solución que se pueden estar dando ante problemas similares en distintos territorios, aunque por supuesto cualquier extrapolación pasaría por un estudio profundo de las circunstancias del entorno socioeconómico y medioambiental concreto al que se pretenden extrapolar dichas soluciones.
Específicamente se parte, de la evaluación de la política pública al respecto de la gestión del lobo en Galicia, entendiendo que esta reúne las características fundamentales para ser considerada una política pública, señaladas por
Para acotar convenientemente el objeto de estudio, cabe señalar que se estaría tratando de una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Galicia, «… dictar normas adicionales sobre protección del medio ambiente» (Artículo 27.30 del Estatuto de Autonomía de Galicia) que se ha desarrollado normativamente en la ley autonómica 9/2001 de conservación de la naturaleza.
Se parte así, como se puede constatar en el preámbulo del PGLG, de la consideración de que la población de lobos de Galicia puede ser objeto de medidas de gestión
Según el PGLG, los estudios realizados entre los años 1999 y 2003 en el ámbito autonómico determinaron que la presencia del lobo en Galicia es amplia, ocupando la mayor parte del territorio autonómico y estando presente incluso en zonas muy humanizadas; constatándose la existencia de una población de lobos continua y «abundante» a tenor del gobierno autonómico (
El marco normativo en el que se ha de desarrollar esta política pública y su acción concreta en la protección de una especie como el lobo, dimana en cuanto a su jerarquía normativa, de la legislación comunitaria europea, su traslación nacional a la legislación española común a todo el estado y el desarrollo legislativo y competencial que se en el nivel regional o autonómico desde la Comunidad Autónoma de Galicia.
Es muy revelador, en la fase de descripción del problema, que el propio «Plan de gestión del lobo de Galicia» incluya un punto 3 denominado «conflictividad», lo que introduce un factor de definición del lobo como un problema para la convivencia humana.
El citado plan se marca como objetivo tratar de reducir tanto la carga económica como el conflicto social generado hasta ese momento por el pago de indemnizaciones ante las pérdidas que el lobo generaba en las ganaderías. En concreto la orden del PGLG en su propia exposición de motivos destaca que «… la presencia del lobo en espacios rurales muy humanizados es, con frecuencia, causa de conflicto con los ganaderos» (
Comenzando por la fase clásica de las políticas públicas de «definición o surgimiento del problema», lo revelador es que la propia administración parece realizar una «definición del problema» exclusivamente como un problema para los humanos (no como un problema de recursos naturales limitados). En este sentido cabe recordar, de una manera muy elemental, que en el análisis de políticas públicas no existen los problemas objetivos en sí, sino distintas definiciones de un problema que constituye una fase crucial (
Respecto a cómo consiguen los problemas entrar en la agenda, se puede afirmar que el lobo ha entrado en la agenda pública impulsado por el impacto mediático de los avistamientos de lobos en cercanías de núcleos urbanos
Cada vez con mayor énfasis desde este tipo de análisis se recomienda tener muy presentes los grupos de intereses y/o de influencia que conviven en cada «arena» de la política pública (
Para organizar mejor los actores presentes, algunos mencionados de forma somera anteriormente, la disciplina del análisis de políticas públicas recomienda la utilización del instrumento de las matrices de análisis de los actores presentes, que, en nuestro caso concreto, presenta la siguiente apariencia:
ACTORES PRESENTES DEFINICIÓN DEL PROBLEMA DEL LOBO GANADEROS AMENAZA CAZADORES AMENAZA ECOLOGISTAS PRESERVACIÓN HABITANTES DEL MEDIO RURAL SEGURIDAD PERSONAL CIUDADANÍA GENERAL AMENAZA/PRESERVACIÓN GOBIERNO AUTONÓMICO PROBLEMA/PRESERVACIÓN
Se acomete este apartado analizando las declaraciones oficiales de objetivos de actuación establecidos por el gobierno autonómico, materiales que se encuentran básicamente en documentos de planificación, presupuestación o memorias de actividad de la Administración.
De forma directa, la normativa autonómica analizada hace mención a la fase de formulación de alternativas en la cual, al criterio del gobierno se suman las aportaciones de científicos, ecologistas o sectores económicos afectados (fundamentalmente el sector ganadero). Se ha seguido así la «lógica de la conjetura», relatada por
Sucedida esta escueta fase técnica y gubernamental de formulación de alternativas para encontrar posibles soluciones, el gobierno autonómico gallego establece una serie de objetivos con la vista puesta en conseguir «… garantizar la viabilidad de esta especie» (Punto 4 PGLG) pero haciendo esta viabilidad compatible con la existencia de la ganadería y la rentabilidad económica de las explotaciones agropecuarias, utilizando para ello las ayudas económicas que se establezcan para resarcir a los ganaderos de los daños del lobo.
Se aprecian así dos líneas maestras de actuación como la:
• Viabilidad de la especie, también en tanto que exponente de biodiversidad y equilibrio biológico (
• Compatibilidad con la actividad de ganadería.
Llama la atención, de entrada, la falta de mención a la destrucción del territorio y la urbanización abusiva como elemento determinante, lo que nos lleva a pensar otra de las máximas del análisis de políticas públicas como es el no buscar soluciones a problemas de difícil o imposible solución o a los que no se ven soluciones factibles políticamente. El problema coste-beneficio de poner límites a la urbanización intensiva del territorio o la ampliación de zonas protegidas o reservas naturales, supera a los políticos que prefieren obviar esta estrategia substituyéndola por otras más gestionables –aunque de menor impacto final– como la compensación económica a ganaderos o el control estricto de la posibilidad de la caza del lobo.
Cabe recordar en este punto que, como se establece en el análisis de políticas públicas, la mejor solución para el político es aquella que goza de mayor «factibilidad» o viabilidad, es decir, escoger la mejor alternativa, pero teniendo presentes los costes sociales. La estructura social y económica de dos instituciones jurídicas como la propiedad y la herencia es particularmente compleja y dispersa en Galicia como para implementar soluciones de protección del territorio natural, que serían de un enorme coste político, aunque sí de gran impacto si el valor a proteger es la naturaleza.
De forma detallada entre los objetivos del Plan de gestión del Lobo se incluyen (Punto 5 PGLG): medidas de coexistencia del lobo con el ser humano, estabilización de poblaciones loberas, minimizar y compensar económicamente por pérdidas causadas por el lobo, puesta en valor económico del lobo como recurso económico relacionado con la naturaleza y el turismo sostenible, o programas de sensibilización y establecimiento de sistemas de participación social para que todos los sectores puedan aportar en el diseño de la política de gestión del lobo.
Adaptando las soluciones ofrecidas a la teoría del análisis de políticas públicas, se identifican, en el caso analizado, los rasgos básicos del modelo «salir del paso» establecido en los desarrollos teóricos por
Por otra parte, se identifica una política pública regulativa en el sentido definido por
Tradicionalmente es una fase infravalorada del ciclo de vida de una política pública, como han estudiado excelsamente
La fase de implementación es básica, ya que la Administración Pública, en contra de lo que defendía
Es esencial además, analizar la interacción entre actores públicos y privados, en el caso propuesto es necesario analizar la interacción entre el actor gubernamental y los dos actores principales: los ganaderos y constructores por un lado (prevalencia del interés económico) y los grupos ecologistas por otro (prevalencia del interés de preservación). Como ha señalado
El esquema que se puede observar en el caso concreto de Galicia, cumple con la idea de participación de la sociedad civil en la elaboración de las políticas públicas, si bien esta participación parece ser más formal que real, manteniendo el actor gubernamental su posición de fuerza (actor preeminente) tanto a la hora de legislar como a la hora de implementar la política pública.
El enfoque de la acción pública implementada en el caso de Galicia, implica una orientación «top-down» (
También el enfoque «multinivel» tan complejo en España por el número de Administraciones Públicas implicadas ha de ser tenido en cuenta en este punto como recuerda (
Si la acción pública escogida tras analizar la política pública a seguir no se cumple, lo será por una suerte de factores como el no conocer bien la decisión o que los sistemas de control –sanciones y recompensas de los implementadores– no funcionen debidamente.
De esta manera, los criterios de evaluación de la calidad de la implementación de la política pública están marcados por la conformidad legal del proceso de implementación y la eficacia en cuanto a la realización de los objetivos formales marcados en la planificación de la política pública.
En todo caso, debe señalarse que en la política concreta de gestión del lobo realizada por la Xunta de Galicia, no se han detectado a lo largo de la investigación, grandes problemas en la fase de implementación, atisbándose que las cuestiones principales sobre el éxito o el fracaso de la política se situarán en aspectos como la selección de objetivos concretos, alternativas a implementar o la propia definición original del problema público a resolver.
Se despliega ahora un método de investigación sistemático sobre la configuración de un programa o política determinado, su implementación y efectividad; y si bien a lo largo de este artículo se ha desarrollado una perspectiva cíclica del análisis de políticas públicas, se cerrará el foco en este apartado estrictamente sobre la fase de evaluación, intentando, como recuerda
De entrada, cabe señalar que se está empleando un método científico, no juicios de valor; y además el momento de la evaluación escogido es el clásico de la evaluación de resultados, si bien hay que recordar que existe una amplia tipología de evaluaciones como las de proceso, diseño, o implementación –entre otras– y que además se aplican en momentos distintos, bien incluso antes de la puesta en marcha del programa o política pública, durante el desarrollo del mismo, o a su finalización.
En el caso analizado, se ha optado por una evaluación externa y «ex-post» de los resultados obtenidos en función de los objetivos de actuación que se habían marcado y que han sido comentados anteriormente. Los objetivos de este tipo de evaluación, más habitual en países con menor «cultura de evaluación» (
Se intenta también así cubrir un «gap» de la gestión pública en España (
Con estas bases teóricas de partida, sobre la evaluación «ex-post» que se intenta desplegar, se han establecido algunos indicadores de evaluación de la política pública analizada:
Fundamentalmente desde la información extraída de diferentes censos nacionales de la especie, en concreto dos grandes estudios a nivel del territorio español, haciendo valer la necesidad de usar datos válidos (
Esta última cuestión nos llevará a plantear la oportunidad de hacer una utilización intensiva de los datos que ya recoge de forma ordinaria y continuada la Administración (
La referencia inicial de los datos parte del período entre 1986 y 1988, en el que por encargo del entonces Instituto para la Conservación de la Naturaleza (ICONA), se llevó a cabo el «primer estudio nacional» para evaluar la distribución, la situación y la problemática del lobo en España. Posteriormente hemos utilizado los datos censales de los años 1995-2000, la información a nivel autonómico de Llaneza en la primera década del año 2000 y el segundo censo nacional de la especie, cuyos trabajos de campo han sido realizados por las comunidades autónomas entre 2012 y 2014 (
De manera general se puede afirmar con datos contrastados que las manadas de lobos se mantienen estables, con leves aumentos en términos generales (
Sin embargo, como se analizará más adelante, la depredación del territorio, la urbanización intensiva (más acusada en el litoral con la presión de las segundas residencias) y por tanto la reclusión del lobo y en general la fauna silvestre a zonas con menor presencia humana, siguen siendo el factor determinante de agresión a la especie y a la fauna silvestre en general. Los propios mapas de extensión del lobo (
La destrucción de hábitats naturales sigue siendo un factor determinante, que encaja a la perfección en lo que en políticas públicas se ha denominado las «políticas públicas de no hacer». Esto es, como no se puede frenar la urbanización intensiva, se reorienta la política pública –a costa de la efectividad– hacia factores más «políticamente manejables» como puedan ser el freno a la caza o la compensación económica a los ganaderos. El verdadero problema por resolver, la depredación del territorio por el ser humano, no tiene políticamente una buena solución y directamente los esfuerzos de los gobiernos se centran en que dicho problema no entre en la agenda.
Cabe partir del hecho de que, mientras las medidas de prevención de daños tales como pastores eléctricos, cañones de propano, reserva de espacios naturales, el «rewilding», o la utilización de mastines para proteger el ganado, precisarían de una elevada responsabilidad y colaboración del sector (ganaderos y pastores); la compensación de daños constituye una aproximación reactiva que debería ser considerada como una solución de corto plazo al daño sufrido (
En este sentido, se observa en una parte de la literatura científica, una fuerte tendencia a entender que la prevención del daño (de los ataques al ganado), tiene una mayor probabilidad de constituirse en solución a largo plazo que las políticas de compensación de los ataques, e incluso que el pago de los daños debería estar siempre interrelacionado con la prevención, para ser esta fomentada eficientemente entre los ganaderos (
De manera que, en el plano internacional, en los últimos años ha habido una cierta refocalización de las estrategias, acabando por reorientarse el conflicto, desde las políticas de compensación como medida reactiva cortoplacista, a medidas de mayor calado y a largo plazo, como la promoción de buenas prácticas en el pastoreo o las medidas de protección del ganado, que en el caso de Galicia son además especialmente débiles
La gestión la interacción del lobo con el ser humano está, en el caso de estudio de Galicia, fuertemente marcada por el seguimiento de una política de compensación de los daños, por tanto una política «reactiva» frente a una política «consensual» (
Institucionalmente, el modelo gallego bebe de la línea marcada en el contexto europeo en los años 90, momento en que se publica por el Consejo de Europa un documento sobre la necesidad de proceder al pago de daños, pero combinado con importantes medidas preventivas. Este documento, publicado en 1990 por el Consejo de Europa y titulado: «Statut et conservation du loup (Canis lupus) dans les Etats membres du Conseil de l’Europe», firmado por Miguel Delibes; recoge y reproduce íntegramente en su Anexo 1 la Recomendación núm. 17 relativa la protección del lobo en Europa del Convenio de Berna. En esta recomendación se observa la insistencia por promover políticas de prevención de ataques:
«2. Promover, con el fin de evitar conflictos, el desarrollo de medidas tendientes a prevenir ataques al ganado por parte de los lobos, por ejemplo, alentando rebaños para encerrar el ganado por la noche, instalar cercas eléctricas o utilizar perros; fomentar la conservación y formación de las razas locales de perros pastores».
La propia administración de la Xunta de Galicia tiene en cuenta la existencia y necesidad de implementar medidas de prevención tales como: mastines, pastores eléctricos, curros y cercados (
Por su parte, los avisos por ataques del lobo también podrían estar reflejando ambos factores, la progresiva e intensiva humanización del territorio y las medidas de preservación de la especie. Estos dos factores llevan a un entorno necesariamente complejo de coexistencia de consolidadas poblaciones loberas con una cada vez mayor presencia humana.
Los propios datos del gobierno autonómico gallego reflejan este aumento de los incidentes:
La incidencia del lobo en Galicia, y los conflictos con el ser humano están en el caso gallego –y en gran parte de zonas de España– fuertemente amplificados de manera negativa por los medios de comunicación, unos medios que además son uno de los elementos más eficaces en las democracias pluralistas para ayudar a introducir problemas en la agenda institucional (
Los indicadores de futuro se emplean en el análisis de políticas públicas como indicadores de ejemplificación o mejora del conocimiento para futuros programas. En esta línea precisamente se proponen dichos indicadores como auténticas «prospecciones de futuro» al respecto.
Los agentes agresores del lobo como especie animal son múltiples, si bien en este trabajo, con la perspectiva amplia de contemplar el concepto «biodiversidad», se ha focalizado en la destrucción de hábitats naturales como factor preponderante.
No obstante, la falta de presas, la caza furtiva y la legal, los envenenamientos y los atropellos (hasta un 64 % de sus muertes según el estudio autonómico sobre el que se basa el «Plan de Gestión del Lobo») son factores que también afectan a la política pública de gestión de la especie.
En este sentido de prospección de futuro o posibles tendencias, destaca claramente el debate en la dialéctica «Prevención de daños Vs Compensación por daños», siendo la apuesta por la política de compensación claramente vencedora y en línea de progresión, pues como se puede ver en la gráfica bajo estas líneas cada vez es mayor el presupuesto dedicado a la compensación por daños en el ganado aumentándose un 30 % en determinados ayuntamientos especialmente afectados según la última orden (
Resulta llamativa la escasa utilización en Galicia de medidas de prevención de ataques del lobo al ganado observada en las 88 explotaciones visitadas en el estudio de la
Atendiendo al esquema de evaluación de políticas públicas de
Por lo tanto, se puede señalar que se cumplen los objetivos previstos en la política pública a seguir, si bien esta debería ser rediseñada pues se muestra poco relevante a la hora de conseguir los impactos finales de preservación sostenida de la especie. Se cumple una cierta contradicción entre los criterios de evaluación de resultado y los criterios de evaluación de impacto (con resultados más negativos), pasando la gestión del territorio a vislumbrarse como factor más importante finalmente que las políticas de prevención y preservación desarrolladas hasta la fecha, que no obstante demuestran su eficacia en evitar la extinción total de la especie.
En primer lugar, de la revisión de la política pública analizada, se concluye claramente que esta se orienta a causas contextuales de y resolución a corto-medio plazo, abriéndose paso claramente la depredación y urbanización del territorio como causa de fondo principal en el problema que se intenta resolver.
Entre las conclusiones, de forma concreta, se pueden observar:
1. Esta funcionado la política pública de gestión, pero entendida como contención en la preservación y para minorar el cariz en su definición de «problema económico». Así mismo, se implementa esta estrategia como parte de la competencia política gubernamental, demostrando que el partido en el gobierno también puede ocupar espacios conservacionistas (además todos los gobiernos autonómicos tienen planes similares).
2. Parece imprescindible ahondar en la explotación del turismo natural con el foco en el lobo como elemento indicativo de la buena calidad y «rica» biodiversidad de una zona natural (
3. En línea con la ponderación de los factores contextuales propuesta por
4. Debe insistirse en la idea de la «sostenibilidad de la eficacia», pues si continúa el deterioro y la devastación de espacios naturales para su humanización, difícilmente se podrán obtener resultados de impacto. En este sentido, los logros del programa de gestión del lobo no parece que se puedan mantener si se finaliza la intervención pública.
5. La evaluación de políticas públicas se diferencia de la labor de auditoría en que también se tienen en cuenta los objetivos establecidos. Se valora la adecuación entre objetivos y el impacto final buscado, de hecho, fijar criterios para evaluar es una forma de …definir marcos interpretativos y las visiones del mundo (
15.1 De aquí a 2020, asegurar la conservación, el restablecimiento y el uso sostenible de los ecosistemas terrestres y los ecosistemas interiores de agua dulce y sus servicios, en particular los bosques, los humedales, las montañas y las zonas áridas, en consonancia con las obligaciones contraídas en virtud de acuerdos internacionales.
15.2 De aquí a 2020, promover la puesta en práctica de la gestión sostenible de todos los tipos de bosques, detener la deforestación, recuperar los bosques degradados y aumentar considerablemente la forestación y la reforestación a nivel mundial.
15.5 Adoptar medidas urgentes y significativas para reducir la degradación de los hábitats naturales, detener la pérdida de biodiversidad y, de aquí a 2020, proteger las especies amenazadas y evitar su extinción.
15.7 Adoptar medidas urgentes para poner fin a la caza furtiva y el tráfico de especies protegidas de flora y fauna y abordar tanto la demanda como la oferta de productos ilegales de flora y fauna silvestres.
15.8 De aquí a 2020, adoptar medidas para prevenir la introducción de especies exóticas invasoras y reducir significativamente sus efectos en los ecosistemas terrestres y acuáticos y controlar o erradicar las especies prioritarias.
15.9 De aquí a 2020, integrar los valores de los ecosistemas y la biodiversidad en la planificación, los procesos de desarrollo, las estrategias de reducción de la pobreza y la contabilidad nacionales y locales.
Publicado en el Diario Oficial de Galicia del 20 de enero de 2009; Decreto 297/2008.
Dado que está incluida en el anexo VI (especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y explotación pueden ser objeto de medidas de gestión) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, que traspone al ordenamiento jurídico español la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres. El Plan de gestión del lobo en Galicia que se aprueba con el presente decreto pretende poner fin a las carencias anteriormente señaladas, dando cumplimiento, además, a las recomendaciones del Comité Permanente del Consejo de Berna respecto a la necesidad de gestionar a la especie de acuerdo con un plan de manejo y a la Estrategia para la conservación y gestión del lobo en España, aprobada en Conferencia sectorial el 29 de enero de 2005.
En los últimos tiempos las noticias sobre lobos paseando por las playas en Xove, o por pistas forestales a plena luz del día en parques naturales como el de Os Ancares, han sido muy frecuentes con una cierta inclinación a la creación de alarma social a nuestro entender. De hecho, podríamos preguntarnos si la noticia es que el lobo nos invade –como se pretende divulgar– o que se abren tantas pistas forestales que la fauna no tiene más remedio que transitar por ellas, a pesar de la existencia de los llamados «pasos de fauna». De nuevo la definición de un problema o de lo que es o no noticia.
Según se extrae del informe del
Una referencia a esta controversia puede seguirse en el enlace:
En ese sentido, varias iniciativas focalizadas en la valoración de la efectividad y en la promoción de medidas preventivas de los ataques del lobo sobre el ganado si tienen abordado en los últimos años en el contexto de la UE. Así, al albur del programa LIFE Nature de la UE, una de las primeras iniciativas desenvolvidas en la procura de los objetivos anteriores fue la iniciativa
Noticia de la presencia de los lobos en la playa en el periódico “La Voz de Galicia 11-06-20”. En el periódico “La Opinión de A Coruña 17-5-19” en el subtítulo de la noticia: