1. INTRODUCCIÓN. 2. EL MARCO ANALÍTICO. 3. EL ESTUDIO DE CASO. EL PLAN DE ACCIÓN DE SERVICIOS SOCIALES. 3.1. LA NECESIDAD DEL PLAN DE ACCIÓN Y SUS FUNDAMENTOS. EL NUEVO ROL DE LA DIPUTACIÓN. 3.2. LA METODOLOGÍA DE LA ELABORACIÓN DEL PLAN. LOS VALORES Y LAS CREENCIAS. 3.3. LOS DOCUMENTOS INTEGRANTES DEL PLAN. 3.3.1. El Marco Estratégico. 3.3.2. Los Diagnósticos. Las agendas locales del bienestar. 3.3.3. El Plan de Acción. 3.3.4. Las limitaciones del Plan de Acción. 4. LA EVOLUCIÓN DE LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA PÚBICO Y SUS EFECTOS EN LA POLÍTICA. 5. CONCLUSIONES Y APORTACIONES DE LA INVESTIGACIÓN. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

Entre los años 2017 y 2020, el Servicio de Acción Social de la Diputación de A Coruña desarrolla un proceso de planificación estratégica en el que se analiza la situación de los departamentos municipales de bienestar de los Ayuntamientos de la provincia y del propio ente provincial, para la definición de las principales líneas de futuro a acometer desde la Diputación.

Los trabajos se llevan a cabo a través de un proceso participativo presencial en el que se integran la práctica totalidad de los equipos técnicos de bienestar de los Ayuntamientos menores de 20.000 habitantes y numerosas entidades sociales. Como consecuencia, la Diputación cuenta con un conjunto de informes en los que se estudia a nivel provincial, comarcal y local la situación de las políticas de bienestar; y en los que se diseña un nuevo marco de actuación. El Plan supone una importante evolución de la política pública desarrollada hasta el momento.

El Plan de Acción no sólo se centra en el trabajo llevado a cabo desde la Diputación en su rol de apoyo a los entes locales, sino que estudia los factores determinantes de las políticas locales de bienestar. El Plan entiende que unas reglas institucionales que mejoren la relación entre las administraciones incidirán positivamente en el rendimiento de la política y, por lo tanto, en la prestación de servicios a la ciudadanía.

El artículo tiene como objetivo recoger, desde la perspectiva del análisis de políticas públicas, la redefinición del problema público presente en el Plan de Acción con respecto al modelo previo de política, y cómo esta variación determina las nuevas medidas de la política pública. En este sentido, a lo largo del texto nos preguntaremos ¿en qué se centraba el anterior modelo de política y cuál era el problema que pretendía resolver? ¿Cómo se gesta el Plan de Acción? ¿Qué actores participan en su elaboración? ¿Cuál es la nueva definición del problema? ¿Cuáles son las principales características de la nueva política? La aplicación del modelo de análisis de políticas públicas de Subirats et al. (2008) permite responder a las preguntas planteadas y al objetivo del artículo. En el modelo, la definición del problema se considera el elemento inicial a partir del cual se construyen los instrumentos de intervención diseñados para superar la distancia entre la situación observada y la situación deseada.

El artículo se inicia aportando una perspectiva sobre el modelo de análisis de políticas públicas y sobre los conceptos a utilizar. En el de estudio caso se analiza la necesidad y oportunidad del Plan de Acción, la metodología utilizada para su elaboración y sus principales hitos y limitaciones para, a continuación, analizar la evolución en la definición del problema público acometida. Finalmente, a modo de conclusiones, se responde a las preguntas realizadas, y se exponen los principales resultados extraídos de la elaboración del Plan para su posible influencia en otras políticas multinivel.

En el artículo se utiliza el modelo de análisis de políticas públicas de Subirats et al. (2008), complementándolo con el neo-institucionalismo de March y Olsen (1997), que aporta amplitud y profundidad explicativa al análisis y a las relaciones de causalidad propias de la política.

El modelo diseñado por Subirats et al. (2008) es un marco analítico en fases que representa el ciclo de una política, siguiendo la tradición de numerosos autores (Bardach, 1998; Dye, 1992; Jones, 1970; Laswell, 1951, Laswell, 1971; Meny y Thoenig, 1992; Parsons, 1995). De todos modos, las fases y el ciclo de una política son una elaboración conceptual y una representación simplificada que no siempre se ve representada de modo secuencial en la realidad (Lindblom, 1991; Dye, 1992), por lo que se asumen sus limitantes, ya que la política empírica se considera un flujo de decisiones y procedimientos a los que se intenta dar sentido (Muller, 2002).

Figura 1. El modelo de análisis de políticas públicas Fuente:Pérez (2020) a partir de Subirats et al. (2008).

El modelo se compone de etapas que, en su interior, contienen productos intermedios entendidos como el resultado de las propias etapas. Así, la etapa 1: inclusión en la agenda contiene el producto intermedio 1: definición del problema público; la etapa 2: decisión y programación tiene como resultados el producto intermedio 2: programa de actuación político-administrativo, y el producto intermedio 3: acuerdo político-administrativo; la etapa 3: implementación se integra por el producto intermedio 4: plan de acción y por el producto intermedio 5: actos de implementación; y finalmente la etapa 4: evaluación tiene como resultado el producto intermedio 6: enunciados evaluativos.

Las etapas y productos intermedios son el resultado de la interacción y el juego de (i) los actores; (ii) las reglas institucionales; y (iii) los recursos que los actores movilizan. La política es el resultado construido de la interacción entre estos elementos, por lo que representa la distribución del poder en la sociedad. Así, el objeto del análisis de las políticas públicas «no es el poder político como tal, sino su utilización para resolver los problemas colectivos» (Subirats et al., 2008, p. 37).

El artículo se centra en la redefinición del problema público realizada en el Plan de Acción de Servicios Sociales de la Diputación de A Coruña con respecto a la definición previa sobre la que se sustentaba el modelo anterior de la política. Como se puede observar en la Figura 1, la definición del problema es el elemento a partir del cual se construye la política, siempre teniendo en cuenta el dinamismo y la vinculación entre Etapas y productos intermedios.

En relación al problema público, Cobb y Elder (1984, p. 80), siguiendo a Wildawsky (1979) afirman que «los problemas son elaboración de los hombres. Siempre existen concepciones múltiples. No hay problemas definidos de modo único». En este sentido, la definición del problema público, para Stone (1989, p. 299), es la manipulación de las imágenes de las condiciones de la realidad por los actores que interactúan y compiten, de modo que estas condiciones reales se definen como problemas a través del retrato estratégico de las historias causales.

La definición del problema es parte de la política y su elaboración (o reelaboración) determina desde la presencia de actores involucrados en ella hasta las intervenciones posteriores. Esta construcción «… se vincula con las percepciones, representaciones, intereses y valores de los actores involucrados…» (Subirats et al., 2008, p. 128), de modo que son estos elementos internos los que influyen en el posicionamiento de los actores en relación a unos hechos y, por lo tanto, en la interpretación de los hechos como una situación a resolver.

En este sentido, los sistemas de creencias de los actores cuentan con un rol central en la interpretación de la situación como un problema y, posteriormente, en el diseño e implementación de programas. Así, estas creencias, de especial relevancia en las coaliciones promotoras o de causa (Sabatier, 1988; Sabatier, 1998; Sabatier y Jenkins-Smith, 1993; Sabatier y Weible, 2007), representan valores, relaciones causales, teorías implícitas relacionadas con las maneras de alcanzar los objetivos, o percepciones sobre los instrumentos a utilizar para alcanzar los mencionados objetivos.

Como se puede comprobar, las ideas (Lakoff, 2007) y los valores de los actores tienen un rol fundamental en la definición de un problema. Este enfoque enlaza con la potencialidad del neoinstitucionalismo que afirma que los valores, creencias y preferencias de los actores son aspectos endógenos a las instituciones, entendidas como «… un conjunto de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de relaciones entre roles y situaciones» (Peters, 2003, p. 50). Así, «… las instituciones políticas definen el marco en el que tiene lugar la política» (March y Olsen, 1997, p. 65).

El neoinstitucionalismo permite analizar el comportamiento y la actividad de las instituciones desde la generación de rutinas que proveen filtros de interpretaciónyque proporcionan estabilidad al restringir la incertidumbre (Hall y Taylor, 1996; March y Olsen, 1997). La estabilidad del entorno institucional refuerza (y es reforzada) a través de una cultura que proporciona visiones, identidad y mitos comunes (March y Olsen, 1997, p. 105) que, a su vez, determinan la percepción de los individuos y su modo de actuar.

El comportamiento institucional y de los actores e individuos que se integran en la institución se explican atendiendo a las reglas institucionales. Para Ostrom (2013, p. 54-55) las reglas institucionales son: «Un entendimiento, compartido por los participantes, acerca de las prescripciones obligatorias que indican qué acciones (o resultados) se imponen, se prohíben o se permiten». Estas son desarrolladas y aplicadas por un conjunto de actores para organizar actividades repetitivas que producen resultados que, en la medida de lo posible, son previsibles. Por su parte, Subirats et al. (2008, p. 98) definen las reglas institucionales como «estructuras y reglas formales explícitas y generalmente formalizadas jurídicamente, y también como normas informales implícitas, pero compartidas por los miembros de una organización o comunidad».

Las normas, valores y rutinas presentes en una institución generan el modelo de toma de decisiones conocido como lógica de lo apropiado (March y Olsen, 1997). En este modelo los actores e individuos que interactúan en la institución no deciden con el objetivo de maximizar preferencias, sino para ser congruentes con sus roles y responsabilidades que, a su vez, están definidos en las normas y tradiciones.

La estabilidad del comportamiento institucional genera un contexto histórico de elevada influencia en la definición de políticas públicas denominado path dependenceo senda de dependencia (Gallego et al., 2003; North, 1990; Peters, 2003). La senda de dependencia crea inercia de actuación, limita alternativas y refuerza la estabilidad de la institución.

Frente a esta estabilidad, la evolución y el cambio institucional son complejos (Ayala, 1999; Hall y Taylor, 1996; Peters, 2003). De todos modos, frente a la tendencia conservadora de los procesos institucionales (March y Olsen, 1997, p. 120), aparecen posibilidades de cambio a través del path departure, entendido como la adaptación de las instituciones mediante la redirección de los principios a seguir (Adelantado, 2011; Ebbinghaus, 2005); o la sedimentación, en donde se generan capas sucesivas con nuevas reglas y normas que solventan disfunciones, lo que supone la evolución de la institución al tiempo que se asienta el modelo previo, pasando de la dependencia del pasado al concepto de rumbo (Peters, 2003, siguiendo a Tolbert y Zucker, 1996).

El marco teórico expuesto es utilizado para analizar la redefinición del problema público llevada a cabo en el Plan de Acción de Servicios Sociales, estudiando los factores que inciden en su redefinición y los efectos posteriores sobre la política.

El Plan de Acción cuenta con una coalición promotora constituida por el equipo de la Diputada Delegada de Igualdade e Benestar en la legislatura 2015-2019 y los equipos técnicos de bienestar de la Diputación y del Plan. Estos actores lideran la redefinición del problema al que debe responder el nuevo modelo de la política.

La coalición promotora integra la complejidad de la política y el elemento multinivel en su conjunto de imágenes o creencias (Muller, 2002; Sabatier, 1988; Sabatier, 1998; Sabatier y Jenkins-Smith, 1993; Sabatier y Weible, 2007), lo que da entrada a los equipos técnicos de bienestar municipales como actores y, por lo tanto, varía el enfoque en la definición del problema. Esta integración supone la ampliación del perímetro del problema público, superando la definición previa centrada únicamente en la infradotación financiera local a la que da respuesta la Diputación mediante las convocatorias anuales de subvenciones.

A lo largo del Plan de Acción se establece una caracterización de la anterior política pública marcada por: (I) la fragmentación; por (II) la atomización y la dificultad para la creación de redes de actores locales; por (III) la discontinuidad, el corto plazo y la intensidad de las tareas de gestión administrativa; por (IV) la reactividad; por (V) las limitaciones en los equipos; y finalmente (VI) por la debilidad institucional del Área de Bienestar de la Diputación (Diputación de A Coruña, 2020a).

La fragmentación como característica de la política, observada desde una perspectiva supralocal, supone la existencia de diferencias en el abanico e intensidad de los servicios de bienestar locales que no responden a los contextos sociales. Esta situación genera una inequidad final para la ciudadanía que no es paliada a través de la colaboración con las entidades sociales locales, ya que el trabajo conjunto es escaso. Las políticas de bienestar locales se caracterizan por ser atomizadas y, en términos generales, no generar sinergias.

Además, la combinación entre la limitación de los recursos locales y el modelo de financiación anual genera dependencia municipal, ya que el modelo de la subvención anual, según Gallego et al.(2003, p. 167):

Esta situación, sumada al incremento de las tareas de carácter administrativo a asumir por los departamentos municipales, conlleva la presencia de rupturas en los programas a causa de la limitación (en número, en estabilidad y en perfiles profesionales) de los equipos, existiendo una tendencia a la reactividad como premisa de actuación frente a las necesidades sociales. La reactividad genera una senda de dependencia asentada en las rutinas de los equipos municipales, que deriva en la hiperfocalización en los programas activos (sobre todo SAF) y obvia la emergencia e inclusión en la agenda de nuevas necesidades sociales (Diputación de A Coruña, 2020a, p. 45).

Por otra parte, la senda de dependencia presente en el departamento provincial de bienestar determina su organización interna e influye en las características del modelo de política. La hiperfocalización en el seguimiento administrativo del ciclo de las subvenciones supone la concentración de la atención organizacional (March y Olsen, 1997), y limita las capacidades técnicas para la definición de modelos sustantivos de políticas de bienestar; generando nuevas necesidades administrativas que profundizan en el modelo vigente (Diputación de A Coruña, 2020a, pp. 50-52).

Frente a esta situación, el Plan de Acción redefine el problema público atendiendo a la ausencia de un modelo estable de política de bienestar local que responda a las necesidades técnicas y económicas municipales. Así, la Diputación, en el marco de sus competencias, puede prestar apoyo a los Ayuntamientos a través de un nuevo modelo de política de bienestar local.

El Plan de Acción propone avanzar en un modelo de política (I) integrado; (II) relacional; (III) estable; (IV) proactivo; e (V) integral. En el modelo, el departamento de bienestar de la Diputación es el nudo central de la Red (Diputación de A Coruña, 2020a, pp. 53-67).

Este modelo incluye un PPA (producto intermedio 2) que propone: (I) la redefinición del departamento de bienestar de la Diputación, encargado de liderar y coordinar la política pública; (II) la definición de los principales grupos objetivo de la política, focalizados en el propio departamento de bienestar, en los Ayuntamientos y en las entidades sociales; y (III) un nuevo enfoque y objetivos de la política.

El PPA focaliza las actividades en los Ayuntamientos y en el departamento de bienestar de la Diputación como grupos objetivo, introduciendo unas nuevas reglas institucionales en su relación y estableciendo canales con entidades sociales y otras instituciones para la generación de nuevas metodologías de intervención.

El APA (producto intermedio 3) de la política pública estaría compuesto inicialmente por el departamento de bienestar de la Diputación y por los equipos técnicos de bienestarlocales, conformando la Rede de Concellos para o Benestar, a la que se añadirían las entidades sociales financiadas por la Diputación.

La constitución de la Red responde a la atomización detectada y supone una modificación sustancial del modelo centrado en la Diputación como ente financiador, en el que los Ayuntamientos o entidades sociales contaban con un rol reactivo. Las nuevas reglas se centran en la estabilidad y en la reducción de la asimetría como elementos opuestos a la inestabilidad anual y a la asimetría de la vía incentivadora.

Así, la profundidad de metodología utilizada en la elaboración del Plan contribuye a: (I) integrar la complejidad multinivel como parte de la política; (II) determinar la nueva definición y el perímetro del problema público; y (III) conformar un APA para el nuevo modelo de política bajo el modelo de Red.

A lo largo del artículo se estudia la redefinición del problema público relacionado con las políticas locales de bienestar llevado a cabo en la realización del Plan de Acción de Servicios Sociales de la Diputación de A Coruña.

El modelo previo de la política asumía una definición del problema público centrada en la infradotación de recursos financieros de los Ayuntamientos para sostener las políticas de bienestar locales. Esta situación era paliada, en parte, por una política basada en la convocatoria de diferentes líneas de financiación anual por parte de la Diputación.

La utilización de las subvenciones como principal herramienta de relación entre administraciones genera unas reglas institucionales y una lógica de lo apropiado (March y Olsen, 1997) que deriva en una senda de dependencia marca la actuación del departamento de bienestar provincial, la percepción de sus necesidades y su atención e inteligencia organizacional. Además, el modelo influye en la actuación de los departamentos de bienestar municipales que captan recursos a través del ciclo de la subvención, generando y asentando rutinas que van en detrimento de la percepción y respuesta a los problemas sociales locales.

La distancia entre financiador (Diputación) y ente prestador de servicios (Ayuntamientos), y la hiperfocalización del trabajo operativo del financiador en el seguimiento administrativo de la subvención genera limitaciones en los efectos de la financiación y profundiza en la fragmentación como característica de la política.

La fragmentación se ve reforzada ya que el equipo de la Diputación no genera enfoques metodológicos comunes para los programas de bienestar locales, por lo que no hay un modelo de política local común. Esta ausencia se debe a la tensión operativa creada por la utilización de la subvención como herramienta de relación entre las administraciones, que focaliza su atención en su ciclo administrativo en detrimento de la detección/respuesta a otras necesidades de los Ayuntamientos. Se conforma una lógica de lo apropiado firme y estable en la política pública.

La utilización de las subvenciones como herramienta fundamental de una política multinivel supone su institucionalización al generar normas, reglas, valores, estructuras, rutinas, sistemas de creencias, conceptos compartidos, elementos culturales y cognitivos, recursos… (March y Olsen, 1997; Muller, 2002; Ostrom, 2013; Parrado, 2015; Peters, 2003; Sabatier, 1998; Salvador, 2003). La herramienta moldea la política a través de la adaptación de los enfoques y valores de los actores a su ciclo administrativo, definiendo necesidades y limitando las alternativas de elección. De hecho, a lo largo de la elaboración del Plan de Acción se verifica que es más sencillo para los actores internos de la administración financiadora conseguir sustanciales incrementos presupuestarios ¹³ que variar la herramienta.

La tradición de la utilización de las convocatorias de subvenciones genera unas reglas asimétricas (­Pérez, 2020) y circulares (Medir, 2015) que no responden a necesidades municipales diferentes de la financiera, y cuya reproducción afianza y consolida el modelo. La subvención se convierte en institución.

Frente a esta realidad, la redefinición del problema no responde a la presencia de evaluaciones del anterior modelo de política (Pérez, 2020, p. 239), sino a la presencia de una coalición promotora con un referencial de la política (Gomà y Subirats, 1998; Muller, 2002; Sabatier, 1988; Sabatier, 1998; Sabatier y Jenkins-Smith, 1993; Sabatier y Weible, 2007) diferente al previo, que aprovecha una ventana de oportunidad (Kingdon, 1984) para movilizar los recursos suficientes y promover una nueva política pública.

La presencia e importancia de los valores relacionados con la complejidad y el elemento multinivel en los sistemas de creencias de la coalición lleva a la integración de los equipos técnicos de bienestar municipales como actores en la redefinición del problema, a diferencia de lo sucedido en el anterior modelo. Esto amplía y profundiza el perímetro del problema, suponiendo el reconocimiento de la «máxima confluencia multinivel» (Gomà y Subirats, 1998, pp. 392-394) como característica de las políticas de bienestar.

La redefinición del problema público (Diputación de A Coruña, 2020a), centrada en la ausencia de un modelo estable de política de bienestar que responda a las necesidades técnicas y económicas municipales, supone un nuevo enfoque. El Plan de Acción avanza en la creación de un modelo de bienestar local adaptable al territorio, abriendo campos de actuación desde lo sustantivo, y diseñando unas nuevas reglas institucionales basadas en la red.

En la elaboración del Plan se observa la presencia y heterogeneidad de las agendas locales del bienestar como elemento que explica la presencia o ausencia de diferentes programas en respuesta a las problemáticas sociales. Esta heterogeneidad se plasma en sustanciales diferencias de inversión por habitante, la variedad de modelos de gestión del SAF como principal programa local, o la presencia/ausencia de programas específicos que incidan en necesidades emergentes, como pueden la soledad, la prevención de adicciones en la adolescencia o los cuidados a personas cuidadoras.

La imposibilidad de vincular la relación de causalidad entre las agendas y aspectos como el grado de ruralidad, el nivel de envejecimiento de la población, o los actores políticosde los Gobiernos locales afirma la vigencia del modelo del garbage cano bote de basura(March y Olsen, 1997) y su capacidad explicativa para la conformación de las agendas (Aguilar, 2000, pp. 31-33; Cobb y Elder, 1984, p. 115) a raíz de la confluencia de problemas, soluciones, actores y oportunidades de elección.

En este esquema destaca el triángulo básico de actores que integran las políticas de bienestar locales. Este se conforma por el Gobierno Local, por los equipos técnicos de bienestar, y por los equipos jurídico-financieros (Boldú et al., 2020, pp. 133-134), destacando especialmente el rol de estos últimos como gatekeeperso habilitadores (Dente y Subirats, 2014; Font, 1999).

La diferente capacidad de movilización de recursos (Subirats et al., 2008) de los actores integrantes del triángulo mencionado, y el tipo de interacción (Font, 1999), determinan la agenda local del bienestar. Esta situación explica las diferencias entre Ayuntamientos de características semejantes y la imposibilidad de identificar un modelo homogéneo de política local de bienestar desde una óptica supramunicipal.

Frente a esta situación, el Plan de Acción pretende avanzar en la creación y consolidación de un modelo homogéneo y adaptable al territorio que responda a la presencia de situaciones sociales que no habían sido tratadas o se trataban limitadamente.

De todos modos, no se identifican aspectos de carácter formal o propuestas de regulación en losdocumentos que integran el Plan de Acción. Esta limitación generala necesidad de nuevos espaciosen los que se definan estos elementos. En estos espacios (internos y de limitada visibilidad) se integrarán actores que inicialmente no han formado parte del APA ni de los actores que redefinieron el problema público, como es el caso de los técnicos jurídicos. Estos, ejerciendo el rol de habilitadores(Dente y Subirats, 2014; Subirats et al., 2008),plasmarán su influencia en los textos regulatorios que desarrollen la política, interactuando con la coalición promotora e introduciendo sus propias imágenes (Muller, 2002) y sistemas de creencias (Sabatier, 1988; Sabatier, 1998; Sabatier y Jenkins-Smith, 1993; Sabatier y Weible, 2007).

Con el resultado de estas nuevas interacciones se estaría ante la posibilidad de una nueva definición del problema público (total o parcial) atendiendo a los valores, imágenes, creencias o intereses de los nuevos actores incorporados (Stone, 1989). Esto supone la discusión de factode la centralidad de la coalición promotora inicial y posibilita la revisión de la política, entrando en un nuevo ciclo incluso antes de la generación de efectos a corto y medio plazo.