La creación de sistemas territoriales multinivel supone habitualmente un cauce para la integración hipotética de las fuerzas sociopolíticas centrífugas y, al mismo tiempo, la apertura de un nuevo ciclo de conflictos por los debates sobre la eficacia y la legitimidad del todo y sus partes y sobre la dinámica del sistema. El impacto de las crisis, sobre todo la financiera de 2008 y la pandemia de 2020, ha reforzado la intensidad de las discusiones sobre la manera de transformar la división del trabajo entre niveles de gobierno mejorando su efectividad. La profundidad de las cuestiones implicadas pone de manifiesto la complejidad específica de las reformas de la gobernanza multinivel y, en especial, de las segundas cámaras.
Este artículo se centra en el examen de las condiciones de éxito o fracaso de un tipo de reforma institucional típica en los sistemas multinivel, como es la modificación más o menos profunda de las segundas cámaras. Aunque en principio podría pensarse que este tipo de reforma comparte los mismos obstáculos con otras reformas institucionales, parece existir una dificultad inherente en la reforma del bicameralismo con dimensión territorial. No obstante, a veces se dan casos de éxito, como Alemania en 2006 (
La literatura ha planteado algunas explicaciones sobre la dificultad de reformar las segundas cámaras, y sobre si son inherentemente más difíciles de reformar que otras instituciones (
Pese a todas estas contribuciones, se sigue con un escaso conocimiento sistemático sobre qué factores explican el éxito o el fracaso de las reformas territoriales, por lo que es preciso desarrollar un marco analítico comparativo para estudiar sistemáticamente estas transformaciones en los distintos países, que permita enriquecer también el debate en nuestro país. La relevancia de analizar los factores que explican el éxito o fracaso de las reformas de segundas cámaras en sistemas multinivel es especialmente notoria en el caso español. El Senado español, definido constitucionalmente como «cámara de representación territorial», ha sido objeto de intentos de reforma fallidos, a pesar del consenso sobre su inadecuación funcional y la necesidad de reformarlo. Este persistente fracaso subraya la importancia de entender mejor las condiciones que facilitan u obstaculizan estas reformas institucionales. Así, el análisis comparado de los casos de Bélgica, Canadá e Italia y sus recientes intentos de reforma puede ofrecer lecciones valiosas para futuras iniciativas de reforma en España y en otros contextos.
La literatura sobre las segundas cámaras, tras subrayar la dificultad de su transformación, suele analizar el proceso de cambio y su resultado final, pero mediante estudios de caso, sin comparar varios casos ni especificar las condiciones que favorecen o dificultan la reforma. Nuestro objetivo principal es comprender los factores determinantes del éxito de las iniciativas de reforma, afrontando por qué las reformas de las segundas cámaras tienen éxito o fracasan en diferentes contextos y explicando la variación en los resultados de cada reforma. Los resultados de este estudio ofrecerán nueva luz y contribuirán a dar respuesta a preguntas como: ¿qué explica el éxito o el fracaso de las reformas de las segundas cámaras en los sistemas multinivel? ¿Cuáles son los factores de mayor influencia en el proceso? ¿Qué papel juegan en ella la propia naturaleza de esta institución y las peculiaridades de su reforma?
Por ello, es preciso desarrollar enfoques más sofisticados fundamentados en las configuraciones de condiciones que favorecen o dificultan las transformaciones. Se requieren marcos analíticos que puedan capturar la complejidad y la contingencia de los procesos de reforma de las segundas cámaras en sistemas multinivel, integrando múltiples factores y mecanismos causales. Estos marcos analíticos deben permitir integrar múltiples factores –institucionales y estructurales, políticos y estratégicos, contextuales y coyunturales, ideacionales y culturales– e incorporar la dimensión temporal –la secuencia de eventos, el surgimiento de oportunidades y la generación o no de procesos de aprendizaje–.
Para poder contrastar esas configuraciones de condiciones causales que favorecen el éxito o el fracaso de las reformas, se sigue el método comparativo sistemático con estudios de caso. Además, se va a utilizar y adaptar aportaciones de los estudios de políticas públicas a la explicación de las reformas institucionales de las segundas cámaras territoriales. Concretamente, se combina el marco de las corrientes múltiples
En cuanto a la selección de casos, se ha tenido en cuenta la variación en la variable dependiente (el resultado de la reforma): Bélgica presenta un éxito relativo, pues la reforma fue aprobada e implantada parcialmente; Canadá un relativo éxito al menos en la dimensión programática, pero sin reforma constitucional, mientras que Italia es un ejemplo de fracaso claro, pues la reforma fue rechazada al no ratificarse en referéndum. Esta variación permite identificar los factores que conducen tanto al éxito como al fracaso, examinar diferentes tipos de fracaso (rechazo vs. reforma no constitucional) y evitar el sesgo de selección por la variable dependiente. Cabe destacar que nuestros casos presentan también similitudes contextuales relevantes: son democracias parlamentarias consolidadas; Estados miembros de la UE o con niveles de desarrollo similares; son sistemas multinivel con tensiones territoriales, y constituyen intentos recientes de reforma (2014-2016) en el contexto de la postcrisis financiera. Hay, además, variación en factores explicativos clave: la presencia o ausencia de crisis detonante; la amplitud de la coalición reformista; el proceso de reforma (negociado vs. unilateral), y el mecanismo de aprobación (parlamentario vs. referéndum). Asimismo, esta selección de casos resulta relevante para el caso español pues hay similitudes institucionales con Italia, hay tensiones territoriales comparables con Bélgica y hay lecciones sobre qué evitar del caso canadiense. Es decir, hay una combinación de experiencias positivas y negativas que pueden proporcionar lecciones de interés para nosotros.
En el siguiente epígrafe se realiza una revisión de las principales contribuciones de la literatura sobre las reformas de los senados. A continuación, se desarrolla el marco conceptual, analítico y metodológico. El cuarto apartado presenta los estudios de caso sobre Bélgica, Canadá e Italia. Posteriormente, se efectúa un análisis comparativo, para terminar con la discusión de los hallazgos y las conclusiones.
A continuación, se exponen brevemente los enfoques explicativos tradicionales y sus limitaciones en las contribuciones sobre las reformas de las segundas cámaras.
En primer lugar, el enfoque institucionalista clásico plantea la rigidez constitucional como argumento para explicar la dificultad de la reforma.
En segundo lugar, los enfoques sobre los puntos de veto aparecen relacionados con las explicaciones anteriores.
En tercer lugar, los enfoques político-partidistas se basan en la resistencia al cambio de las élites establecidas, los cálculos estratégicos partidistas o los incentivos que poseen los actores institucionales para obstaculizar la modificación del
En cuarto lugar, están las explicaciones contextuales que suelen centrarse en las crisis externas o internas como catalizadores del cambio.
En quinto lugar, están los enfoques basados en las ideas y en la cultura política.
En sexto lugar, aparecen los enfoques multicausales/sintéticos.
En séptimo lugar, están las explicaciones basadas en las dificultades inherentes, que se refieren a algunos desafíos clave y paradojas, como la de la auto enmienda, cuyos fundamentos teóricos desarrolló
En octavo y último lugar, aparecen las dificultades intrínsecas según la dirección del cambio. Esto es clave para entender las resistencias, siendo especialmente complicadas las reformas que implican: una pérdida de legitimidad democrática, la reducción de poderes de veto o cogobierno, los cambios en la naturaleza representativa de la cámara y las alteraciones en el equilibrio de poder territorial. Este es el caso del tránsito de las cámaras aristocráticas a cámaras territoriales, como han destacado
Todos estos enfoques son útiles, pero presentan algunas limitaciones analíticas: una visión estática de las instituciones; un excesivo énfasis en los factores formales; un descuido de la dimensión temporal, y una falta de teorización sobre el papel que desempeñan las crisis o las coyunturas críticas. Además, presentan problemas metodológicos, como la complejidad de medir el éxito de los resultados de la reforma y la dificultad de comparar los distintos casos, y no afrontan satisfactoriamente el efecto de la multicausalidad.
Con el fin de comprender los resultados de los intentos de reforma de los senados en Bélgica, Canadá e Italia emprendidos en la segunda década del siglo
Para conceptualizar la variable dependiente, el éxito de la reforma, hay que partir de los debates sobre la definición de éxito en una reforma institucional. En primer término, aparecen las limitaciones de conceptualización binaria éxito/fracaso (
Para la explicación del resultado se sigue el enfoque de las corrientes múltiples en su más reciente evolución y adaptaciones a sectores de política pública y a contextos distintos (
Se puede agrupar la literatura en cada una de las corrientes para mostrar así la plausibilidad de la adaptación del enfoque a las reformas de las segundas cámaras. En la corriente de problemas destacan primero aspectos relacionados con la disfuncionalidad o las deficiencias institucionales (
En relación con la corriente de soluciones de política pública descuellan, en primer lugar, la existencia de propuestas de reforma (
Con respecto a la corriente propiamente política destaca, en primer lugar, la configuración de actores con poder de veto (
La confluencia de las tres corrientes se produce gracias a la existencia de diferentes mecanismos de acoplamiento. El primero es el surgimiento de ventanas de oportunidad generadas por crisis políticas (
El marco analítico aquí detallado debería permitir el análisis sistemático de cada caso, la comparación estructurada entre casos, la identificación patrones causales, la evaluación multidimensional los resultados, la generación de proposiciones teóricas y la derivación de implicaciones prácticas. Su propio carácter configuracional obliga a prescindir de explicaciones monocausales y recomienda, en cambio, la formulación de hipótesis más sofisticadas, que subrayen los efectos de la combinación e interacción de varios factores. En este sentido, se plantean las siguientes hipótesis generales:
El Senado belga nace como una segunda cámara
En el episodio de reforma analizado, tras las elecciones federales de 2010, el Estado cayó en una crisis política e institucional marcada por las históricas tensiones entre las dos comunidades lingüísticas y la necesidad de realizar una nueva reforma institucional (
En cuanto a la corriente de soluciones de política pública presentes ante dicho contexto, algunos partidos flamencos abogaron nuevamente por abolir el bicameralismo, bien como una propuesta vinculada a sus aspiraciones confederales (N-VA), bien por considerarlo superficial para representar los intereses de las regiones y comunidades (Open VLD). Más allá de esa propuesta, el grueso de las formaciones políticas y de los expertos defendían una reforma que mantuviera un bicameralismo. Entre las formaciones que negociaron la reforma, había una posición minimalista a favor de reducir al Senado a un punto de encuentro para los entes subestatales, y otra maximalista que consideraba que la Cámara Alta debía jugar un papel importante en los debates sociales y transversales (
Partiendo de ello, la propuesta de reforma pivotaba sobre la idea de hacer del Senado una cámara de entidades subestatales, reducir sus competencias y hacerlo un órgano no permanente. Dicha propuesta formó parte del paquete de medidas de la Sexta Reforma del Estado, que incluía también la transferencia de competencias a las comunidades y regiones asociadas a un cambio en el sistema público de financiación y un compromiso sobre el distrito Bruselas-Halle-Vilvoorde. De hecho, el éxito formal de la reforma del Senado estuvo vinculado tanto al especial interés que los actores implicados tenían en el resto de las reformas, como a la posibilidad de una modificación de la rígida Constitución belga mediante una enmienda transitoria al art. 195 de la Constitución introducida por la ley constitucional de 29 de marzo de 2012.
La mayor federalización del Estado por la Sexta Reforma del Estado supuso un debilitamiento de la Cámara Alta (
De otro lado, la reducción de funciones afecta al papel institucional del Senado (
En cuanto a la corriente política, las elecciones de 2010 evidenciaron una elevada fragmentación parlamentaria, lo que obligó a una negociación compleja que garantizara la gobernabilidad, la estabilidad y cambios duraderos. El 11 de octubre de 2011 se alcanzó el acuerdo
A partir del Acuerdo, se formó un grupo de trabajo de ocho senadores que presentó un informe al comité de aplicación de las reforma, cuya complejidad venía marcada por las restricciones institucionales, pues no solo se partía de la complejidad derivada de la superposición de las comunidades y regiones belgas (
La tradición constitucional belga (
La reforma descrita constituye un éxito formal, aunque resulta paradójico que el debilitamiento gradual del Senado se haya producido de manera paralela a la federalización del Estado (
Desde la perspectiva programática, respecto a las cuatro dimensiones del mismo propuestas en el marco analítico el objetivo de hacer del Senado la cámara de las entidades subestatales se alcanza parcialmente, pues, aunque se pretendía una representación territorial, se acaba por reproducir el mismo peso de las comunidades lingüísticas que en la composición de 1993, pero el objetivo de convertir el Senado en el foro de diálogo federal-regional fracasa (
Sobre la dimensión política, debe considerarse que las críticas hacia el Senado por su incapacidad para ejercer su función de punto de encuentro y el cuestionamiento de su utilidad por parte de las formaciones políticas proclives a una «confederalización» (
Sobre la dimensión procesal, más allá del controvertido procedimiento de reforma del art. 95 CB (
Sobre la dimensión de la perdurabilidad, cabe señalar que, a pesar de tratarse de una reforma que lleva una década implantada, los problemas fácticos de su puesta en marcha y las expectativas de séptima reforma del Estado (
El Senado canadiense fue creado por la
La reforma aprobada y puesta en marcha en 2015 constituye una excepción en la trayectoria de una institución «históricamente controvertida» (
En lo que se refiere a la corriente de problemas, frente a la escasez de posiciones que perciban y valoren positivamente la institución senatorial en su diseño original, desde hace ya años han predominado las voces críticas que coinciden en la necesidad de reformarla, pero difieren en el alcance y los contenidos de dicha reforma necesaria (
En cuanto a la corriente de soluciones de política pública, a lo largo de la historia se han planteado cambios de diversa índole, contenido e intensidad. Así, se pueden citar: las reformas administrativas sin cambio constitucional (
Por su parte, la propuesta de reforma del primer ministro Trudeau finalmente aprobada se refiere también al método de selección de los senadores, formaba parte de los compromisos del Partido Liberal de Canadá (PLC) en las elecciones federales de 2015 y consistía en un nuevo proceso de designación «no partidista y basado en el mérito»
Tres hitos concretos crearon la ventana de oportunidad que vino a facilitar el resultado final. Uno, la victoria electoral del partido liberal en 2015, tras la renuncia de su inmediato predecesor, el primer ministro Harper, a continuar sus trabajos sobre la reforma del Senado e, incluso, su negativa a nombrar senadores, lo que representa en la práctica una «abolición sigilosa» (
Por tanto, se puede decir que se produjo un acoplamiento de corrientes, propiciado por una convergencia entre la crisis de legitimidad y las propuestas viables (
El número creciente de nuevos miembros que se adscriben al grupo de senadores independientes (ISG), el debilitamiento de la tradicional disciplina de voto y la mayor propensión del Senado a utilizar sus poderes formales, especialmente a través de su creciente actividad en las enmiendas legislativas, han favorecido un control más efectivo de la actividad legislativa, pero sin frenar la agenda del Gobierno. Podría afirmarse que esto ha supuesto la consecución de los principales objetivos de la reforma relativos a una composición más diversa y a una mayor independencia en el funcionamiento de la institución (
El éxito en la dimensión política parece más moderado. Por una parte, se trata de una reforma no negociada, sino definida, liderada, aprobada y puesta en práctica por el Gobierno federal bajo el control del Partido Liberal. Por otra, y aunque este diseño e implantación unilateral no ha impedido el apoyo del cada vez más extenso ISG y la gradual aceptación por parte de ministros y funcionarios (
Desde el punto de vista procedimental, la reforma se ha aprobado e implantado dentro de los límites constitucionales y del alcance que la Corte Suprema determina para una reforma unilateral (
Por último, el análisis de la perdurabilidad de la reforma resulta aún incierto, al menos hasta la celebración de elecciones federales que resulten en un cambio de Gobierno a favor del partido conservador. Provisionalmente, sin embargo, podría afirmarse que el hecho de que la reforma ha sobrevivido el período inicial de transición (
La arquitectura del Estado regional italiano, configurada originalmente por la Constitución de 1948, fue modificada significativamente por las enmiendas constitucionales de 1999 y, sobre todo, 2001 para aumentar la autonomía regional. Las debilidades institucionales identificadas eran muy significativas. El «bicameralismo perfecto» italiano es una anomalía comparada (
Si se examina la corriente de soluciones políticas, ante esta situación aparecieron distintas alternativas consideradas en la discusión sobre la reforma, que contenían diversas propuestas (
Otro factor importante fue que la reforma del Senado se presentó como parte de un «paquete» más amplio de reformas constitucionales. Esto tuvo consecuencias desfavorables al aumentar innecesariamente la complejidad, lo que dificultó la comprensión ciudadana, multiplicó los puntos de oposición y resistencia, creó contradicciones entre los objetivos declarados de fortalecer la autonomía regional y los efectos recentralizadores en la práctica (
En cuanto a la corriente política, las posiciones de los actores clave fueron determinantes. El Gobierno Renzi fue el impulsor principal de la reforma, aunque personalizó excesivamente la campaña (
La crisis política de 2013-2014 había implicado la apertura de una ventana de oportunidad, y aunque el nuevo liderazgo de Renzi se basó en una amplia mayoría parlamentaria inicial, en último término su papel de emprendedor de política pública resultó problemático por su excesivo personalismo y su centralización del liderazgo de la reforma, que impidió construir y mantener una coalición amplia de apoyo a la modificación y no logró generar una narración convincente que articulara las corrientes. El acoplamiento de las corrientes fracasó fundamentalmente por la desconexión entre la reforma y las demandas ciudadanas prioritarias y la excesiva politización del referéndum, lo que condujo a la incapacidad de mantener unida la coalición reformista.
El resultado fue el rechazo en el referéndum (59,12 % en contra) en un contexto de alta participación (65,47 %). Este fracaso es atribuible a múltiples factores. Así,
Estos autores coinciden en que la reforma fracasó por una combinación de cuatro factores: un diseño técnico problemático; una gestión política deficiente; un contexto socioeconómico desfavorable, y un abandono de la evolución federalizante que había guiado intentos anteriores de reforma, en especial la anterior de 2001. El caso ilustra cómo, a pesar de existir un diagnóstico compartido sobre los problemas, el fracaso en mantener una coalición política y una argumentación coherente puede conducir al fracaso de reformas institucionales complejas. Como señala Masala, la reforma fue una «oportunidad perdida» que no lograría ni sus objetivos declarados (revitalizar la autonomía regional) ni los reales (mayor eficiencia decisora), y que incluso podría debilitar la democracia italiana al concentrar un poder sin precedentes en el gobierno nacional.
En relación con las dimensiones de la variable dependiente, el éxito o fracaso de la reforma, cabe realizar un análisis hipotético de la dimensión programática. Respecto al logro de los objetivos declarados, existía una clara discrepancia entre los objetivos declarados de revitalizar la autonomía regional y los efectos reales de recentralización (
La dimensión política puede evaluarse en base al proceso prerreferéndum. Se produjo una pérdida progresiva de apoyo político por las partes interesadas
Respecto a la dimensión procesal, se cumplieron ampliamente los criterios de legitimidad del proceso, pues hubo un cumplimiento formal del procedimiento constitucional del art. 138 (
En relación con la dimensión temporal, la perdurabilidad de la reforma, aunque no se implantó, los datos permiten evaluar solo su potencial. Cabe apuntar respecto a la supervivencia temporal que, sin duda, la complejidad técnica habría generado problemas de implantación (
En síntesis, nuestro análisis multidimensional revela serias deficiencias en todas las dimensiones del posible éxito. Las mayores debilidades se dieron en la dimensión programática –por la contradicción entre objetivos y efectos–, en la política –por una constatable incapacidad de mantener la coalición de apoyo– y en la procesal –por la reiterada personalización excesiva y la desconexión ciudadana–. Por último, incluso si se hubiera aprobado en el referéndum, las deficiencias identificadas habrían comprometido su perdurabilidad.
A continuación, se identifican y exponen algunas pautas y hallazgos derivadas del análisis comparado de nuestros casos, para intentar extraer algunas conclusiones explicativas provisionales sobre los resultados en las diferentes dimensiones del éxito y la influencia relativa de las diferentes corrientes identificadas en nuestro marco analítico. El fundamento del análisis se recoge sintéticamente en la tabla 1.
Respecto a la corriente de problemas, una comparación de nuestros casos parece poner de manifiesto cómo la mera percepción de ineficacia institucional y de legitimidad en declive de las segundas cámaras no es condición suficiente para el éxito de la reforma. Canadá e Italia muestran que incluso con un fuerte descontento público y una percepción de escasa legitimidad, las reformas pueden fracasar, mientras Bélgica sugiere que la reforma exitosa requiere una vinculación del problema a crisis más amplias del sistema político.
En relación con la corriente de soluciones, parece que el alcance y contenido de la reforma son determinantes cruciales de su éxito. Así, en Italia se planteó una reforma muy ambiciosa y comprehensiva que terminó en fracaso. En Canadá, el intento de evitar la reforma constitucional condujo a un cambio limitado de carácter administrativo o informal, mientras que la reforma acotada pero significativa en Bélgica también tuvo éxito. La complejidad del diseño y el contenido de la reforma, por tanto, importan: frente a las propuestas complejas en el caso italiano, que dificultaron la construcción de apoyo al cambio, los diseños más simples y claros en Bélgica parecen haber facilitado la negociación.
Por lo que se refiere a la dimensión de la corriente política, nuestros casos muestran claramente el papel del liderazgo y la estrategia. En Italia, Renzi personalizó excesivamente la reforma, lo que contribuyó al fracaso, mientras que en Bélgica Di Rupo construyó una coalición amplia que facilitó el éxito. El protagonismo de Trudeau en Canadá pudo ser compensado por el propio carácter administrativo y no formal del cambio. En relación con las coaliciones de apoyo, el factor crítico parece ser la amplitud de la base de apoyo: en Bélgica se produjo un acuerdo transversal entre los partidos flamencos y valones; en Italia el desacuerdo entre los partidos provocó polarización y una oposición creciente a la reforma, y en Canadá la falta de consenso entre las provincias a lo largo de la historia de reformas fallidas imposibilitó el planteamiento de la reforma constitucional. En tercer lugar, respecto al contexto institucional, hay que resaltar que la rigidez constitucional condiciona acusadamente las estrategias de los actores: en Canadá, se optó por una reforma no formal que sorteaba las dificultades constitucionales; en Italia, la necesidad de un referéndum obligatorio complicó la aprobación, y en Bélgica se logró modificar el procedimiento de reforma constitucional para llevarla a cabo.
En lo que hace al acoplamiento de las corrientes, el caso belga sugiere las condiciones favorables para el éxito: la crisis política generó presión en favor de la reforma, se formuló una propuesta viable técnicamente, se construyó una coalición de apoyo amplia, se practicó un liderazgo efectivo y, finalmente, se elaboró un diseño manejable. Sin embargo, los casos fallidos muestran una desalineación entre las corrientes. Así, en Italia, se produce una propuesta ambiciosa, pero sin suficiente apoyo, mientras que en Canadá, hay obstáculos institucionales que no pueden ser superados.
Principal debilidad institucional Cámara redundante con representación territorial ineficaz, composición híbrida problemática (40 elegidos vs. 21 senadores comunitarios) Anomalía del bicameralismo perfecto (voto de confianza en ambas cámaras), cooperación intergubernamental débil Falta de legitimidad democrática, excesivo partidismo; escándalo de gastos 2012-2015 Presión por la reforma Muy alta (541 días sin gobierno), tensiones lingüísticas Media (crisis económica post-2008; crisis política 2013) Media-alta (escándalo gastos, demandas históricas) Consenso sobre los problemas Alto entre actores políticos Medio (diagnóstico disputado) Alto, pero desacuerdo en soluciones
Tipo de reforma Reducción de poderes; cambio en composición (50 subnacionales + 10 cooptados) Reducción de poderes; elección indirecta (95 regionales + 5 nombrados) Reforma administrativa del proceso de nombramientos, sin cambio constitucional Viabilidad técnica Alta (dentro marco constitucional) Baja (procedimientos legislativos complejos) Alta (dentro directrices Tribunal Supremo) Proceso decisorio Negociación entre élites Referéndum popular Decisión ejecutiva unilateral Vinculación otras reformas Sí (parte de 6.ª reforma del Estado) Sí (reforma constitucional integral) No (deliberadamente evitada)
Coalición reformista Amplia (8 partidos) Estrecha (centrada en Gobierno) Limitada (impulsada por Ejecutivo) Estilo de liderazgo Colectivo/consensual Personalista (Renzi) Pragmático/adaptativo (Trudeau) Intensidad oposición Limitada Fuerte y múltiples actores Media, pero sin bloqueo
Ventana de oportunidad Crisis política como catalizador Crisis política 2013-2014 Victoria electoral 2015 + escándalo Emprendimiento de política pública (Policy entrepreneurship) Éxito colectivo Fallido (sobrepersonalización) Adaptación pragmática Alineación de corrientes Vinculación efectiva crisis-solución Falló el mantenimiento de la coalición Ajuste efectivo problema-solución
Éxito programático Medio (logro parcial) No evaluable (rechazada) Medio-alto (principales objetivos alcanzados) Éxito político Alto (apoyo multipartidista) Bajo (59 % rechazo) Medio (apoyo mixto de stakeholders) Éxito procesal Alto (proceso legítimo) Bajo (polarización) Bajo (inclusividad limitada) Éxito perdurabilidad Medio (cuestionamiento persistente) No evaluable Medio (sostenibilidad incierta)
ÉXITO PARCIAL FRACASO ÉXITO MATIZADO
Construcción coalición amplia, crisis como catalizador, vinculación efectiva reformas Exceso de personalización, complejidad técnica, polarización política Capacidad de lidiar con las restricciones constitucionales, enfoque incremental; liderazgo estratégico
En relación con nuestras hipótesis, se observa que la definición de éxito relativo en los casos belga y canadiense va más allá de la aprobación formal de las respectivas reformas y deriva de resultados distintos en las diferentes dimensiones del éxito. Así, la reforma del Senado en Bélgica fue fundamentalmente un éxito en términos político y procesal, mientras que el éxito matizado de la reforma del senado de Canadá consistió, sobre todo, en un éxito programático. El análisis de ambos casos parece sugerir que algunos factores dentro de las dos primeras corrientes constituyeron condiciones necesarias, pero no suficientes, para los diversos tipos de éxito. Destacan, concretamente, la presión por la reforma y el acuerdo amplio sobre el diagnóstico dentro de la corriente de problemas y la viabilidad técnica dentro de la corriente de soluciones. Los éxitos en las dimensiones política y procesal dependen, además, de los factores de la corriente política. Esto serviría para confirmar provisionalmente nuestra primera hipótesis sobre la existencia de diferentes configuraciones causales para las diferentes dimensiones del éxito. También resulta provisionalmente confirmada la segunda hipótesis relativa a la necesidad de acoplamiento de condiciones facilitadoras de las diferentes corrientes. La comparación, especialmente de los casos belga e italiano, pone de relieve el papel del estilo de liderazgo en la construcción de la coalición reformista y el acoplamiento de corrientes, pero no permite la confirmación o refutación de la tercera hipótesis.
Nuestro estudio ha mostrado cómo el éxito de las reformas territoriales depende de la confluencia de la presión de los problemas y la percepción de la existencia de una crisis; de la viabilidad técnica y de la estrategia apropiada de inserción de la reforma en un paquete de reformas
Nuestro estudio sistemático de tres episodios de reforma muestra que Bélgica logró un éxito formal, pero con un resultado paradójico, pues el nuevo Senado queda debilitado institucionalmente en medio de una federalización continua. Canadá representa un éxito pragmático mediante una reforma administrativa que evita los obstáculos constitucionales. El fracaso de Italia se derivó de múltiples factores, entre los que destacan la complejidad técnica de la reforma, una mala gestión política y un contexto desfavorable.
La contribución teórica de nuestro estudio radica en que nos ha permitido confirmar la importancia de comprender las configuraciones de causas y condiciones para estudiar los casos en la línea apuntada por
Estas conclusiones ofrecen algunas implicaciones prácticas para la reforma del Senado español u otros. En relación con las condiciones institucionales, la rigidez constitucional, similar a la italiana o la canadiense, sugiere que una reforma comprehensiva requeriría un nivel de consenso político muy alto. El sistema territorial español, con tensiones centro-periferia similares a Bélgica, requiere arbitrar las demandas territoriales divergentes para lograr cualquier reforma exitosa. La cultura de confrontación política y el regionalismo competitivo plantean obstáculos adicionales para construir consensos.
En lo que respecta a los factores estratégicos, la experiencia belga sugiere la importancia de limitar el alcance de la reforma a elementos manejables, de construir coaliciones que incluyan partidos nacionalistas y vincular la reforma a otros problemas más amplios de gobernanza territorial. Además, las lecciones del fracaso italiano advierten contra la personalización de la reforma, las propuestas demasiado ambiciosas o la imprudencia de emprender procesos precipitados sin suficiente negociación previa. Sabemos que la eventual reforma del Senado español necesitaría afrontar explícitamente las asimetrías territoriales, ofrecer garantías para las comunidades históricas (
Este trabajo forma parte del proyecto de investigación actualmente en curso «Reformas institucionales de los sistemas multinivel: paradigmas, condicionantes, procesos y resultados» (REINSIST), financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación. Agradecemos a César Colino sus muy detalladas observaciones sobre un primer borrador del trabajo. También queremos agradecer a los evaluadores anónimos y al equipo editorial de la revista sus sugerencias y comentarios a la primera versión de este artículo.
Cuatro partidos por la parte flamenca (Open Vld, SP.A, CDyV y Groen) y cuatro por la parte francófona (Écolo, MR, CHD y P), correspondientes al 72,7 % en la Cámara de Representantes y al 73,24 % en el Senado, quedando al margan N-VA y Vlaams Belang.
Entre 2014 y 2017 solo se aprueban mediante bicameralismo obligatorio una revisión constitucional y dos leyes frente a las 511 leyes aprobadas por el procedimiento unicameral.
En 1874, solo siete años después de su creación, David Mills –entonces miembro de la Cámara Baja– planteó sin éxito cambiar el sistema de designación de los senadores, y en 1906, el Senado acogió el primer debate sobre este tema.
PLC (Partido Liberal de Canadá) (2015). Liberal Party of Canada, «Senate Reform».
Angus Reid ha sondeado por años la opinión de los canadienses sobre la reforma del senado. Así, en las encuestas desarrolladas entre 2013 y 2016 los partidarios de no realizar cambio alguno nunca han alcanzado el 15 %, mientras que los que apostaban por la abolición del Senado oscilaban entre el 39 % y el 50 % y quienes preferían su reforma se movían entre el 43 % y el 55 %.