Este apartado aborda las acciones de las Administraciones locales para mejorar la calidad de los servicios públicos de atención a las personas, los retos que enfrentan los equipos municipales en la redacción de los pliegos contractuales y propone mejoras para dicha redacción.
Uno de los principios rectores del Sistema Público de Servicios Sociales de Catalunya es la promoción y la mejora continua de la calidad de los servicios, que toma como referencia el concepto de calidad de vida y vela para que los servicios se adapten a las necesidades sociales y al desarrollo de la comunidad. De acuerdo con la Ley 12/2007, de 11 de octubre, de Servicios Sociales, la calidad de los servicios, además de ser un principio rector, es un derecho de las personas usuarias y de la población en general, que obliga tanto a las Administraciones públicas como a los profesionales y entidades proveedoras de los servicios sociales.
Sin embargo, la gran dificultad a la hora de redactar los pliegos de servicios de atención a las personas es cómo garantizar la calidad de dichos servicios. Para lograrlo, los órganos de contratación entrevistados priorizan tres tipos de acciones según los resultados de la investigación: a) dar especial relevancia a diferentes factores cualitativos vinculados al objeto del contrato; b) aplicar cláusulas de contratación pública sostenible, y c) establecer acciones positivas hacia las entidades sin ánimo de lucro del tercer sector.
Para asegurar la calidad del servicio, es esencial otorgar relevancia a factores cualitativos asociados con el objeto del contrato. Los criterios de calidad evalúan la calidad técnica del proyecto y/o servicios. Así, pueden incluir aspectos como la experiencia técnica y la innovación, entre otros criterios sociales, ambientales y éticos. Ejemplos prácticos de los casos estudiados incluyen la valoración de la relación con el centro educativo y con las familias en los servicios de ocio con niños en las escuelas de Girona, así como la medida del tiempo de respuesta inicial de un servicio en el caso del Servicio de Atención Domiciliaria (en adelante SAD) en Hospitalet de Llobregat. Todos estos criterios se entienden como factores que aportan valor y calidad al servicio. A pesar de reconocer la importancia de estos criterios, se deben gestionar con cautela para evitar que no supongan una forma indirecta de abaratar el servicio.
Los criterios de calidad pueden ser tanto automáticos como sujetos a criterio de valoración. Sin embargo, se observa una tendencia hacia el uso de criterios automáticos u objetivos para evaluarlos, como se detallará posteriormente.
Los ayuntamientos coinciden en que la contratación pública municipal es una herramienta eficaz para incorporar objetivos de justicia social, sostenibilidad ambiental y ética. Además, hay una clara voluntad de impulsar, o seguir impulsando, el impacto social a través de la contratación pública. De acuerdo con las personas entrevistadas, la inclusión de cláusulas en las licitaciones de servicios de atención a las personas garantiza tres objetivos: a) la calidad del servicio; b) la minimización de externalidades negativas que puedan derivarse del contrato (excesiva rotación del personal, falta de profesionalización del servicio, etc.), y c) la maximización y aprovechamiento de las externalidades positivas que puedan generar estos servicios. Sin embargo, se observan resistencias por parte de los servicios impulsores que, a menudo, argumentan falta de recursos para asumir cambios y, ocasionalmente, escepticismo sobre la efectividad de las cláusulas.
A pesar de la positiva evolución de la inclusión de cláusulas en este tipo de pliegos, también se señala que las cláusulas incorporadas deben tener impacto y efectividad a la hora de mejorar la calidad de la prestación del servicio, sin haber mucha claridad sobre cómo hacerlo. Se apunta que la inclusión de cláusulas sociales no debería ser un ejercicio automático, sino que debe tener una vinculación directa con el objeto del contrato (
Los ayuntamientos cuentan con diferentes proveedores para la prestación de este tipo de servicios. Sin embargo, la mayoría de las personas entrevistadas afirman que trabajar con entidades del tercer sector garantiza una mejor calidad de estos servicios. Esta percepción se debe a la coincidencia de valores entre las entidades del tercer sector y los ayuntamientos en relación con la atención a las personas, con un enfoque que prioriza el bienestar de los ciudadanos por encima del beneficio económico.
Los ayuntamientos hacen una valoración muy positiva de la prestación de este tipo de servicios por parte de entidades del tercer sector social. Se tiene una mejor relación de colaboración y se piensa que hay una mayor concordancia entre la propuesta que hacen y lo que luego desarrollan.
Partiendo de esta percepción, se considera que incluir acciones positivas hacia ellas es otra forma de garantizar la calidad del servicio prestado.
Los equipos municipales identifican obstáculos en la redacción de licitaciones de los servicios de atención a las personas, clasificados en dos grupos: factores externos a las Administraciones públicas (dimensión exógena) y factores internos (dimensión endógena).
Según las personas entrevistadas, la LCSP es especialmente rígida para los contratos de los servicios de atención a las personas. Consideran que está más pensada para los contratos de suministro y obras y servicios técnicos, lo que dificulta valorar la calidad de los servicios de atención a las personas por varias razones. En primer lugar, establece que las condiciones y prestaciones de los servicios deben estar aprobadas en los pliegos antes de la licitación del contrato y no se pueden modificar posteriormente (excepto por error material, de hecho, o aritmético). En segundo lugar, el principio de eficiencia económica de la ley hace que los criterios económicos, como el precio, sigan teniendo un peso importante como criterio de adjudicación. En tercer lugar, la ley es garantista para el contratista, lo que entra en conflicto con la urgencia y las necesidades que a menudo requieren las licitaciones de servicios de atención a las personas.
Esta normativa, junto con la preocupación por posibles impugnaciones, limita las opciones de innovación por parte de las personas secretarias e interventoras de los ayuntamientos.
Los órganos de contratación manifiestan cierto temor en el proceso de diseño y redacción de las licitaciones y al decidir la inclusión de cláusulas, ya que existe la posibilidad de impugnaciones por parte de los licitadores. Esta preocupación va acompañada del temor a la paralización de la licitación hasta la resolución del tribunal, lo que implica tener que volver a empezar el proceso de contratación o alargar la puesta en marcha y/o la continuidad de un determinado servicio. Por ejemplo, algunos municipios han tenido que hacer frente a impugnaciones relacionadas con cláusulas de experiencia y/o de territorio, que han sido declaradas nulas por los tribunales, ya que son interpretadas como una limitación a la competencia, contraviniendo el principio de igualdad de trato y no discriminación de la LCSP. Este temor también está presente al valorar las ofertas, especialmente en lo que respecta a los juicios de valor, ya que por su propia naturaleza dejan más margen a la discrecionalidad.
Como consecuencia de las impugnaciones a las cláusulas de proximidad, las licitaciones se abren a entidades sin conocimiento del territorio. Esto es percibido como una incoherencia, ya que las competencias en el ámbito de servicios sociales son delegadas a los municipios por parte de la Generalitat de Catalunya (para que sean las entidades cercanas al territorio las que gestionen), pero en cambio la ley les impide priorizar licitadores de la misma naturaleza.
Los servicios impulsores destacan la falta de personal para gestionar los contratos de servicios de atención a las personas, evidenciada en una escasez cuantitativa (número de personas) y cualitativa (perfil del personal). Esta insuficiencia dificulta el avance de proyectos y la exploración de alternativas a la contratación y otros modelos de gestión, inhibiendo la innovación y la colaboración para mejorar los pliegos. Esta limitación de recursos actúa como una barrera para establecer espacios de reflexión y colaboración para replantear o mejorar las condiciones de los contratos o de los servicios.
Además, se constata una falta de diversificación en los perfiles profesionales que integran los equipos municipales, especialmente en los casos donde el servicio de contratación está centralizado. A menudo, la responsabilidad de decidir sobre el modelo jurídico de gestión de los servicios de atención a las personas recae sobre el servicio gestor, quien, en muchos casos, manifiesta carecer de los conocimientos suficientes en este ámbito. Frecuentemente, carecen de expertos en contratación y conocimientos legales, lo que complica la toma de decisiones sobre modelos jurídicos. En general, se enfatiza la necesidad de profesionalizar y diversificar los perfiles profesionales del servicio de contratación, más allá de los juristas, tal como ya se ha llevado a cabo en el municipio de Terrassa.
En ocasiones, se detecta una tendencia a trabajar de forma inercial y poco innovadora. Esta inercia implica que, a menudo, la redacción de pliegos no es lo suficientemente específica en cuanto a los servicios, con pliegos que se repiten, poco elaborados, sin introducir mejoras que vayan más allá de las garantizadas por cualquier empresa o entidad licitadora. Además, se producen errores, como estructuras de costos deficientes, o bien no se incorporan aspectos que podrían ser favorables para las entidades del tercer sector, como la priorización de la propuesta técnica frente a la oferta económica, licitaciones con subdivisión en lotes, etc.
Algunos ayuntamientos reconocen que el trabajo inercial y las dificultades para trabajar con una mirada estratégica y a medio plazo suponen una limitación a la hora de introducir mejoras. La gestión del día a día no deja tiempo para mejoras. En este sentido, las entidades del tercer sector social perciben cierto acomodamiento por parte de las Administraciones públicas: a menudo prefieren garantizar la continuidad de empresas o entidades que llevan muchos años prestando servicios en lugar de abrir la competencia a nuevos proveedores.
La determinación del peso del precio ha sido históricamente un tema controvertido. A pesar de la clara voluntad de los equipos municipales de priorizar la calidad sobre el precio en estos contratos y su oposición a la mercantilización de los servicios de atención a las personas, existen discrepancias sobre el peso que debería tener el precio en las licitaciones, como se puede observar en el siguiente gráfico.
Según las personas entrevistadas, varios factores pueden influir en la definición del peso en las licitaciones. En primer lugar, el objeto del contrato (en contratos de mano de obra intensiva difícilmente se puede jugar mucho con el precio). En segundo lugar, la garantía de eficiencia económica (como principio fundamental de la LCSP, especialmente en aquellas licitaciones con un gasto relevante, como el SAD). En tercer lugar, la dificultad para medir la eficiencia económica más allá del precio (la mayoría de los ayuntamientos no son capaces de acreditar otros factores como garantías de eficiencia económica). En cuarto lugar, la dificultad para incluir criterios cualitativos de forma justificada y razonada y que no sean impugnables. En quinto lugar, la necesidad de agilizar el proceso de licitación (optar por un enfoque basado únicamente en el precio hace que sea mucho más rápido).
Para las entidades del tercer sector, un peso elevado del precio supone una limitación. Esto es especialmente preocupante considerando que la media de reducción de los presupuestos de licitación ilustra la capacidad económica de las empresas mercantiles.
Algunos municipios reconocen la dificultad de conocer cuáles son los costes (reales) de los servicios prestados. Esto supone una gran limitación a la hora de redactar los pliegos. Al definir costes, es clave considerar los costes y riesgos laborales, el cumplimiento de convenios y contingencias. Se manifiesta que los ayuntamientos no gestionan directamente muchos de estos tipos de servicios y no tienen datos sobre el coste real. Son las empresas y las entidades proveedoras de estos servicios las que tienen esta información. Según los servicios entrevistados, esto les otorga un gran poder y margen de maniobra: conocer los costos reales permite reducir gastos y, por lo tanto, maximizar los rendimientos económicos de una licitación.
Según las entidades del tercer sector, las Administraciones públicas ya disponen de los costes de los servicios, pero no tratan estos datos. La falta de perfiles de economistas tanto en los servicios gestores como en los de contratación se perciben como una limitación para avanzar en esta línea.
Los criterios que evalúan la calidad técnica pueden ser tanto automáticos u objetivos como sujetos a criterios de valoración. Ante la dificultad de objetivar criterios de calidad, a menudo se opta por criterios que dependen de un juicio de valor. Sin embargo, algunos municipios consideran que los comités de expertos dificultan el proceso de valoración de las ofertas: lo hacen engorroso, lo ralentizan y encarecen.
Con el fin de reducir el peso del precio y, al mismo tiempo, incluir criterios de adjudicación que puedan ser evaluados sin recurrir a la subjetividad, se observa que algunos ayuntamientos optan por objetivar criterios cualitativos que, por su esencia, son susceptibles de ser evaluados de forma objetiva. Es decir, formular y utilizar criterios matemáticos para valorar factores cualitativos. Por ejemplo, el criterio de formación del personal se considera relativamente fácil y directo. Sin embargo, hay casos en los que la valoración es más difícil. La dificultad no solo radica en determinar la valoración, sino también en considerar todo el espectro posible de cada factor y asegurarse de que no quede ninguna laguna en el abanico de posibilidades para que no sea impugnable.
En este sentido, se ha propuesto el utilizar el denominado modelo de
Las personas entrevistadas subrayan la dificultad de establecer modelos estructurados y rígidos en los servicios de atención a las personas, como se hace en los ámbitos de ingeniería, arquitectura o en los servicios de obras. Sin embargo, consideran fundamental disponer de un
Es necesario garantizar pliegos técnicamente sólidos para evitar errores que den entrada a empresas proveedoras con amplia experiencia en la preparación de proyectos para este tipo de licitaciones. Aunque a veces se realizan comparaciones con otras ciudades similares que hayan licitado servicios similares, se debe ser selectivos con los criterios de adjudicación para evitar criterios genéricos que no aporten mejoras significativas. Algunos criterios, como el incremento salarial, a veces se excluyen por la dificultad de demostrar cuantitativamente su impacto.
Se destaca la importancia de evaluar los servicios prestados para perfilar bien los pliegos contractuales, pero es común la falta de evaluación de las licitaciones, lo que limita la innovación. En muchos casos, se introducen mejoras sin una evaluación clara de su impacto estratégico, ambiental o social.
Desde el punto de vista de las entidades, la falta de detalle y concreción en los pliegos refleja una posible falta de implicación de las administraciones locales en tener en cuenta las necesidades del sector. Consideran que las licitaciones públicas se han convertido en una forma de resolver un problema, sin tener suficientemente en cuenta las necesidades del servicio ni hacer esfuerzos por negociar condiciones con las entidades proveedoras.
En este apartado se proponen vías para superar estas barreras y mejorar la calidad del servicio y la innovación en los pliegos de los servicios de atención a las personas, sin necesidad de modificar la normativa existente.
Estudios previos de la contratación pública local en España (
También es muy valioso impulsar, más allá de los canales informales (
Promover la coordinación intramunicipal emerge como un aspecto crítico para asegurar la calidad de los servicios de atención a las personas. La sinergia entre los equipos de contratación y los impulsores de los servicios es vital para superar las tensiones relacionadas con las expectativas de los primeros sobre el conocimiento o el papel de los segundos, así como para garantizar la inclusión de cláusulas sociales. La colaboración conjunta es fundamental para armonizar las diversas perspectivas (técnica, administrativa, legal, económica) presentes en este tipo de licitaciones; un proceso complejo que puede requerir meses o, incluso, años en algunos casos.
Esta colaboración necesita una comunicación fluida y una interrelación continua entre las diferentes áreas municipales. Es imprescindible disponer de equipos proactivos y bien planificados que fomenten espacios de colaboración estables, que sean transversales y multidisciplinarios, como demuestra el exitoso modelo del Banco de Cláusulas en Terrassa.
La inclusión de equipos mixtos y la aportación de nuevos perfiles profesionales, como los economistas, pueden enriquecer el proceso de contratación pública de los servicios de atención a las personas. Este enfoque multidisciplinario contribuye a abordar el amplio abanico de servicios que ofrecen los ayuntamientos estudiados.
Se detecta la necesidad de reforzar los procesos de seguimiento y evaluación de las licitaciones de los servicios de atención a las personas para garantizar el cumplimiento de su contenido, pero también para mejorar la calidad de los servicios, lo que coincide con las conclusiones de estudios previos (
Se observa la necesidad de consolidar y fortalecer las capacidades institucionales en esta fase en todos los municipios estudiados. Tal como recomienda la
La disposición positiva de las entidades para colaborar en este seguimiento es crucial y contribuye a generar una mayor confianza entre los proveedores de servicios y la Administración pública. Es esencial involucrar también a profesionales que prestan los servicios, usuarios, personal del servicio impulsor y otros agentes relevantes en los procesos de seguimiento y evaluación.
Una de las razones por las cuales el precio sigue siendo un factor preponderante en las licitaciones de servicios de atención a las personas es la dificultad de objetivar criterios cualitativos, un escenario que perjudica especialmente a las entidades del tercer sector social. Ante este escenario, una vía para mejorar es el proceso de objetivar y cuantificar los factores cualitativos, como ya hace el ayuntamiento de Terrassa en los pliegos de servicios de ayuda a domicilio y limpieza del hogar de los servicios de atención domiciliaria con criterios sociales. La objetivación de criterios permite, además, realizar licitaciones mediante procesos que buscan precisamente una reducción de plazos (y de trámites) a través de procesos abiertos simplificados o supersimplificados. Sin embargo, este trabajo es pertinente que se realice con la colaboración activa de las propias entidades y empresas licitadoras para consensuar fórmulas y evitar que esta formulación reste valor y capacidad a las entidades para innovar y hacer propuestas.
Considerando las dificultades en la redacción de pliegos para servicios de atención a las personas y la asimetría de información entre la Administración y las entidades adjudicatarias, resulta evidente la necesidad de explorar procedimientos que faciliten la contratación y equilibren la información. El procedimiento negociado con publicidad en la contratación es adecuado para los casos en que la prestación es compleja y requiere una valoración o elaboración previa importante, o cuando la negociación es necesaria por la complejidad o la configuración jurídicoeconómica de la prestación. De acuerdo con el art. 167 de la LCSP, uno de los supuestos para utilizar este procedimiento es precisamente que se trate de servicios sociales personalizados, que tengan en cuenta el arraigo y, además, doten de continuidad la asistencia social. Así, mediante este tipo de procedimiento se puede perfeccionar la oferta de la Administración pública con los potenciales contratistas, de forma colaborativa (
Aunque poco utilizado, permite mejorar las ofertas a través de rondas de negociación que deben garantizar la igualdad de trato entre los licitadores, manteniendo la transparencia y la publicidad del proceso.
Cada vez más los entes locales están explorando fórmulas de gestión alternativas fuera del marco de la contratación pública, como la concertación y la gestión delegada. La concertación es un sistema de provisión de servicios sociales mediante el cual los servicios sociales de titularidad privada pasan a formar parte de la Red de Servicios Sociales de Atención Pública de Catalunya; mientras que la gestión delegada permite que entidades privadas gestionen servicios sociales de titularidad pública.
Estas vías permiten a los poderes adjudicadores apoyar a sectores económicos sostenibles, así como al desarrollo de entidades sociales (
Para impulsarlas, se sugiere promover buenas prácticas y experiencias pioneras, ofrecer apoyo en la acreditación de las entidades del tercer sector social y brindar información sobre la oferta de entidades acreditadas. Esto permitirá reducir el temor de los entes locales a utilizar fórmulas de gestión restringidas a entidades del tercer sector social, por miedo a que los procesos queden desiertos.