INTRODUCCIÓN. 1. REVISIÓN DE LA LITERATURA: ¿QUÉ SABEMOS SOBRE LAS PREFERENCIAS POLÍTICAS EN ETAPAS DE CRISIS? 2. METODOLOGÍA Y DATOS. 3. LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE GASTO PÚBLICO EN LA GRAN RECESIÓN Y LA PANDEMIA. 4. LAS PREFERENCIAS SOCIALES EN MATERIA DE GASTO PÚBLICO DURANTE LAS CRISIS: ¿HA CAMBIADO LA OPINIÓN PÚBLICA? 5. EL PAPEL DE LA IDEOLOGÍA Y EL ESTATUS SOCIOECONÓMICO EN EL APOYO A LAS POLÍTICAS DE GASTO PÚBLICO. 6. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES. 7. ANEXO. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

¿Cuánto dinero quieren los ciudadanos que dediquen los gobiernos a financiar las principales políticas públicas cuando se produce una crisis económica? La respuesta a esta pregunta es fundamental para comprender la dinámica de las preferencias políticas, establecer qué medidas son más adecuadas desde la perspectiva de la ciudadanía y, en última instancia, entender mejor el funcionamiento de los sistemas democráticos (Barnes et al., 2022). Las decisiones presupuestarias afectan a la seguridad económica y material de los individuos, especialmente en épocas de recesión, e influyen en sus expectativas sobre la actuación del Estado, por lo que la distribución ingresos y gastos públicos constituye una fuente constante de conflicto político (Bremer y Bürgisser, 2022).

En las democracias de nuestro entorno, el estado de bienestar lleva décadas soportando presiones financieras y crisis de legitimidad, exacerbadas por las sucesivas depresiones económicas, que alcanzaron su punto álgido durante la denominada Gran Recesión (Bermeo y Bartels, 2014; Laenen y Van Oorschot, 2020; Lee, 2022). Y, en pleno proceso de recuperación, tiene lugar un colapso sin precedentes, generado por una pandemia mundial. Esto ha supuesto una excepcional prueba de estrés para el sistema de bienestar, que ha debido dar respuesta inmediata a las ingentes necesidades sociales, produciéndose un aumento extraordinario del gasto (Busemeyer, 2021). Los gobiernos han tenido que adoptar decisiones cruciales sin información suficiente sobre sus consecuencias y costes, o sobre la postura de la opinión pública (Altiparmakis et al., 2021).

En este sentido, tanto la pandemia del coronavirus como la Gran Recesión ofrecen un marco único para analizar las preferencias de política pública, las opiniones de los ciudadanos sobre la intervención del Estado y las demandas sociales de gasto público en coyunturas críticas. Estos temas, que fueron ampliamente investigados en décadas anteriores (por ejemplo, Stevenson, 2001; Erickson et al., 2002), volvieron a suscitar gran interés entre los científicos sociales a partir de la depresión de 2008. La literatura académica se centró en estudiar qué efectos tuvo esta crisis en las actitudes hacia el estado de bienestar (Diamond y Lodge, 2013; Margalit, 2013; Ervasti et al., 2013; Anderson y Hecht, 2014; Laenen y Van Oorschot, 2020; Curtice, 2020), hacia las políticas sociales y redistributivas (Soroka y Wlezien, 2010; Brunner et al., 2011; Fisman et al., 2015; Calzada y Del Pino, 2016; Rehm, 2016; Rueda y Stegmueller, 2019), y hacia los programas de austeridad (Calzada y Del Pino, 2018; Alesina et al., 2019; Häusermann et al., 2020; Busemeyer, 2021; Hübscher et al., 2021). La debacle económica de la pandemia vuelve a situar en primer plano estas cuestiones (Breznau, 2021; Miyar-Busto y Mato-Díaz, 2021; Asano et al., 2021), con el estímulo de que, ahora, es factible examinar la reacción de la opinión pública ante dos vías diferentes de acción política pues, mientras en la Gran Recesión se implantaron estrictas medidas de consolidación fiscal, durante la COVID-19 se ha optado por un incremento inédito del presupuesto (Ferragina y Zola, 2021; Orton y Sarkar, 2022).

Publicaciones previas ha confirmado que las condiciones económicas y las crisis tienen una incidencia significativa sobre las preferencias políticas y, concretamente, sobre las preferencias de gasto público (Soroka y Wlezien, 2010; Svallfors, 2012; Giger y Nelson, 2013; Fernández-Albertos y Kuo, 2016). A este respecto, se han formulado dos hipótesis. La primera argumenta, de acuerdo con la tesis de la responsabilidad económica, que las actitudes de los ciudadanos son «procíclicas», en etapas de crecimiento son favorables al incremento del gasto, sin embargo, en períodos de crisis demandan políticas de austeridad (Ervasti et al., 2013; Marx y Schumacher, 2016). La segunda plantea que las actitudes son «anticíclicas», en etapas de depresión el público reclama el aumento del gasto para resolver los problemas sociales, en tanto que en los períodos de bonanza abogan por la reducción del presupuesto (Brunner et al., 2011). Hasta el momento, la hipótesis de las actitudes anticíclicas ha recibido más respaldo empírico (Blekesaune, 2013), pero cabe preguntarse en cuál de estos supuestos encaja el caso español. Además, es preciso determinar cuál es el impacto específico de la pandemia sobre las preferencias (Blumenau et al., 2021; Ebbinghaus et al., 2022; Knotz et al., 2022).

Por otra parte, se ha constatado que no todas las políticas reciben el mismo apoyo social, de forma que los ciudadanos son capaces de ordenar sus demandas de gasto y valorar a qué políticas deben destinarse preferentemente los recursos públicos en contextos de expansión (Taylor-Gooby, 2001). En contextos de declive, las prioridades deberían estar aún más definidas (Erickson et al., 2002; Diamond y Lodge, 2013), por lo que resulta de interés conocer cómo priorizan los programas de gasto en estas fases.

El artículo pretende contribuir a este debate científico sobre el efecto de las crisis en la opinión pública. En concreto, la intención es investigar si en España, fuertemente afectada tanto por la recesión de 2008 como por la emergencia sanitaria, se han producido cambios significativos en las preferencias durante estas coyunturas, y cuáles son las prioridades de los ciudadanos en tales situaciones.

Con este propósito, se plantean dos objetivos. El primero es explorar cómo han evolucionado las preferencias de política pública de los españoles a lo largo de las tres últimas décadas, especialmente en el curso de la pandemia, con la finalidad de aportar evidencia empírica sistemática y actualizada sobre los cambios actitudinales en las dos crisis más recientes. En particular, el estudio se centra en indagar acerca del posible impacto de la COVID-19 sobre el aumento del apoyo a determinados programas de gasto y al sistema de bienestar, como prevé la literatura (por ejemplo, De Vrais et al., 2021). El segundo objetivo consiste en examinar en qué medida difieren las demandas de gasto público entre personas de distinto estatus socioeconómico y de distinta orientación ideológica, a fin de identificar si ha aumentado la polarización.

Los objetivos mencionados se concretan en las siguientes preguntas de investigación: a) ¿se han producido durante la pandemia cambios en las preferencias de política pública sustancialmente distintos a los experimentados en crisis anteriores, o han continuado las tendencias previas?; b) ¿cuáles son las prioridades de gasto público de los ciudadanos cuando se agrava la situación económica?; c) ¿ha tenido lugar una polarización en la opinión pública respecto al reparto de los recursos públicos?

La metodología aplicada se basa en un análisis cuasi longitudinal de las demandas agregadas de gasto público en seis políticas esenciales: sanidad, educación, seguridad social/pensiones, protección por desempleo, ayuda a personas dependientes y protección del medioambiente. Se utilizan datos sobre las actitudes hacia el gasto procedentes de dieciocho estudios anuales del Centro de Investigaciones Sociológica (CIS), realizados entre 2005 y 2022. El enfoque de la investigación es eminentemente exploratorio y descriptivo.

Se han identificado tres hallazgos sustantivos. Primero, las preferencias de política pública han cambiado en las dos recesiones, pero se aprecian pautas particulares en la pandemia. Segundo, los ciudadanos establecen prioridades de gasto claras en situaciones desfavorables, aunque las prioridades durante la emergencia sanitaria han variado respecto a la crisis anterior. Tercero, en estas circunstancias se ha ampliado la fractura entre clases y posiciones ideológicas por la distribución del presupuesto.

Este trabajo, además de insertarse en el estudio de las actitudes hacia el estado de bienestar, hace referencia a cómo priorizan los ciudadanos las políticas de gasto durante las crisis, cuestión de gran interés para conocer el funcionamiento de los sistemas políticos en situaciones de estrés, en línea con los novedosos trabajos de Neimanns et al. (2018), Häusermann et al. (2020), Bremer y Bürgisser (2022). A su vez, la presentación de los resultados muestra el acierto de poner en relación las demandas sociales con las decisiones de gasto público que han adoptado los gobiernos para enfrentar los shocks económicos, de forma que es posible explorar si los ciudadanos responden termostáticamente a los cambios en las políticas de gasto, como señalan Soroka y Wlezien (2010).

En el primer apartado se revisa la literatura científica. A continuación, se describe la metodología. En el tercer epígrafe, se examinan las políticas de respuesta de los gobiernos durante la Gran Recesión y la pandemia para, posteriormente, describir la evolución de las preferencias de gasto público de los españoles. Después se analiza la relación de las actitudes hacia el gasto con el estatus socioeconómico y la ideología. Finalmente, se presentan los hallazgos y sus implicaciones.

El conocimiento de las preferencias políticas de los ciudadanos a través del análisis de sus actitudes hacia la intervención del Estado, la redistribución y el gasto público constituye una relevante línea de investigación desde la segunda mitad del siglo xx. El modo en que los ciudadanos/votantes desean que los gobiernos distribuyan el dinero público para resolver los problemas de la colectividad es un elemento sustantivo en la comprensión del funcionamiento de los sistemas democráticos (Barnes et al., 2022). Esta cuestión cobra especial relevancia en épocas de crisis, porque se desploman los ingresos públicos mientras aumentan las demandas de la población (Diamond y Lodge, 2013; Anderson y Hecht, 2014; Laenen y Van Oorschot, 2020; Busemeyer, 2021).

Teóricamente, este estudio se enmarca en la tradición de las investigaciones en ciencia política y sociología sobre las actitudes hacia el estado de bienestar y las políticas públicas (por ejemplo, Van Oorschot et al., 2022), sobre las preferencias sociales relativas al nivel de intervención del Estado y la distribución del gasto público (Soroka y Wlezien, 2010; Calzada y Del Pino, 2016; Bellani y Scervini, 2020), y sobre los determinantes de las actitudes y preferencias (entre otros, Rudolph y Evans, 2005; Van de Walle y Jilke, 2014). El artículo se suma a la literatura que analiza empíricamente la opinión de los ciudadanos sobre tales cuestiones en contextos de crisis (Brooks y Manza, 2013; Margalit, 2019; Lee, 2022).

Esta literatura muestra que, en general, existe un elevado nivel de apoyo al gasto en la mayoría de los programas (véase Taylor-Gooby, 2001), incluyendo aquellos con un fuerte componente redistributivo (Cavaillé y Trump, 2015; Rueda y Stegmueller, 2019), apoyo que se ha mantenido desde los años ochenta, incluso en épocas de crisis (Svallfors, 2012). Así pues, las actitudes hacia el estado de bienestar y el gasto en las democracias de nuestro entorno son notablemente estables (Laenen y Van Oorschot, 2020), de manera que los cambios masivos en la opinión pública son un fenómeno relativamente raro (Margalit, 2019). Esa pauta se observa también en España (Calzada y Del Pino, 2013; Calzada y Del Pino, 2018; Cicuéndez, 2018).

No obstante, la abundante evidencia empírica disponible indica que las preferencias de política pública están condicionadas por la evolución de la situación económica (Erikson et al., 2002; Giuliano y Spilimbergo, 2014; O’Grady, 2019; Marten, 2019; Kumlin et al., 2021; Barnes et al., 2022), y que las actitudes hacia el gasto varían en función de los ciclos económicos (Stevenson, 2001; Soroka y Wlezien, 2010; Brunner et al., 2011; Fernández-Albertos y Kuo, 2016; Cicuéndez, 2021). En consecuencia, los académicos han procurado, desde los años setenta, comprender los cambios de la opinión pública en situaciones de crisis, y este interés aumentó durante la Gran Recesión (Ahlquist et al., 2020; Asano et al., 2021; Busemeyer, 2021; Hübscher et al., 2021).

Por lo que se refiere al impacto específico de las condiciones económicas sobre las preferencias de gasto público, los investigadores han formulado una doble hipótesis. La primera propone, de acuerdo con la tesis de la responsabilidad económica (Ervasti et al., 2013), que las actitudes son «procíclicas», es decir, en fases de crecimiento los individuos son favorables al aumento del presupuesto en casi todos los ámbitos, pero en períodos de recesión exigen medidas de austeridad (Stevenson, 2001; Marx y Schumacher, 2016; Alesina et al., 2019).

La hipótesis alternativa asume que las actitudes hacia el gasto son «anticíclicas»: en coyunturas desfavorables, la sociedad respalda el incremento de los recursos para reforzar las prestaciones públicas, que paliarán las ingentes necesidades; en fases de prosperidad hay más confianza en la responsabilidad individual, y se considera que la mayoría de la población no necesitará estas prestaciones, por lo que el presupuesto debe reducirse (Brunner et al., 2011; Hübscher et al., 2021; Bremer y Bürgisser, 2022). Esta hipótesis de la protección gubernamental ha recibido más respaldo empírico (Kam y Nam, 2008; Blekesaune, 2013).

En cualquier caso, los resultados deben ser interpretados con cautela, ya que la mayoría de las investigaciones se limitan al estudio de las actitudes hacia el gasto en una o unas pocas políticas, en un breve período, y en uno o un reducido número de países (algunas excepciones son las publicaciones de Van de Walle y Jilke, 2014; Neimanns et al., 2018; Bellani y Scervini, 2020; Häusermann et al., 2020; Laenen y Van Oorschot, 2020). Si bien se han encontrado importantes similitudes en las preferencias de gasto público entre países –fundamentalmente europeos–, también se han hallado diferencias sustanciales, que se amplían en fases de crisis. Por ejemplo, Van Oorschot et al. (2022) señalan que en los países de Europa Oriental y Meridional los ciudadanos favorecen un generoso estado de bienestar y el incremento de los niveles de gasto público, aunque son muy críticos con los resultados, especialmente en etapas de recesión; en los Estados del norte y el oeste de Europa son mucho más positivos sobre los resultados del estado de bienestar y abogan por mantener los niveles de financiación independientemente del contexto ecónomico.

En esta línea, los académicos han constatado que, a lo largo de la Gran Recesión, las actitudes ciudadanas cambiaron significativamente, volviéndose más positivas o más negativas (Laenen y Van Oorschot, 2020). En algunos países, se cuestionó el sistema de bienestar y se favoreció la austeridad mientras que, en otros, creció la demanda de gasto y de intervención pública (véase Giger y Nelson, 2013; Anderson y Hecht, 2014; Fisman et al., 2015; Alesina et al., 2019; Bellani y Scervini, 2020; Lee, 2022).

El impacto de la crisis ocasionada por la pandemia es todavía incierto (Ebbinghaus et al., 2022). Diversos trabajos sugieren que la reacción predominante es el aumento de la confianza en lo público, de la exigencia de intervención estatal y del apoyo al incremento de los recursos públicos, debido a las numerosas necesidades sociales y al riesgo percibido por amplios grupos de población (Laenen y Van Oorschot, 2020; ­Breznau, 2021; Bol et al., 2021; Knotz et al., 2022). Otros estudios que examinaron las actitudes hacia el estado de bienestar en Europa durante la COVID-19, no han encontrado cambios relevantes, ahora bien, se elaboraron al comienzo de la emergencia. Por ejemplo, Ares et al. (2021) no detectan variaciones en las preferencias sobre redistribución o sobre ampliación de las prestaciones en Alemania, España y Suecia. En Gran Bretaña, los ciudadanos se mostraban, en julio de 2020, partidarios de la reducción del gasto y de los impuestos (Curtice, 2020), pero en 2021 había crecido el respaldo al sistema de bienestar (De Vries et al., 2021).

Lo que se debate aún es la perdurabilidad de los cambios que provocan las crisis (Ahlquist et al., 2020). Podrían ser transitorios, fundamentalmente si son debidos a dificultades personales soportadas en un momento puntual (Margalit, 2013; Naumann et al., 2016; O’Grady, 2019; Martén, 2019). O podrían mantenerse, si el efecto de las recesiones confirma tendencias previamente existentes (Vallespín, 2021), o si los individuos experimentan estas coyunturas en momentos clave de su socialización (Giuliano y Spilimbergo, 2014).

Investigaciones previas han puesto de manifiesto que las preferencias de gasto varían significativamente de una política a otra, por lo que resulta poco factible que las actitudes cambien en bloque (Taylor-Gooby, 2001). Los ciudadanos establecen prioridades entre los distintos programas que, en etapas de contracción económica, están más definidas, diferenciando qué partidas resultan o no esenciales (Calzada y Del Pino, 2016; Bremer y Bürgisser, 2022). La evidencia disponible para Europa (Diamond y Lodge, 2013; Bellani y Scervini, 2020) y Estados Unidos (Brooks y Manza, 2013) indica que en contextos desfavorables los individuos demandan más recursos para aquellas políticas que afectan directamente a su seguridad material y les proporcionan un beneficio inmediato.

En la pandemia, la prioridad del público se centró en la política de sanidad, la sociedad prefería que se incrementase el gasto sanitario, manteniendo o mejorando el presupuesto en el resto de áreas, principalmente en la protección de los trabajadores (Curtice, 2020; Foremny et al., 2020; Daniele et al., 2020; Reeskens et al., 2021). Se está evaluando si, tras la conmoción inicial, ha continuado la disposición a mejorar la financiación de estas políticas (Ebbinghaus et al., 2022).

Los estudios sobre opinión pública también se han interesado en identificar las variables que determinan las preferencias en materia de gasto público. En este artículo, se han considerado dos variables que destacan la mayoría de las publicaciones como condicionantes esenciales: estatus socioeconómico y orientación ideológica. En cuanto a la primera, existe un intenso debate acerca del efecto de la clase social en la demanda de gasto (Ferragina y Zola, 2021). En principio, los ciudadanos de estatus inferior, con menores ingresos, tienen más probabilidades de beneficiarse de las prestaciones públicas que los ciudadanos de clase alta y rentas elevadas, por lo que apoyarán el aumento del presupuesto en la mayoría de programas. Asimismo, las clases bajas, con empleos precarios y reducidos salarios, serán más proclives a la inversión en seguridad social y programas de empleo, en tanto que las clases medias y altas demandarán recursos para servicios preferentes (Rueda y Stegmueller, 2019; Häusermann et al., 2020). De hecho, las políticas de transferencias y protección social, que implican una importante redistribución, se asocian al conflicto interclases (Brunner et al., 2011). En cambio, las políticas de consumo –educación o sanidad– tienden a ser utilizadas también por las clases acomodadas, generándose menos fracturas de clase (Neimanns et al., 2018).

La ideología es otro importante factor explicativo en las actitudes hacia el estado de bienestar y el gasto público (Van de Walle y Jilke, 2014), y se dispone de amplia información empírica sobre su efecto en las preferencias políticas (Feldman y Johnston, 2014; Caughey et al., 2019; Reeskens et al., 2021). Los datos muestran que los ciudadanos de izquierda respaldan en mayor medida las políticas y servicios estatales, resultando más probable que se opongan a las medidas de consolidación fiscal, a diferencia de los ciudadanos de derecha, que se inclinan por Estados pequeños y la libertad de mercado, propiciando presupuestos más moderados (Rudolph y Evans, 2005).

Es lógico suponer que la asociación entre apoyo al gasto e ideología se intensificará en tiempos de crisis (Forma, 2002; Fernández-Albertos y Kuo, 2016; Hübscher et al., 2021). Mucho se ha discutido sobre el llamado «giro a la izquierda» en contextos críticos. Esta tesis presupone que entre los partidarios de la izquierda crecerá la demanda de intervención gubernamental para solventar la recesión y se opondrán a los programas de austeridad, que apoyarán predominantemente las personas de derecha, polarizándose las opiniones (Blekesaune, 2013; Margalit, 2013, Margalit, 2019; Naumann et al., 2016). Así, las dificultades económicas impulsarían a los individuos de izquierda más hacia la izquierda, en tanto que los de derechas se desplazarían más hacia la derecha, ampliándose esa polarización (Autor et al., 2020).

El estudio de las preferencias políticas a través de las actitudes hacia el gasto público en diferentes áreas ofrece una perspectiva idónea para conocer la evolución de las opiniones agregadas de los ciudadanos sobre las políticas públicas sectoriales, y permite identificar los cambios en contextos específicos, como las crisis económicas. Se han seleccionado seis políticas esenciales, que abarcan tanto políticas de consumo como de transferencia de rentas, incluyendo el caso específico del área de medioambiente.

El análisis descriptivo se basa en los datos demoscópicos procedentes de dieciocho estudios del CIS denominados «Opinión pública y política fiscal», que se aplican anualmente en el mes de julio. Se trata de estudios cuantitativos de ámbito nacional, con una muestra de 2.500 a 3.000 entrevistados, realizados entre 2005 y 2022, esto es, antes y durante la Gran Recesión y la pandemia.

Con la finalidad de medir las preferencias de gasto público se recurrió al indicador «demanda porcentual de gasto» propuesto Soroka y Wlezien (2010, pp. 65-67). Se elabora a partir de una pregunta en la que se solicita al entrevistado que valore la cuantía de los recursos consignados a distintas políticas: «Las administraciones públicas destinan el dinero que en España pagamos en impuestos a financiar servicios públicos y prestaciones. Dígame si cree que dedican demasiados, los justos o muy pocos recursos a cada uno de los servicios que se mencionen». El índice se calcula restando al porcentaje de entrevistados que creen que el Estado dedica muy pocos recursos a la política X, el porcentaje de entrevistados que creen que el Estado dedica demasiados recursos a dicha política. Si el indicador es positivo significa que el individuo quiere que se incremente el gasto; si es negativo, desea menos gasto. Se ha medido el nivel de significatividad del índice mediante el test de contraste paramétrico de diferencia de proporciones en un contexto intertemporal, que es aplicable dado el tamaño muestral (Tabla A.1). Se elaboró un segundo indicador tomando el porcentaje de individuos que afirman que los recursos destinados a financiar cada política son «muy pocos».

En el trabajo se ha incorporado el estudio de la relación entre las preferencias de gasto y dos variables: el estatus socioeconómico y la autoubicación ideológica. El objetivo era identificar si las preferencias de gasto han evolucionado de manera diferenciada entre personas de distintas clases sociales y entre personas con distinta orientación ideológica. La primera variable mide la clase social subjetiva, de forma que el encuestado debe indicar a qué clase social pertenece (clase alta/media-alta, nuevas clases medias, viejas clases medias, obreros/as cualificados y obreros/as no cualificados/as). La orientación ideológica se establece a partir de una pregunta en la que se pide al entrevistado que se coloque en una escala ideológica que va desde el 1 (izquierda) al 10 (derecha). Se ha realizado un análisis de regresión mediante la técnica del escalamiento óptimo, que permite correlacionar variables categóricas –nominales y ordinales–, para calcular el peso relativo de estas dos características sobre las preferencias de gasto.

Finalmente, en el artículo se describe la evolución del gasto público en las seis políticas seleccionadas, para lo que se utilizó la tasa de variación anual, que expresa el incremento o reducción porcentual de la partida presupuestaria consignada a una política respecto al año anterior. Los datos proceden de la clasificación funcional del gasto público (COFOG) que publica la Intervención General de la Administración General del Estado (IGAE).

La evolución del gasto público en España, desde la transición, se caracteriza por una sucesión de fases alternativas de expansión (1977-1985, 1989-1993, 1999-2009) y de consolidación fiscal (1986-1988, 1994-1999, 2010-2016). El denominado «gran boom económico» previo a la Gran Recesión fue un período de una fuerte dinámica expansiva, durante el cual el presupuesto público creció a un ritmo superior al 7 % anual, debido principalmente al incremento de las partidas para bienestar (Gráfico 1). Así, en 2009 se alcanzó el mayor nivel de gasto social registrado.

En 2008 comenzó una grave y dilatada crisis, en la que se produjo un crecimiento exponencial del déficit y del endeudamiento. En general, cuando empieza una recesión, los gobiernos actúan utilizando los estabilizadores automáticos y decretando aumentos discrecionales del gasto corriente, al tiempo que la inversión pública se mantiene estable o disminuye (Ahlquist et al., 2020). En esta línea, la primera reacción del ejecutivo socialista de J. L. Rodríguez Zapatero fue adoptar medidas de estímulo fiscal para reactivar la demanda agregada frente al brusco descenso del consumo y la inversión, principalmente a través del conocido como «Plan E» para el Estímulo de la Economía y el Empleo. En el Gráfico 1 se aprecia la tendencia incremental del presupuesto en todas las políticas hasta 2009, excepto en medioambiente. Destaca la subida del 49 % en la partida de protección al desempleo entre 2008 y 2009. La combinación del incremento presupuestario en los programas de bienestar y de la vertiginosa caída de la actividad económica provocó que en 2009 el gasto público representase casi el 46 % del PIB.

Gráfico 1. Tasa de variación interanual de los distintos programas de gasto (porcentaje) Fuente: Elaboración propia a partir de la clasificación funcional del gasto público-COFOG (https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/) y Presupuestos Generales del Estado.

Como consecuencia, el déficit se disparó, lo que llevó al Consejo Europeo a incoar un expediente a España por déficit excesivo en 2009. Este proceso, junto con la amenaza de tener que ser rescatados, fue decisivo para que el gobierno reorientara sus planes anticrisis con la puesta en marcha un estricto proceso de consolidación fiscal (Del Pino et al., 2016). En este marco, se aprobaron programas de ajuste que implicaban recortes sustanciales en todas las partidas de gasto social.

Se inicia así una etapa de extrema austeridad (2010-2014) en la que, por primera vez en democracia, se reduce el gasto público total y el presupuesto correspondiente a las políticas del bienestar. Hacer referencia al desplome en las prestaciones por desempleo, pese a que la tasa de paro se situaba en el 20 %. Asimismo, disminuyeron drásticamente los recursos destinados a educación y sanidad –más aún en medioambiente–, restricciones que se extendieron hasta 2015. Únicamente la financiación de las pensiones continuó relativamente estable, mientras que la partida de ayuda a la dependencia, tras una breve fase de expansión (2007-2011), sufrió un acusado descenso entre 2012 y 2014.

A partir de 2015, la reactivación económica, y la constatación de que los recortes no habían conseguido los efectos esperados, inducen a otro giro en la política del gobierno, presidido por el popular M. Rajoy, hacia la flexibilización de los programas de ajuste (Del Pino et al., 2016). Aumentó la inversión destinada a servicios públicos esenciales y medioambiente, se mantuvo la partida destinada a seguridad social y se redujo la cuantía para desempleo. Estos incrementos presupuestarios eran más moderados que antes de la crisis.

El año anterior a la pandemia, cuando se confirmaba la progresiva recuperación de la economía, la tasa de crecimiento del gasto en las políticas analizadas superaba el 5 %, incluso alcanzaba el 9 % en ayuda a dependientes. La situación cambia con la emergencia sanitaria de 2020, que genera un colapso económico sin precedentes.

En este contexto, el ejecutivo del socialista P. Sánchez tuvo que ofrecer respuestas rápidas a los gravísimos problemas en sanidad y otros sectores afectados, que han provocado un inusitado aumento del gasto público. Baste indicar que el gasto no financiero pasó de un 42,1 % del PIB en 2019 a un 52,4 % en 2020, índice de crecimiento inédito hasta la fecha.

Pero ¿cuáles son las diferencias esenciales entre las políticas de gasto en la Gran Recesión y la pandemia? Frente a los programas de austeridad de la crisis de 2008, focalizados en el control del déficit, durante la COVID-19 el gobierno ha optado por el impulso fiscal y el incremento extraordinario del presupuesto, que ha comportado un rápido ascenso del déficit. Un ejemplo son los expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE) para asegurar el mantenimiento de las plantillas de las empresas, o las medidas para contener el desplome de los ingresos de las familias, como el ingreso mínimo vital.

La repercusión inmediata es que, durante 2020, la subida del gasto en prestaciones económicas superó el 4,1 % del PIB. En el Gráfico 1 se advierte el desorbitado crecimiento del 110 % respecto a 2019 en la partida para desempleo. Además, el presupuesto de sanidad creció un 13 %, y un 4 % el de educación y pensiones. Finalmente, la financiación destinada a medioambiente y ayuda a la dependencia disminuyó.

Los datos provisionales de la IGAE para 2021 muestran un incremento del gasto social del 6 % aproximadamente, que se reparte de la siguiente manera: 11 % en sanidad, 7,5 % en educación, 4 % en pensiones, 20 % en desempleo, 34 % en dependencia y 11 % en medioambiente.

Los españoles han manifestado tradicionalmente un sólido apoyo al aumento del gasto público, especialmente en las políticas de bienestar (Calzada y Del Pino, 2016; Calzada y Del Pino, 2018; Cicuéndez, 2018). En los años previos a la Gran Recesión, etapa de extraordinario crecimiento económico, la demanda de gasto era elevada, y estable, en casi todas las áreas (Tabla 1 y Gráfico 2): entre el 40 % y el 45 % de los entrevistados valoraba que los recursos destinados a financiar educación, sanidad, pensiones y medioambiente eran insuficientes; el porcentaje se situaba entre el 30 % y el 35 % en protección por desempleo.

El respaldo social no solo se mantuvo, sino que se amplió durante la crisis de 2008, pudiendo diferenciarse dos fases (Tabla 1). En la primera, hasta 2010, mientras los mecanismos anticíclicos derivaban en una elevación del gasto, el índice de demanda descendió en todas las políticas, excepto en desempleo, al tiempo que creció el número de personas que consideraban que los recursos disponibles eran suficientes.

El giro gubernamental hacia las políticas de austeridad en 2011 marca el inicio de la segunda fase, con un cambio de tendencia en la opinión pública. La demanda de gasto aumentó significativamente en sanidad, educación, desempleo y ayuda a dependientes (se pregunta desde 2011 por esta política): de 2011 a 2014 subió más de 20 puntos porcentuales, al tiempo que el presupuesto en estos programas se reducía anualmente en torno al 5 %. El incremento de la demanda fue más leve en medioambiente y pensiones, entre el 12 % y 14 %. Durante los peores años de la crisis, un tercio de los entrevistados seguía considerando que el presupuesto para seguridad social era adecuado, si bien fue la única partida que continuó creciendo.

Tabla 1. Evolución de las preferencias sociales en diversas políticas públicas: índice de demanda porcentual de gasto* (2005-2022)

Año	Sanidad	Educación	Seguridad social	Desempleo	Ayuda a dependientes	Medio ambiente
2005	45,4	45,3	43,5	30,0	–	43,9
2006	38,1***	38,4***	45,0	27,7	–	39,2***
2007	39,5	40,8	44,5	23,9**	–	42,0*
2008	46,2***	43,3	46,9	28,7***	–	38,9*
2009	39,2***	39,8*	41,9***	30,9	–	31,5***
2010	35,7*	36,3*	47,9***	31,5	–	23,8***
2011	40,3***	41,8***	51,1*	42,5***	50,5	27,8**
2012	56,8***	54,7***	56,7***	52,0***	60,5***	35,0***
2013	63,7***	59,8***	56,8	57,9***	68,0***	36,4
2014	67,3**	62,4	63,6***	59,6	71,7**	41,7***
2015	62,7***	58,3**	56,5***	54,2***	67,1***	41,8
2016	62,0	58,1	57,2	54,0	66,1	43,3
2017	66,5***	61,3*	63,4***	55,5	68,9*	53,3***
2018	62,8**	55,2***	68,5***	54,8	67,1	55,4
2019	58,2***	52,6	60,4***	46,5***	62,6***	57,7
2020	71,8***	59,1***	54,1***	39,8***	64,0	64,9***
2021	68,0**	55,9**	57,9**	31,5***	66,5*	63,7
2022	69,8	54,9	51,1***	33,6	65,6	70,8***

* El cálculo del índice de demanda se describe en el apartado de metodología. Nota: los asteriscos indican los niveles de significatividad del contraste de diferencias. ***P < 0,001, **P < 0,01, **P < 0,05. Los índices sin asterisco no muestran diferencias intertemporales significativas. Fuente: Elaboración propia a partir de las series K.3.01.03.011, K.3.01.03.006, K.3.01.03.016, K.3.01.03.052, K.3.01.03.067 y K.3.01.03.067 del CIS.

Otro dato de interés es el porcentaje de ciudadanos que afirman en las encuestas que los recursos dedicados a financiar las distintas políticas son muy pocos, cuya evolución sigue la pauta descrita (Gráficos 2 y  A.1). De 2005 a 2010, este indicador disminuyó en el caso de sanidad, educación y medioambiente, situándose por debajo del 50 %, lo que no sucedía desde los años noventa. En desempleo, la cifra del indicador descenció hasta el 30 % en 2007 pero, posteriormente, se extendió la percepción de que el gasto asignado a esta función era escaso, pese a que el presupuesto para estas prestaciones aumentó extraordinariamente hasta 2010. Las valoraciones correspondientes a la financiación de las pensiones apenas variaron.

A partir de 2011, el número de encuestados que consideraban que los recursos disponibles eran muy pocos creció de forma pronunciada (Gráfico 2). Entre 2012 y 2016, una media del 60 % de los entrevistados creía que la inversión pública era insuficiente en casi todas las políticas analizadas, aunque se produjo una fuerte caída del apoyo al gasto medioambiental.

El inicio de la recuperación económica y la flexibilización de las medidas de ajuste, que supusieron el aumento de todas las partidas de gasto –salvo de las prestaciones para desempleados–, marcan un nuevo cambio en las preferencias desde 2016. El índice de demanda se moderó paulatinamente, incluso descendió sustancialmente en desempleo, pasando del 59 % en 2017 al 46 % en 2019. La excepción se produce en medioambiente, política para la que se continúa reclamando más financiación hasta 2019. En cualquier caso, la proporción de personas que afirma que los recursos son escasos, en todos los sectores, sigue siendo notablemente más alta que antes de la Gran Recesión.

Gráfico 2. Evolución de las preferencias de gasto por política pública: ciudadanos que creen los recursos destinados a su financiación son «muy pocos» (2005-2022) (Porcentaje) Fuente: Elaboración propia a partir de datos del CIS.

En 2020 nos enfrentamos a una de las situaciones más graves y extraordinarias de las últimas décadas. El efecto inmediato fue el incremento insólito de la demanda de gasto para sanidad, que pasó del 58 % en 2019 a casi el 72 % al comienzo de la pandemia (Tabla 1). Igualmente, aumentó un 7 % en educación. Sin embargo, en el resto de áreas, la opinión pública reacciona de forma diferente, en comparación con crisis anteriores. En un año, el índice de demanda descendió seis puntos porcentuales en pensiones y siete puntos en desempleo, en tanto que en medioambiente subió, desde el 58 % al 65 %. Es la primera vez que, en recesión, la percepción de infrafinanciación se reduce en desempleo y seguridad social, y se extiende en medioambiente.

En 2021 la aprobación de importantes incrementos presupuestarios coincide con un ligero retroceso del respaldo social al aumento de estas partidas, menos en la protección a pensionistas y a personas dependientes. Finalmente, en 2022 ha continuado disminuyendo la demanda de gasto, que aún así es elevada. En sanidad, el índice se mantiene en un excepcional 70 %, que contrasta con el 34 % correspondiente a desempleo.

La información que proporciona el test de contraste de diferencias (Tablas 1 y  A.1) indica que los cambios en el nivel de demanda de gasto fueron especialmente significativos en 2011 y 2012, cuando se implantaron los programas de austeridad, así como en 2015, coincidiendo con la reactivación de la economía y el aumento del presupuesto. Adicionalmente, destacan los niveles de significatividad del índice de demanda en el primer año de la emergencia sanitaria.

Los resultados también sugieren que los ciudadanos priorizan entre políticas públicas en épocas de crisis, con diferencias apreciables durante la pandemia y la Gran Recesión (Gráficos 2 y A.1), si bien en ambas coyunturas ha habido un fuerte apoyo a los programas de transferencias de rentas. Primero, en recesión la prioridad esencial es lograr el aumento de las prestaciones por desempleo, aunque el nivel de demanda de gasto es siempre inferior al existente en otros programas. La particularidad es que, en plena crisis sanitaria, la percepción de insuficiencia de recursos disminuyó, eso sí, en un momento en el que se realizó un ingente esfuerzo presupuestario para financiar los ERTE y otras ayudas para aquellos trabajadores que perdieran su empleo por la COVID-19. Segundo, la sociedad prefiere que el Estado garantice la inversión en las principales políticas redistributivas, seguridad social y ayuda a dependientes. No obstante, el nivel de demanda en pensiones se ha moderado en el curso de la emergencia del coronavirus, y se ha mantenido en dependencia.

Tercero, la población se interesa por la inversión en bienes colectivos preferentes: educación y, sobre todo, sanidad. En la Gran Recesión, fase de fuertes recortes presupuestarios en estas políticas, creció drásticamente la valoración de que los recursos eran escasos. En la pandemia, la salud ha sido objeto de preocupación general, y la sanidad se ha convertido en una prioridad para la ciudadanía. Por último, la protección del medioambiente no es prioritaria en estos contextos y, aun así, la demanda de gasto para este programa ha sido excepcionalmente alta a lo largo de la COVID-19.

Se ha constatado que una parte mayoritaria de la sociedad española apoya el aumento del gasto en un amplio abanico de políticas. Pese a ello, en el Gráfico 3 puede observarse que existen diferencias en la demanda de gasto público en función de la orientación ideológica y del estatus en todas las áreas, distinguiéndose pautas específicas según la política.

Antes de la crisis, las divergencias entre quienes se sitúan a ambos lados del espectro ideológico solo eran perceptibles en sanidad, desempleo y medioambiente. Entre 2008 y 2010, el soporte al aumento del presupuesto descendió entre los individuos de izquierda y tendió a mantenerse entre los individuos de derecha, por lo que las discrepancias ideológicas se redujeron, excepto en medioambiente.

Desde 2011, coincidiendo con el proceso de consolidación fiscal, las diferencias se ampliaron, superando los veinticinco puntos porcentuales en sanidad, medioambiente y educación. Se produjo un fuerte incremento de la demanda de recursos entre quienes se consideran de izquierdas, pero apenas cambió entre quienes se definen de derechas. Esta evolución diferencial reforzó la fractura izquierda-derecha (salvo en pensiones), que perduró hasta 2018.

Durante la pandemia el conflicto izquierda-derecha en torno a los niveles de gasto público disminuye en varias políticas, debido al aumento de la proporción de personas de derechas que valoraban que la inversión pública era escasa. No se produce este consenso en torno a la financiación de la sanidad ni del medioambiente, con un gap de 15 y 31 puntos, respectivamente.

Gráfico 3. Perfil ideológico y socioeconómico de los ciudadanos que demandan más gasto público* (2005 a 2022) * En el gráfico se incluye el porcentaje de entrevistados que contestan que los recursos destinados a cada política son «muy pocos». Nota: En 2020 se recodifican las categorías de la variable «clase social», afectando a la distribución de las respuestas. Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios 2.615 de 2005, 2.770 de 2008, 2.841 de 2010, 2.953 de 2012, 3.034 de 2014, 3.146 de 2016, 3.221 de 2018, 3.290 de 2020, 3.332 de 2021 y 3.374 de 2022, del CIS.

Así pues, la brecha ideológica respecto a la intervención del Estado a través del gasto, que comenzara con las medidas de austeridad, ha continuado después, y se ha mantenido a lo largo de la pandemia. En 2022, se ha suavizado esta fractura en pensiones y dependencia, en cambio sigue siendo sustancial en medioambiente.

En cuanto a las diferencias en los niveles de demanda de gasto público en función del estatus socioeconómico de los individuos (Gráfico 3), al comienzo de la serie eran mínimas, excepto en educación y medioambiente, políticas que han contado tradicionalmente con mayor respaldo entre las clases altas. En estas fechas, las personas con mejor posición socioeconómica eran quienes preferían que se destinasen más recursos públicos a financiar muchas de las políticas, con exclusión de las prestaciones por desempleo y las pensiones.

La pauta cambia a medida que se agudiza la crisis y se implantan los programas de ajuste. Se redujo la proporción de entrevistados de clase alta/media-alta que percibían que el presupuesto era insuficiente y, simultáneamente, esta opinión se extendió entre las clases medias y bajas, más afectadas por la depresión económica. El gap creció considerablemente en desempleo y medioambiente.

En 2018 las divergencias interclases se habían reducido en todas las áreas, pero durante la pandemia se han ampliado. Se ha desplomado la demanda de gasto entre las personas con mejor posición socioeconómica en diversas políticas, incluyendo sanidad, y ha aumentado entre las personas de menor estatus. La fractura es mayor en las principales políticas de rentas, pensiones y desempleo, no así en ayuda a dependientes. En plena crisis sanitaria, los ciudadanos de clase más baja preferían que los recursos públicos se destinasen prioritariamente a prestaciones para desempleados y servicios sanitarios, en tanto que los ciudadanos de clase alta preferían que se dedicasen a educación y medioambiente. En 2022, estas diferencias continúan, aminorándose en ayuda a dependientes y pensiones.

El análisis gráfico de las correlaciones entre las preferencias de gasto y las dos variables seleccionadas muestra que existe una asociación estadística moderada en todos los sectores de política (Gráfico 4), y que el efecto de la ideología es ligeramente superior al efecto del estatus socioeconómico. El componente ideológico ejerce más influencia en las políticas de educación, desempleo y medioambiente; la clase subjetiva afecta en mayor medida a las preferencias en educación y medioambiente.

El nivel de asociación difiere en la Gran Recesión y la pandemia. Al inicio de la crisis de 2008, la correlación entre la demanda de gasto y cada variable tendió a aumentar, pero desde 2012 disminuyó. En la crisis de la COVID-19 se intensifica la influencia de la orientación ideológica, al tiempo que crece levemente la importancia del estatus en sanidad y dependientes. En 2022, disminuye el efecto de ambos factores.

El peso relativo de las dos variables analizadas es superior en las políticas de desempleo y medioambiente a lo largo de todo el período.

Gráfico 4. Condicionantes del apoyo al aumento del gasto público (2005-2022). Coeficientes de regresión estandarizados * Todas las correlaciones son significativas en el nivel 0,01. Nota: El coeficiente R2 ajustado se calcula para el período 2005-2022. Fuente: Elaboración propia a partir de datos del CIS.

Este artículo ha examinado en qué medida la pandemia de la COVID-19 y la Gran Recesión han afectado a las preferencias políticas de los españoles, tomando como referencia los efectos de estas crisis sobre la demanda de gasto público en varias políticas cruciales del estado de bienestar.

El análisis de los datos demoscópicos confirma que las demandas de gasto han cambiado significativamente durante estas dos coyunturas, ahora bien, la evolución de la opinión pública y de las prioridades presupuestarias de la sociedad ha sido diferente en cada situación. Los resultados muestran, en línea con los hallazgos de trabajos previos (Calzada y del Pino, 2013; Calzada y del Pino, 2016; Calzada y del Pino, 2018; Cicuéndez, 2018) que, durante todo el período estudiado, una amplia mayoría de ciudadanos era favorable al incremento de los recursos públicos para financiar tanto las políticas de consumo como las políticas de transferencias, incluso reclamaban la mejora de la inversión en una política básicamente reguladora, como es medioambiente. Este apoyo social se ha intensificado en los momentos de mayor contracción económica.

No obstante, tal y como anticipaba la literatura (Bruner et al., 2011; Fisman et al., 2015), las crisis han moderado el apoyo al incremento del presupuesto en determinadas políticas, y lo han potenciado en otras. La primera reacción de los españoles en la Gran Recesión, coincidiendo con los cambios en la opinión pública observados en otros estudios (Brooks y Manza, 2013; Bremer y Bürgisser, 2022), fue reivindicar que aumentara la partida destinada a protección contra el desempleo, aun cuando se habían puesto en marcha medidas de estímulo fiscal que implicaban un fuerte crecimiento del presupuesto para reforzar estas prestaciones. Por el contrario, al comenzar la crisis del coronavirus, descendió la demanda de gasto para desempleo, centrándose las preferencias sociales en la financiación de la sanidad.

A medida que la recesión de 2008 se agravaba, y especialmente desde la implantación en 2011 de los mecanismos de consolidación fiscal que supusieron sustanciales reducciones del gasto público, los ciudadanos centraron sus demandas en el incremento de la inversión para los servicios colectivos preferentes, muy perjudicados por los recortes. En el caso de la COVID-19, al tratarse de una crisis de origen sanitario, el énfasis se ha puesto desde el principio, como se ha comentado, en conseguir que se dediquen cuantiosos recursos a la sanidad. Esto es coherente con la elevación del riesgo percibido sobre la salud (Breznau, 2021) y, de hecho, trabajos previos realizados en otros países han evidenciado una creciente preocupación social por la calidad y la financiación de la sanidad (Foremny et al., 2020; Curtice, 2020; Busemeyer, 2021; Miyar-Busto y Mato-Díaz, 2021). Asimismo, gran parte de la sociedad reclamaba el aumento del presupuesto en educación, servicio cuya prestación ha resultado igualmente muy afectada por la pandemia.

Las preferencias relativas a las otras dos políticas de transferencias de rentas, seguridad social y dependencia, presentan una evolución específica. Se trata de dos programas que gozan de gran apoyo social, por lo que la demanda de gasto se ha situado en niveles muy altos a lo largo de todo el período estudiado, independientemente de la evolución del presupuesto. Desde la primera vez que, en 2011, se pide a los ciudadanos que valoren los recursos destinados a ayuda a la dependencia, un elevado porcentaje ha afirmado que son muy escasos. Destacar que esta intensa demanda se ha mantenido durante la fase de recuperación económica y la etapa del coronavirus en el caso de prestaciones para dependientes, mientras que se ha contenido en el caso de las pensiones.

En cambio, la financiación de la protección medioambiental no ha contado tradicionalmente con el mismo respaldo social, a pesar de las considerables reducciones de la inversión para este programa en la Gran Recesión. En épocas de depresión no suele considerarse una política imprescindible porque no proporciona beneficios individuales inmediatos (Diamond y Lodge, 2013). Con todo, durante la pandemia, la demanda de recursos para medioambiente es la que más ha crecido.

En definitiva, los ciudadanos se decantan por aumentar o mantener el gasto en la mayoría de políticas, si bien priorizan sus demandas en situaciones críticas, discriminando qué gasto es esencial, o no, en el supuesto de ser necesario realizar ajustes. La prioridad es incrementar la financiación de las políticas sociales, en particular de aquellas que repercuten directamente en la seguridad material, y de los servicios públicos preferentes (Diamond y Lodge, 2013). Aun así, como sucede en otros Estados (Van Oorschot et al., 2022), el apoyo para la protección al desempleo, siendo alto, es siempre inferior que en el resto de programas de bienestar, incluso en recesión. Es necesario tener presente que las políticas incluidas en este estudio benefician a gran parte de la sociedad en etapas de contracción, salvo ayuda a la dependencia –de carácter redistributivo y que dispone de gran aceptación– y medioambiente –no redistributiva y que cuenta con menor soporte–. De ahí que sea necesario ampliar la investigación examinando las preferencias en otros sectores.

Por otra parte, los hallazgos son congruentes con la teoría de los cambios termostáticos en la opinión pública (Soroka y Wlezien, 2010; Bermeo y Bartels, 2014; Cicuéndez, 2021), porque reacciona ante las medidas presupuestarias que han ido adoptando los gobiernos. En la Gran Recesión, mientras se aplicaron programas anticíclicos e incrementos presupuestarios, la demanda de gasto se moderó; cuando se implantaron las políticas de consolidación fiscal y se recortaron recursos, aumentó extraordinariamente. En la pandemia, se han reforzado muchos programas de gasto –como desempleo– y, en esas áreas, la demanda ha disminuido, excepto en sanidad. En cualquier caso, se advierte que las políticas de austeridad han tenido un impacto relevante en las actitudes ciudadanas, como se había constatado en otros países (Fisman et al., 2015; Bremer y Bür­gisser, 2022; Lee, 2022).

Todos estos resultados indican, de acuerdo con numerosas investigaciones realizadas (Erikson et al., 2002; Marx y Schumacher, 2016; Asano et al., 2021), que las preferencias políticas están condicionadas por la situación financiera y, más concretamente, que las preferencias de gasto varían en función de los ciclos económicos. La pregunta que se planteaba al inicio del artículo era en qué sentido cambia la opinión pública durante las crisis, y si la pandemia había supuesto un punto de inflexión. El cambio principal ha sido el aumento del apoyo social al gasto en casi todas las políticas, que se agudiza a medida que se agrava la situación, como anticipaba la teoría (Blekesaune, 2013; Margalit, 2013). De todos modos, no puede hablarse de un cambio radical en las actitudes, más bien de la intensificación de una tendencia previa, tal y como explica Margalit (2019), puesto que ese sólido apoyo social es una constante en España (Calzada y Del Pino, 2016; Cicuéndez, 2018).

En la pandemia se observan tres tendencias específicas: crece el número de ciudadanos que valoran que los recursos consignados a las políticas de transferencias de renta son suficientes; aumenta, más aceleradamente que en recesiones anteriores, el porcentaje de quienes valoran que los recursos para educación y medioambiente son muy pocos; las fuertes inversiones en sanidad durante la emergencia del coronavirus no han logrado evitar el rápido ascenso de la demanda de gasto, produciéndose una reacción «antitermostática». En este sentido, es preciso profundizar en el análisis de cómo han influido las distintas estrategias de gasto adoptadas por los gobiernos en cada coyuntura sobre la evolución de las preferencias.

En referencia a la discusión de la literatura en torno a si las actitudes hacia el gasto público son anticíclicas o procíclicas, los datos apuntan a una tendencia anticíclica puesto que, tanto en la etapa de crecimiento previa a la recesión de 2008 como en la fase de recuperación económica previa a la pandemia, se ha moderado la demanda de recursos y los ciudadanos aceptaron que el Estado limitara determinadas prestaciones que no iban a ser tan necesarias, como los subsidios por desempleo. Por el contrario, en épocas de crisis reclamaron el incremento de la intervención estatal y del presupuesto para reforzar distintos programas que se consideraban imprescindibles para buena parte de la sociedad. Esta pauta concuerda con la mencionada hipótesis de la protección gubernamental (Blekesaune, 2013).

No es posible determinar si, como plantea Vallespín (2021), el impacto generado por las crisis, especialmente el shock originado por la pandemia, contribuirá a cambiar a medio plazo la percepción sobre el papel del Estado y la importancia atribuida a las políticas públicas. La información apunta a que se trata de un efecto transitorio, y que las actitudes tienden a volver a la «normalidad» cuando se superan las dificultades (Van Oorschot et al., 2022), confirmándose la preminencia de la estabilidad a largo plazo (Laenen y Van Oorschot, 2020). Así, se ha comprobado que desde el comienzo de la reactivación económica en 2015 se redujo la sensación de escasez de recursos en muchos sectores –principalmente en desempleo–, y que lo mismo ha sucedido en 2022, salvo en sanidad.

En la introducción se formulaba otra pregunta relativa a la posible polarización de la sociedad por el reparto de los recursos. No es riguroso utilizar el término polarización porque la mayoría de entrevistados, al margen de su adscripción ideológica y clase social, respaldan el crecimiento del gasto público. No obstante, se ha confirmado que, como preveía la literatura especializada (Neimanns et al., 2018; Ares et al., 2021; Hübscher et al., 2021), en situaciones de crisis se intensifican las brechas. Por un lado, la fractura en las opiniones en función de la ideología se amplía, porque el apoyo al gasto, en todas las áreas, aumenta más entre las personas de izquierda. Durante la COVID-19, inicialmente, disminuyó el conflicto izquierda-derecha, excepto en sanidad, pero posteriormente las discrepancias ideológicas se agrandaron. Feldman y Johnston (2014) señalan que hay políticas más «ideologizadas» que otras. En España, el gap ideológico es mayor en desempleo, medioambiente y ayuda a dependientes, mientras que pensiones genera mayor consenso.

Por otro lado, la fractura entre clases sociales también creció durante la Gran Recesión y la pandemia. En los peores momentos de las crisis, confluye el declive del apoyo al gasto entre las clases medias-altas con el incremento del apoyo a todo tipo de gasto entre las clases bajas, que resultarían más beneficiadas por las políticas sociales. Mientras los mejores posicionados socioeconómicamente prefieren que destinen más recursos a educación y medioambiente, los que ocupan posiciones inferiores prefieren que se inviertan en desempleo y pensiones. En la emergencia sanitaria se ha producido una fractura clara respecto a la financiación de la sanidad, cuestión de especial preocupación para las clases medias y bajas.

En síntesis, la información analizada confirma la estabilidad de las actitudes a largo plazo, el consenso en torno a las políticas sociales, la priorización de las preferencias en coyunturas desfavorables, y un apoyo sólido al estado de bienestar, más que una erosión, que podría acentuarse en la fase «postpandémica». Para ratificar dichas tendencias debe prolongarse esta investigación.

Para concluir, tanto la evidencia empírica como las reflexiones aportadas en este artículo constituyen un análisis necesariamente parcial de una situación compleja y en evolución, por lo que las conclusiones que se perfilan deben ser interpretadas con precaución. Como han explicado otros autores (Vallespín, 2021), identificar las consecuencias políticas y el impacto definitivo de la pandemia sobre las preferencias es difícil hasta que finalice definitivamente. Además, es necesario estudiar cómo están afectando, y van a afectar, las negativas consecuencias económicas del conflicto Rusia-Ucrania y las enormes inversiones de gasto que vienen de la mano de los Next Generation Funds.

Gráfico A.1. Comparación de las preferencias de gasto público en distintas políticas: porcentaje de ciudadanos que creen los recursos destinados a su financiación son muy pocos (2005-2022) Nota: El asterisco indica cuál es la política con mayor demanda de gasto público en cada año.

Tabla A.1. Grado de significatividad del índice de demanda porcentual. Test de contraste paramétrico de diferencia de proporciones (2005-2022)

Año	Sanidad	Educación	Seguridad social	Desempleo	Ayuda a dependientes	Medio ambiente
2005
2006	–5,228078395***	–4,938481937***	1,063798406	–1,788585963		–3,362912301***
2007	1,010972964	1,727162531	–0,353812454	–3,058822872**		2,006945017*
2008	4,764928169***	1,77887048	1,692218723	3,833711038***		–2,219042436*
2009	–4,980063479***	–2,494633181*	–3,536994679***	1,689002377		–5,455128979***
2010	–2,542745456*	–2,534793892*	4,246514704***	0,455069906		–6,072005375***
2011	3,333180485***	3,966950836***	2,249705736*	8,056692628***	50,17826806	3,215153511**
2012	11,76213849***	9,147975293***	3,953827169***	6,717024782***	7,106720617***	5,467814048***
2013	4,982310416***	3,638793211***	0,071155484	4,187501541***	5,532805386***	1,030220873
2014	2,671243159**	1,880376915	4,90856807***	1,217312625	2,844273922**	3,834273259***
2015	–3,393901407***	–2,94869382**	–5,10873848***	–3,838569055***	–3,513076524***	0,071276327
2016	–0,508357956	–0,142672883	0,49729345	–0,141216676	–0,746063898	1,067597726
2017	3,303138072***	2,293710277*	4,461900885***	1,059077938	2,101665237*	7,067188314***
2018	–2,718981759**	–4,350536006***	3,783277534***	–0,494087742	–1,354810337	1,480276594
2019	–3,308138561***	–1,832317305	–5,963866332***	–5,850203969***	–3,313572908***	1,629897292
2020	10,49478166***	4,794503628***	–4,670668895***	–4,954826501***	1,062069464	5,413255782***
2021	–3,149472614**	–2,460526891*	2,910823303**	–6,61103271***	1,995621375*	–0,951615384
2022	1,426280928	–0,737423867	–5,015466736***	1,642482163	–0,696579848	5,57041354***

***P < 0,001, **P < 0,01, **P < 0,05. «En blanco», no hay diferencias intertemporales significativas. Fuente: Elaboración propia a partir de datos del CIS.