La alteración de términos municipales en la reforma local de 2013: crónica de un fracaso anunciado1

The alteration of municipal terms in the local reform of 2013: chronicle of an announced failure

Eloísa Carbonell Porras

Universidad de Jaén

eloisa.carbonell@ujaen.es

NOTA BIOGRÁFICA

Catedrática de Derecho Administrativo en la Universidad de Jaén. Con anterioridad ha sido profesora en las Universidades de Córdoba y Complutense de Madrid. Sus líneas de investigación fundamentales son el Derecho Local y el Derecho del Transporte.

RESUMEN

La reforma de la legislación básica de régimen local operada por la Ley 27/2013, de 27 diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, ha incidido en la planta municipal para intentar corregir los problemas de minifundismo en un doble plano: por un lado, se han endurecido los requisitos para crear municipios por segregación; y, por otro, se aprueban medidas de fomento de la fusión de municipios, regulando el convenio de fusión voluntaria. Estas modificaciones delimitan el objeto de este estudio que analiza los principales problemas jurídicos que la interpretación de estos cambios suscita así como sus consecuencias reales. Sobre su base, se concluye que, aunque los cambios sí son relevantes para impedir nuevos municipios, tienen una eficacia muy limitada para reducir los municipios pequeños existentes.

PALABRAS CLAVE

Derecho local; términos municipales; fusión de municipios.

ABSTRACT

The reform of the basic legislation of the local regime operated by Law 27/2013, of December 27, on Rationalization and Sustainability of Local Administration has affected the municipal structure in order to try to correct the problems of small municipalities in a double sense: on the one hand, the requirements to create municipalities by segregation have been hardened; and, on the other, measures to promote the merger of municipalities have been approved, by regulating the voluntary merger agreement. These modifications delimit the object of this study that analyzes the main legal problems that the interpretation of these changes imply as well as their real consequences. On its basis, it is concluded that, although the changes are relevant to prevent new municipalities, they have a very limited effectiveness in reducing the existing small municipalities.

KEYWORDS

Local regime; municipal terms; merger of municipalities.

SUMARIO

I. UNA AMBICIOSA REFORMA DE LIMITADA EFICACIA. II. LA MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 13 LBRL EN GENERAL. III. LOS NUEVOS REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS POR SEGREGACIÓN DE UN NÚCLEO DE POBLACIÓN. IV. LA FUSIÓN VOLUNTARIA DE MUNICIPIOS: A) GENERALIDADES. B) MUNICIPIOS SUSCEPTIBLES DE FUSIONARSE. C) NATURALEZA DEL CONVENIO DE FUSIÓN Y SU RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO GENERAL PARA ALTERAR LOS TÉRMINOS MUNICIPALES. D) CONSECUENCIAS DE LA FUSIÓN. D) LAS MEDIDAS DE FOMENTO DE LA FUSIÓN. E) LA PROPUESTA DE FUSIÓN DEL ARTÍCULO 116. BIS LBRL. V. UNA REFLEXIÓN FINAL. VI. BIBLIOGRAFÍA.

 

I. UNA AMBICIOSA REFORMA DE LIMITADA EFICACIA

La Ley 27/2013, de 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL) llevó a cabo una profunda modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (en adelante, LBRL), directamente relacionada con la reforma del artículo 135 de la Constitución y el programa de medidas para reestructurar nuestra organización pública del conocido informe CORA. Con esta idea los objetivos básicos según el preámbulo de la LRSAL son «clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio “una Administración, una competencia”, racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas». Su aprobación fue controvertida, discutiéndose en todos los foros y desde todas las perspectivas posibles. Pretendía reformar nuestras Administraciones locales desde la óptica de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, que constituyó su fundamento inicial, pero afecta con diverso alcance y sentido a todo el régimen local. Sin embargo, por razones distintas, las consecuencias no han sido las esperadas: las Comunidades Autónomas reaccionaron con rapidez para evitar su aplicación2; la doctrina se mostró sumamente crítica, cuestionando su constitucionalidad y su eficacia en la consecución de esos objetivos, poniendo de manifiesto sus deficiencias técnicas que, en cierta medida, abrieron cauces para realizar interpretaciones conforme la Constitución pero en sentido diferente del pretendido por el legislador3; el Tribunal Constitucional ya ha resuelto los diversos recursos de inconstitucionalidad, anulando algunos de sus artículos e interpretando otros conforme a la Constitución4. Por todo esto, la efectividad de la reforma cuatro años después ha sido limitada con carácter general5. Tampoco son muchos los logros conseguidos en la pretensión de incidir en el minimunicipalismo como seguidamente se pone de manifiesto.

II. LA MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 13 LBRL EN GENERAL

Como es sabido, la reforma ambiciona modificar la estructura organizativa local desde la óptica de la racionalización y la sostenibilidad financiera. En la materialización de este objetivo destaca, sin duda, la supresión de las Entidades locales de ámbito territorial inferior al Municipio que podían reconocer las Comunidades Autónomas según disponía la letra a) del apartado 2 del artículo 3 LBRL, que ha sido suprimida6. En relación con las Entidades Locales constitucionalmente garantizadas, la LRSAL pretendería incidir en la planta municipal modificando al efecto el artículo 13 LBRL sobre los términos municipales, por un lado, y, por otro lado, reforzando la posición institucional de las Diputaciones Provinciales según confiesa expresamente el preámbulo de la LRSAL. De esta segunda cuestión he tenido ocasión de ocuparme con cierto detalle para concluir que, tras la reforma, también las comarcas –y otros entes supramunicipales– pueden considerarse «entidades equivalentes» a las Diputaciones provinciales (como desde el principio han sido las Comunidades Autónomas uniprovinciales, las Diputaciones Forales vascas y los Cabildos y Consejos Insulares), de modo que la consecuencia final podría suponer lo contrario al pretendido reforzamiento de las Diputaciones7. Ahora se analiza la nueva redacción del artículo 13 LBRL, que establece la legislación estatal básica en relación con la alteración de los términos municipales8.

Curiosamente y a pesar de la insistencia doctrinal en la necesaria corrección de nuestra planta municipal, ninguno de los borradores de anteproyectos de la reforma contemplaban modificar el artículo 13 LBRL, aunque sí lo hace el Proyecto de Ley9. Los cambios tienen diferente alcance: en primer lugar, se exige el informe de la Administración que ejerza la tutela financiera en todos los procedimientos de alteración de términos municipales ( apartado 1.º); en segundo lugar, se endurecen las condiciones para la creación de nuevos municipios (apartado 2.º); y, en tercer lugar, se desarrollan las medidas de fomento de la fusión de los municipios que desde 1985 preveía el apartado 3.º, introduciendo al efecto los nuevos apartados 4.º, 5.º y 6.º. Esta modificación suscita diversas cuestiones de interés que no han pasado desapercibidas para la doctrina10.

Seguidamente se analizan las novedades más relevantes del nuevo artículo 13 LBRL respecto de la creación de nuevos municipios, que puede producirse por segregación de un núcleo de población en el supuesto previsto en el apartado 2, o por fusión de municipios preexistentes en los apartados 4 a 6. Se trata, por tanto, de dos supuestos diferentes pues, en el primer caso, nacerá un nuevo municipio, manteniéndose aquél del que se segrega, mientras que en el segundo, sí se reducirá el número de municipios al suprimirse los fusionados. Pero en los dos supuestos se trata de alterar los términos municipales y, en consecuencia, deberá estarse a lo previsto con carácter general en el apartado 1 de este artículo 13 LBRL que, como es sabido, remite a la legislación de las Comunidades Autónomas la regulación, dentro del respeto a unos trámites básicos (audiencia a los municipios afectados, dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, y puesta en conocimiento de la Administración del Estado) entre los que ahora se incluye un nuevo informe, el de la Administración que ejerza la tutela financiera11. Se trata, por tanto, de una reforma limitada, que no incide radical y drásticamente en la planta municipal12.

En todo caso, y sin perjuicio de ulteriores precisiones, debe tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional ha considerado que la nueva regulación no invade las competencias autonómicas en materia de alteración de términos municipales, siendo manifestación de las competencias del Estado derivadas de los apartados 14.º y 18.º del artículo 149. 1. de la Constitución.

III. LOS NUEVOS REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS POR SEGREGACIÓN
DE UN NÚCLEO DE POBLACIÓN

Desde 1985 la legislación estatal básica ha supeditado la creación de nuevos municipios a la existencia de un núcleo de población territorialmente diferenciado, que constituye el presupuesto previo necesario, y a la acreditación de que no se producirá una disminución en la calidad de los servicios que se venían prestando y que el nuevo municipio contará con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales. Ahora el artículo 13. 2 LBRL exige dos nuevos requisitos: que el núcleo de población territorialmente diferenciado cuente con al menos 5.000 habitantes y que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles. Estos requisitos son exigibles a la creación de un nuevo municipio por segregación de ese núcleo de población diferenciada, pero no cuando el nuevo municipio es consecuencia de un proceso de fusión. Precisamente uno de los supuestos previstos en la legislación autonómica para fusionar municipios es que separadamente carezcan de capacidad o recursos suficientes para atender los servicios municipales obligatorios.

El Tribunal Constitucional ha rechazado la pretendida inconstitucionalidad del precepto afirmando que «la exigencia de que se creen nuevos municipios sólo cuando resulten financieramente sostenibles (apartado 2), si no deriva directamente de los artículos 31.2, 103.1 y 135 de la Constitución, entra dentro, sin lugar a dudas, de la competencia estatal para diseñar el modelo municipal español; exactamente igual la fijación de mínimos poblacionales: el Estado puede desarrollar un modelo municipal al amparo del art. 149.1.18 de la Constitución “basado en mayores exigencias de población y territorio”, si lo considera “necesario para garantizar la viabilidad del ejercicio de las competencias que se atribuyen a los municipios y con ello su autonomía”»13. La constitucionalidad del nuevo artículo 13.2 LBRL ha sido reafirmada, además, en la STC 108/2017, de 21 de septiembre, que estima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2015, de 10 de junio, de creación del municipio de Medinyà, que es declarada inconstitucional y consiguientemente nula por violación de la legislación estatal básica al crear un nuevo municipio que sólo cuenta con 866 habitantes, según reconoce expresamente su preámbulo14.

Hasta ahora han sido las Comunidades Autónomas las que han fijado la población mínima exigible al núcleo territorialmente diferenciado que aspira a convertirse en un nuevo municipio, generalmente inferior a los 5.000 habitantes15. La entrada en vigor de la reforma provoca la inaplicación de forma inmediata y permanente de la legislación autonómica que contradiga la nueva regulación básica16. Además, hay que deducir que tampoco podría producirse la creación de un nuevo municipio si aquel del que se segregara viera reducida su población por debajo de dicha cifra17. Por otra parte, los municipios afectados por el proceso de alteración deben ser financieramente sostenibles, lo que, en principio, remite al cumplimiento de los principios de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; concretamente a su artículo 4, dedicado al principio de sostenibilidad financiera, que puntualiza en su apartado 2.º, que «se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea»18.

En otro plano, debe notarse que el recelo de las Comunidades Autónomas ante una reforma local que iba a incidir en la planta municipal provocó, como ha señalado Pizarro Nevado, que se activaran los procedimientos de creación de nuevos municipios, generalmente con población inferior a los 5.000 habitantes, incluso después de la entrada en vigor de la reforma, el 31 de diciembre de 201319. Así ha sucedido particularmente en la Comunidad Autónoma de Andalucía20. La creación de estos nuevos municipios se produce por segregación de las entidades Inframunicipales creadas conforme a la anterior normativa autonómica21 y la inaplicación de los nuevos requisitos del artículo 13. 2 LBRL a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la LRSAL, posición defendida por la Comunidad Autónoma y apoyada por el Consejo Consultivo de Andalucía22.

IV. LA FUSIÓN VOLUNTARIA DE MUNICIPIOS

a) Generalidades

Desde la redacción originaria, el artículo 13. 3 LBRL se refería a una posible acción estatal de fomento de la fusión de los municipios, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional, como es sabido, ha entendido que esta habilitación al Estado no restringe las competencias de las Comunidades Autónomas en orden a las alteraciones de términos municipales, que se rigen por la legislación autonómica sin más límites que las previsiones procedimentales y sustantivas del propio artículo 13, e incluso ha subrayado que «ese fomento estatal, si en verdad aspira a ser efectivo, no será impensable, sino todo lo contrario, que se dirija a las propias Comunidades Autónomas, que retienen la competencia plena y efectiva para materializar esas alteraciones territoriales»23. Aunque el respeto por estas competencias autonómicas no está tan claro como se verá, lo cierto es que la reforma parece confiar en que la nueva regulación de la fusión de municipios contribuirá a corregir la planta municipal24. A tal finalidad, con un orden y redacción discutible, la LRSAL incorpora los nuevos apartados 4, 5 y 6: el primero, sumamente largo y complejo, se refiere al convenio de fusión, fijando sus consecuencias y las acciones de fomento; el apartado 5, alude a la participación de las Diputaciones provinciales; y, en el apartado 6, se trata de la aprobación del convenio de fusión. Por otra parte, la posible fusión de municipios es una de las medidas que los municipios que incumplen los principios de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria pueden adoptar en aplicación del artículo 116 bis LBRL en los términos que veremos. Seguidamente se intentan sistematizar los principales aspectos de la fusión de municipios en la LBRL.

En todo caso, debe tenerse presente que cualquier medida tendente a suprimir municipios suele contar con la oposición de los vecinos y genera no pocos conflictos25. Al respecto puede traerse a colación la fusión voluntaria anterior a la LRSAL entre los municipios de Oza dos Ríos y Cesuras para la constitución del Municipio de Oza-Cesuras en la Comunidad Autónoma de Galicia, acordada por Decreto 83/2013, de 6 de junio, que ha ocasionado diversos procesos judiciales relacionados con la mayoría exigida para la aprobación en los plenos municipales26. También en esta Comunidad Autónoma se ha producido la que, salvo error, es la única fusión voluntaria de municipios aprobada después de la entrada en vigor de la reforma de 2013, la de los Municipios Cerdedo y Cotobade para la constitución del Municipio de Cerdedo-Cotobade aprobada por Decreto 134/2016, de 22 de septiembre27. Esta fusión puede aportar algo de luz en la resolución de las cuestiones de interés que la nueva regulación estatal básica suscita.

b) Municipios susceptibles de fusionarse

El artículo 13. 4 LBRL se refiere a la fusión de «municipios colindantes dentro de la misma provincia, con independencia de su población». El legislador estatal básico no ha querido fijar más condicionantes a los municipios fusionados, que no podrán segregarse hasta transcurridos diez años desde la adopción del convenio de fusión (y en tal caso deberán ajustarse a las nuevas reglas básicas que rigen la creación de nuevos municipios). La fusión de municipios determinará la creación de un nuevo municipio, pero es un supuesto distinto al de la segregación de un núcleo de población para constituir un nuevo municipio antes analizada y, por tanto, no son exigibles los mismos requisitos28. En, consecuencia, podrían acogerse a este régimen todos los municipios con independencia de su población. No obstante, como después se verá, las ventajas en la financiación del nuevo municipio se refieren a los municipios que no son capitales de provincia o de Comunidad Autónoma ni tienen una población de derecho igual o superior a los 75.000 habitantes. Por lo tanto, el legislador está pensando en los municipios más pequeños, aunque en teoría también podrían celebrar un convenio de fusión municipios con mayor población aunque obtendrían escasas ventajas. Por eso parece claro que no se tienen presentes otros problemas que suscita nuestra planta municipal como, por ejemplo, los supuestos en los que los que se confunden los núcleos de población de varios municipios como consecuencia del desarrollo urbanístico.

c) Naturaleza del convenio de fusión y su relación con el procedimiento general para alterar los términos municipales

Los municipios «podrán acordar su fusión mediante un convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica» según dispone el artículo 13. 4 LBRL. El primer interrogante surge del sentido de este último inciso, cuestionándose la relación entre este convenio de fusión y la legislación autonómica, que es la competente para regular la alteración de los términos municipales (y la fusión de municipios lo es), sin más condicionantes que los previstos en el propio artículo 13 LBRL. Parece claro que las medidas coactivas de corrección de la planta local previstas en la legislación de las Comunidades Autónomas no resultan afectadas por la nueva regulación de la fusión29. Incluso son admisibles, en su caso, fusiones no coactivas al margen de esta nueva regulación como se deduce de la literalidad del precepto: «podrán acordar su fusión». El problema fundamental se plantea cuando se opte por este convenio de fusión, cuestionándose su relación con el procedimiento previsto en la legislación autonómica, es decir, si el convenio constituye una alternativa a los procedimientos de fusión previstos en la normativa autonómica o, por el contrario, un trámite que se insertaría en dichos procedimientos. Para unos, el legislador estatal ha regulado un procedimiento y un régimen paralelo a los procedimientos de fusión previstos en la legislación autonómica y, en consecuencia, se invaden las competencias de las Comunidades Autónomas para la alteración de los términos municipales30; para otros, la invasión competencial que en tal caso se produciría se salvaría con la aprobación del convenio por quién disponga la legislación autonómica para la fusión de municipios31; e incluso se ha propuesto la necesidad de regular un procedimiento simplificado para que las Comunidades Autónomas aprueben el convenio de fusión32. El Fundamento Jurídico 6.º de la STC 41/2016 afronta esta cuestión en términos oscuros: por un lado, se subraya que «la nueva redacción del art. 13 LBRL sigue confiando el régimen de creación, supresión y alteración de los términos municipales a la legislación de las comunidades autónomas sobre régimen local» o que «la Comunidad Autónoma no ha quedado al margen del proceso de fusión voluntaria. El apartado 1 del art. 13, además de prever el dictamen preceptivo del órgano consultivo superior de la Comunidad Autónoma y el informe de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera del ente local, remite el régimen de la fusión de municipios a la legislación autonómica. El apartado 3 deja a salvo la competencia autonómica en materia de incentivos a la fusión; el apartado 4 señala que los municipios adoptan el convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica; el apartado 5 atribuye a las Comunidades Autónomas la colaboración con las Diputaciones provinciales o entes equivalentes en la supervisión y la coordinación de los servicios resultantes de la fusión». Pero, por otro lado, se indica que «los órganos representativos de los Ayuntamientos afectados son quienes adoptan el convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica» o que «el legislador estatal, en el ejercicio de la competencia que le reconoce el artículo 149.1.18.º de la Constitución, ha optado aquí, como en otros supuestos, por ampliar el alcance y contenido de la autonomía municipal, sin que a ello pueda imputarse exceso competencial de ningún tipo», e incluso se invoca la STC 214/1989, que respaldo la supresión de la intervención autonómica en la aprobación de los Estatutos de las Mancomunidades33. Parece, por tanto, que el acuerdo de fusión voluntaria de los municipios sería suficiente para que se produjera la misma pero, además, habría que respetar los procedimientos previstos en la legislación autonómica. Para integrar ambos planteamientos habría que entender que el convenio de fusión por los municipios vincularía al órgano competente de la Comunidad Autónoma (o al que la legislación haya atribuido la competencia) que se limitaría a ratificarlo, sin perjuicio de incorporar en la resolución que acuerde la fusión otros posibles contenidos que exija la legislación autonómica y de la tramitación del procedimiento previsto en la misma. Las Comunidades Autónomas podrán adaptar, en su caso, sus regulaciones para facilitar la alteración de los términos municipales en estos casos de fusión voluntaria y completar las previsiones del convenio de fusión.

Desde este planteamiento, el convenio de fusión voluntaria de municipios es «un acuerdo con efectos jurídicos» en el amplio sentido del artículo 47 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público que se rige por lo previsto en el artículo 13 LBRL y la legislación autonómica que pueda dictarse en su desarrollo34. Puede considerarse un acuerdo de los previstos en el artículo 86 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, sobre la terminación convencional, que se insertaría en el procedimiento para la alteración de términos municipales regulado en la legislación autonómica. De esta forma, se respetaría la normativa de cada Comunidad Autónoma que, no olvidemos, es la competente en relación con la alteración de términos municipales y la fusión lo es. El convenio de fusión deberá ser aprobado por mayoría simple de cada uno de los plenos de los municipios fusionados según dispone el artículo 13.6 LBRL. No obstante, este apartado añade: «la adopción de los acuerdos previstos en el artículo 47. 2, siempre que traigan causa de una fusión, será por mayoría simple de los miembros de la corporación». La interpretación de este inciso plantea alguna duda pues, como es sabido, el artículo 47. 2 LBRL relaciona los acuerdos que deben adoptarse por mayoría absoluta entre los que se incluye en primer lugar «la creación y supresión de municipios y la alteración de términos municipales». Parece que el legislador estatal básico ha rebajado la mayoría exigible a todos los supuestos de fusión de municipios, y no sólo a los que deriven del convenio de fusión voluntaria del artículo 13 LBRL. Si eso era lo pretendido debió modificar expresamente el artículo 47. 2 LBRL excepcionando la mayoría absoluta cuando se trate de fusionar municipios. En todo caso el Tribunal Constitucional (STC 41/2016) ha amparado esta mayoría en la competencia estatal del artículo 149. 1. 18.º de la Constitución, señalando que «más allá de la virtualidad real de esta previsión (y de la valoración de oportunidad que merezca que una decisión evidentemente trascendental para la vida municipal no esté sujeta a un régimen de mayoría cualificada), es claro que dinamiza el principio constitucional de autonomía local (art. 137 CE) y facilita las fusiones voluntarias con el fin de lograr una reducción del mapa municipal instrumental de los principios de eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE)». Sin perjuicio de lo anterior, comparto las críticas generalizadas a esta regla35. No resulta congruente que se requiera mayoría absoluta de los plenos municipales para mancomunarse, aprobar su reglamento orgánico o alterar la calificación jurídica de sus bienes, entre otros asuntos, y sea suficiente la mayoría simple para desaparecer como municipio.

En relación con el engarce del convenio de fusión voluntaria y su regulación en la LBRL con la regulación de la alteración de términos municipales prevista en la legislación autonómica es ilustrativo el procedimiento de fusión seguido por los municipios de Cerdedo y Cotobade para la constitución del nuevo municipio de Cerdedo-Cotobade al que se hizo antes referencia, pues toma en consideración la nueva regulación básica, pero también la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia, integrando ambas normas y, en lo que interesa particularmente, aprobándose la fusión por la Comunidad Autónoma36.

d) Consecuencias de la fusión

El legislador estatal básico también regula con cierto detalle las consecuencias organizativas, presupuestarias, y demás circunstancias derivadas de la fusión. Concretamente la fusión supondrá:

• • La integración de los territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios, incluyendo los medios personales, materiales y económicos, del municipio fusionado. Los Plenos aprobarán las medidas que adecuen las estructuras organizativas, inmobiliarias, de personal y de recursos, si bien su ejecución no podrá suponer incremento alguno de la masa salarial en los municipios afectados.
• • El órgano del gobierno del nuevo municipio estará constituido transitoriamente por la suma de los concejales de los municipios fusionados en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Con esta solución el legislador estatal básico garantizaría el mantenimiento en el cargo de todos los concejales de los municipios fusionados hasta la celebración de las siguientes elecciones municipales, momento en el que desaparecerá la situación transitoria debiendo constituirse la Corporación con el número de concejales que le correspondan según su población.
• • El convenio de fusión podrá acordar que cada uno de los municipios fusionados, o alguno de ellos funcione como la nueva forma de organización desconcentrada que regula el artículo 24 bis LBRL. Este artículo se refiere a los nuevos «entes de ámbito territorial inferior al municipio, que carecerán de personalidad jurídica, como forma de gestión desconcentrada», que la reforma local ha introducido como consecuencia de la supresión de las Entidades locales inframunicipales. Hasta la reforma de 2013 una de las soluciones que la legislación ofrecía a los núcleos de población diferenciada que perdieran su condición de municipio por su agregación o incorporación a otro colindante era constituirse en Entidades de ámbito territorial inferior al municipio37. No parece que la creación de ese «ente»/órgano de gestión desconcentrada suponga realmente ningún estímulo para la fusión del municipio38.
• • El nuevo municipio se subrogará en todos los derechos y obligaciones de los anteriores municipios. No obstante, si uno de los municipios fusionados estuviera en situación de déficit se podrán integrar, por acuerdo de los municipios fusionados, las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables en un fondo, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, adscrito al nuevo municipio, que designará un liquidador al que le corresponderá la liquidación de este fondo. Esta liquidación deberá llevarse a cabo durante los cinco años siguientes desde la adopción del convenio de fusión, sin perjuicio de los posibles derechos que puedan corresponder a los acreedores. La aprobación de las normas a las que tendrá que ajustarse la contabilidad del fondo corresponderá al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado. Esta regla está relacionada con el artículo 116. bis. 2. f) LBRL, pues una de las medidas que pueden incluir las Entidades locales que formulen un plan económico financiero por el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto es una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia. En tal caso, se trataría de impedir que el municipio resultante de la fusión se vea lastrado financieramente desde su constitución39.
• • El nuevo municipio aprobará un nuevo presupuesto para el ejercicio presupuestario siguiente a la adopción del convenio de fusión.

Por otra parte, el artículo 13. 5 LBRL establece que las Diputaciones Provinciales o entidades equivalente, en colaboración con la Comunidad Autónoma, «coordinarán y supervisarán la integración de los servicios resultantes del proceso de fusión» y asumirán también el seguimiento de la fusión de Entidades Locales que se hubiera acordado en el plan económico-financiero (art. 116. bis. 3 LBRL).

d) Las medidas de fomento de la fusión

El municipio resultante de la fusión obtendría ciertas ventajas que pueden sistematizarse en las siguientes:

En primer lugar, el artículo 13. 4 LBRL prevé unas reglas de financiación que pretenden estimular la fusión, sobre la base del régimen previsto en el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, TRLHL) para los municipios que no son capitales de provincia o de Comunidad Autónoma ni tienen una población de derecho igual o superior a los 75.000 habitantes, y su participación en los tributos del Estado regulada en el artículo 12440: se incrementa en un 0.10% el coeficiente de ponderación; el esfuerzo fiscal y el inverso de la capacidad tributaria que le corresponda en ningún caso podrá ser inferior al más elevado de los valores previos que tuvieran cada municipio por separado antes de la fusión; y su financiación mínima será la suma de las financiaciones mínimas que tuviera cada municipio por separado antes de la fusión. De la aplicación de estas reglas no podrá derivarse, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 123 del TRLHL41.

En segundo lugar, «se sumarán los importes de las compensaciones que, por separado, corresponden a los municipios que se fusionen y que se derivan de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas de la disposición adicional décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, actualizadas en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado en cada ejercicio respecto a 2004, así como la compensación adicional, regulada en la disposición adicional segunda de la Ley 22/2005, de 18 de noviembre, actualizada en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado en cada ejercicio respecto a 2006».

En tercer lugar, el municipio resultante de la fusión quedará dispensado de prestar los servicios mínimos de los previstos en el artículo 26 LBRL que le corresponderían por razón de su aumento poblacional. No se establece hasta cuándo se produciría esa dispensa que previsiblemente afectaría a municipios con población inferior a 5.000 habitantes que alcanzarían esa población al fusionarse y, consecuentemente, deberían prestar los servicios de parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos según la letra b) del artículo 26. 1. En todo caso el legislador debió establecer un plazo pues resulta inadmisible que la dispensa se perpetúe en el tiempo42. La respuesta ante esta indeterminación del legislador es entender que la dispensa resulta aplicable hasta que se celebren elecciones en el municipio resultante de la fusión, circunstancia que determinará el fin de la transitoriedad organizativa y, consecuentemente, debería comenzar la prestación de los servicios obligatorios en atención a su población. Mientras tanto debería ser la Diputación provincial o entidad equivalente la que asumiera la prestación de esos nuevos servicios en aplicación del artículo 13. 5 LBRL43.

En cuarto lugar, se dispone que «durante al menos los cinco primeros años desde la adopción del convenio de fusión, tendrá preferencia en la asignación de planes de cooperación local, subvenciones, convenios y otros instrumentos basados en la concurrencia. Este plazo podrá prorrogarse por la Ley de Presupuestos Generales del Estado». Este inciso ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 41/2016 en los siguientes términos:

«Esta regulación es poco específica, pero puede interpretarse sin dificultad que el indicado criterio de preferencia se aplica a la distribución de ayudas económicas a las que puedan optar los municipios fusionados en régimen de concurrencia con otras entidades, siempre que el Estado haya hecho valer respecto de cada concreto programa o instrumento, bien su competencia básica respecto de la planta local con la finalidad de incentivar las fusiones municipales, bien otros títulos de intervención que le permitan establecer, al menos, las condiciones esenciales del otorgamiento de acuerdo con la doctrina constitucional (STC 150/2012, de 5 de julio, FJ 6, que parte de la STC 13/1992, FJ 8).

El tenor literal del precepto, aunque impreciso, no da pie a interpretar que el legislador estatal haya pretendido vulnerar la doctrina constitucional condicionando todas las políticas subvencionales de las Comunidades Autónomas relacionadas con los municipios o, más precisamente, extendiendo la aplicación del indicado criterio de preferencia a ayudas cuya regulación corresponde en exclusiva a las Comunidades Autónomas por referirse a materias en que no entra en juego título estatal alguno. Consecuentemente, la medida examinada, en la medida en que se aplica sólo a subvenciones que el Estado puede consignar en sus presupuestos generales y respecto de las que puede regular, al menos, las condiciones esenciales del otorgamiento por disponer de algún título de intervención, no vulnera el sistema constitucional de distribución competencial.»

Por lo tanto, la preferencia a favor de los municipios fusionados tiene un alcance reducido y limitado a las ayudas de cualquier tipo del Estado.

e) La propuesta de fusión del artículo 116. bis LBRL

La reforma local también prevé la fusión de municipios como una de las medidas posibles en municipios que no cumplan con las exigencias de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Los municipios que incumplan el objetivo de estabilidad presupuestaria, el de deuda pública o de la regla de gasto, deberán formular su plan económico-financiero de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y adicionalmente las medidas del nuevo artículo 116 bis LBRL. Este precepto hace expresa referencia a la propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia como una de las medidas que «al menos» debe incluir el plan económico-financiero44. La doctrina ha criticado esta regulación por afectar a la autonomía local y a las competencias autonómicas, entre otras razones45. Ciertamente el artículo, como tanto otros de la reforma, es confuso y contradictorio: de la expresión «al menos» se deduce que el plan debería incluir como mínimo todas medidas posibles, incluida la propuesta de fusión. Pero para formular esta propuesta resulta necesario el acuerdo con alguno de los municipios colindantes que tal vez se alcance si alguno de ellos presenta la misma situación económico-financiera, aunque difícilmente un municipio saneado aceptará fusionarse, a pesar de la creación del fondo sin personalidad al que antes se aludió. Quizá por estos problemas, el Tribunal Constitucional ha interpretado el precepto excluyendo la obligatoriedad de esta propuesta de fusión.

En efecto, la STC 41/2016 (a la que remiten las posteriores) rechaza que el artículo 116 bis LBRL, invada la reserva de Ley Orgánica o contradiga sus previsiones y encuadra su regulación en la competencia estatal en materia de hacienda general. Pero, en la STC 180/2016 (que repite la STC 107/2017), también se plantea la posible vulneración de la autonomía local que podría resultar afectada si hubiera que incluir todas las medidas a las que alude el artículo 116 bis. Este planteamiento es rechazado por el Tribunal Constitucional, que destaca que es el Municipio el que elabora el plan económico-financiero e incluirá las medidas que considere precisas para cumplir los objetivos de estabilidad presupuestas y sostenibilidad financiera:

«Cuando el art. 116. bis.2 LBRL dispone que ‘el mencionado plan incluirá al menos las siguientes medidas’ no ha de entenderse que el ente local está vinculado a recoger en dicho plan todas esas medidas, perdiendo así todo margen de opción en sus decisiones de gasto, sino que debe introducirlas si fueran imprescindibles para recobrar la senda del cumplimiento y en la medida en que lo sean. La cláusula «al menos» significa que el ente local también deberá incluir en el plan otras medidas distintas de las enumeradas en el art. 116 bis.2 LBRL cuando el fin al que se orienta aquél lo exijas».

Con esta interpretación razonable a pesar de la letra del artículo, los Municipios que formulen un plan económico-financiero decidirán si la fusión con un municipio colindante puede suponer la respuesta a sus problemas financieros, sin que estén obligados a ello. Cuando se elija esta opción (si es que se propone en alguna ocasión) la fusión se reconduciría al convenio previsto en el artículo 13 LRBRL que, como se ha visto, regula expresamente la fusión de algún municipio en situación de déficit. Sin perjuicio de lo anterior, y en una muestra más de la precipitada solución a los problemas de la LRSAL, el artículo 116 bis LBRL no contempla la incorporación del municipio, que supone su anexión a uno colindante que podría ser una solución con mayor aplicación práctica. A mi juicio, cabe una interpretación flexible e integradora de ambos preceptos. Un municipio económicamente saneado aceptaría sin dificultades la incorporación de un municipio colindante obligado a formular un plan económico-financiero si se le permitieran aplicar soluciones que no perjudiquen sus cuentas como la creación del fondo previsto en el artículo 13. 4 LBRL para los supuestos de fusión.

V. UNA REFLEXIÓN FINAL

El legislador estatal optó por reformar el artículo 13 LBRL para intentar corregir algunos de los problemas que suscita nuestra planta municipal. Sin embargo, el análisis de los cambios introducidos pone de manifiesto su limitado alcance. La exigencia de un núcleo de población de al menos 5.000 habitantes para la creación de un nuevo municipio por segregación sí puede tener consecuencias efectivas. Se trata de un requisito objetivo y fácil de contrastar, frente a otros de más sutil apreciación. Puede así frenarse la tendencia de algunas Comunidades Autónomas que no han dudado en crear nuevos municipios en los núcleos de población previamente constituidos como Entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio con población significativamente inferiores. Algo de positivo habrá surgido de la reforma. Pero no parece que la nueva regulación de las fusiones voluntarias de municipios sea seguida por muchos municipios, ni siquiera de aquellos que están inmersos en procesos de saneamiento económico. Y eso a pesar de lo que el legislador estatal ha confiado en el convenio de fusión. De todo ello cabe concluir que la LRSAL también en este plano fue una reforma precipitada, motivada por una perspectiva estrictamente económica y sin valorar otras posibles soluciones que había puesto de relieve la doctrina. Así se ha señalado, por ejemplo, con la posible incorporación del municipio no sostenible económicamente a otro financieramente saneado.

Por lo anterior, no parece previsible que se produzca una reducción significativa de municipios ni por la aplicación del convenio de fusión del artículo 13 LBRL ni por la formulación de propuestas en tal sentido en el plan económico-financiero del artículo 116 bis LBRL. A lo sumo, se habrá conseguido que no se creen nuevos municipios por segregación. No obstante, esto no significa que no existan soluciones. Haberlas haylas.

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