Los requisitos de solvencia técnica-profesional. La experiencia1

The technical-professional solvency requirements. The experience

Asunción Nicolás Lucas

Universidad de Oviedo (España)

ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5039-3488

anicolas@uniovi.es

NOTA BIOGRÁFICA

Licenciada en Derecho por la Universidad de Oviedo (1989). Doctora en Derecho por la Universidad de Oviedo (1996). Profesora titular de Universidad (desde 1999). Sus líneas de investigación se centran en los contratos administrativos, sanciones administrativas, responsabilidad patrimonial y empleo público. Actualmente trabaja en el ámbito de la protección de datos. Miembro de varios proyectos de investigación tanto a nivel nacional como regional.

RESUMEN

La entrada en vigor de la nueva Ley de Contratos del Sector Público de 2017 ha introducido alguna modificación en el ordenamiento jurídico español, en materia de contratación pública, por exigencias del Derecho comunitario, en aspectos relativos, por ejemplo, a la experiencia exigida a los licitadores como requisito para participar en los procedimientos de licitación. Aspectos que no pueden olvidar que la normativa comunitaria en materia de contratación pública se ha centrado fundamentalmente en las fases de preparación y adjudicación de los contratos públicos con el fin de garantizar los principios de transparencia en los procedimientos de adjudicación, la igualdad entre los licitadores y la apertura a la competencia de los procedimientos de adjudicación, sobre todo cuando los contratos superan determinados umbrales económicos.

Una de las anheladas consecuencias de estas últimas modificaciones se centra en la concreción de la competencia, permitiendo que PYMES y empresas de nueva creación accedan con más facilidad a los procedimientos de licitación, rebajando los plazos necesarios para acreditar la experiencia previa, o permitiendo integrar su propia solvencia a través de medios externos a las mismas.

Un supuesto especial se plantea, como veremos, en relación con los contratos de prestación de servicios jurídicos, enmarcado en un contexto jurídico que difiere en su regulación respecto a la establecida a nivel comunitario y que plantea problemas específicos para acreditar la solvencia y la experiencia de los posibles prestadores de estos servicios.

PALABRAS CLAVE

Contratos; solvencia; experiencia; selección; servicios jurídicos.

ABSTRACT

The entry into force of the new Law on Public Sector Contracts of 2017 has introduced some modifications in the Spanish legal system, in terms of public procurement, by requirements of Community law, in some aspects related, for example, to the experience demanded of the bidders as a requirement to participate in tendering procedures. That aspects cannot forget that Community legislation on public procurement has focused mainly on the stages of preparation and awarding of public contracts to guarantee the principles of transparency in award procedures, equality between tenderers and the opening of award procedures to competition, especially when the contracts exceed certain economic thresholds.

One of the desired consequences of these latest changes is focused on the specification of competition, allowing SMEs and start-up companies to access tender procedures more easily, reducing the time required to accredit previous experience, or allowing the integration of their own solvency through external means.

A special assumption arises, as we shall see, in relation to contracts for the provision of legal services, framed in a legal context that differs in its regulation from what is established at Community level and that also raises specific problems to accredit the solvency and experience of the possible providers of these services.

KEYWORDS

Contrats; solvency; experience; selection; legal services.

SUMARIO

INTRODUCCIÓN. 1. LA SOLVENCIA TÉCNICA Y PROFESIONAL. EL REQUISITO DE LA EXPERIENCIA. 2. LOS REQUISITOS DE SOLVENCIA COMO CRITERIOS DE SELECCIÓN. 3. LA INTEGRACIÓN DE LA SOLVENCIA CON MEDIOS EXTERNOS. 4. LOS MEDIOS PARA ACREDITAR LA SOLVENCIA TÉCNICA. 5. FORMA DE ACREDITAR LA SOLVENCIA. 6. UN SUPUESTO ESPECIAL: LA CONTRATACIÓN DE SERVICIOS JURÍDICOS. CONCLUSIONES FINALES. BIBLIOGRAFÍA.

INTRODUCCIÓN

Todavía es relativamente reciente la entrada en vigor de la nueva Ley de Contratos del Sector Público, la Ley 9/1917, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP). Sin embargo, son muchas ya las líneas que se han escrito sobre los cambios introducidos por la misma, sus pros y sus contras, sus aciertos y sus errores. En las páginas que siguen intentaremos desentrañar algunos de los problemas que afectan a uno de los muchos temas que se regulan en una Ley tan extensa, cual es el de la solvencia técnica, profesional, de los licitadores, precisamente en la fase de licitación del procedimiento de contratación y, más concretamente, el aspecto relativo a la experiencia exigida a los licitadores, que ha sufrido algún que otro cambio con esta última regulación normativa. Analizaremos para ello, aparte de la doctrina en la materia, tanto la jurisprudencia del TJUE como de nuestros propios tribunales, Resoluciones de los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, Informes de las Juntas Consultivas de Contratación, así como los pliegos de contratación que nos pueden interesar en este estudio.

De acuerdo con el art. 65 LCSP, podrán contratar con las Entidades que conforman el sector público quienes reúnan las siguientes condiciones de aptitud, condiciones sine qua non, cuyo incumplimiento permite la exclusión del licitador que no cumple del procedimiento de adjudicación: la personalidad jurídica y la capacidad jurídica, que se deducen de su propio carácter de persona, tanto física como jurídica, españolas o extranjeras; la capacidad de obrar plena; la habilitación empresarial o profesional; la solvencia económica, financiera y la solvencia técnica o profesional2, así como la clasificación cuando lo exija la ley (regulada en los artículos 77 y ss. LCSP). Destaca, en este punto y como tendremos ocasión de volver a analizar, como novedad más importante, la reducción de plazos en temas como la acreditación del volumen anual de negocios o la relación de obras ejecutadas avaladas por certificados de buena ejecución, así como la integración de la solvencia a través de medios externos.

Siguiendo con los requisitos exigidos por el art. 65 que hemos mencionado, es necesario que los licitadores no incurran en prohibición de contratar, prohibiciones que recoge el artículo 71 en una larga lista que no presenta carácter exclusivo. Por último, todos aquellos requisitos específicos que puedan venir requeridos por la normativa aplicable.

Estos requisitos, que podríamos decir, son requisitos generales de capacidad del empresario, persona física o jurídica que quiere contratar con las entidades del Sector Público, pretenden cumplir con una serie de principios, impuestos desde las Directivas comunitarias: el primero de ellos, el de libertad de concurrencia, que no es sino una particularidad del principio más genérico de igualdad y que persigue una doble finalidad. Por un lado, proteger los intereses económicos de los mismos y de las Administraciones, suscitando la máxima competencia posible; en segundo lugar, garantizar la igualdad de acceso a la contratación entre ellos. Se articula todo ello en una acción de conjunto cuyo objetivo es una modernización en profundidad del sistema público de contratación en la Unión Europea dentro de un contexto de globalización económica3, siendo uno de los ámbitos donde mejor se refleja la consolidación de este Derecho Administrativo global, precisamente, el de contratación pública. Esto mismo conlleva una cierta liberalización por parte de las Directrices que, como señalaremos, no cierra por completo todos los aspectos relativos a la contratación, en favor de objetivos de simplificación y eficiencia.

El principio de igualdad, la no discriminación, en general, vienen recogidos ya con carácter previo en la normativa comunitaria (desde los Tratados Fundacionales hasta el Derecho derivado actual y, más concretamente, en materia de contratos, las Directivas de contratos), pero también en nuestro propio texto fundamental a nivel interno. Vincula, incluso, a otros principios, como el de transparencia, así reconocido tanto por la doctrina como por la jurisprudencia4. El principio de concurrencia, por su parte, está también vinculado al de igualdad y no discriminación, así como al de publicidad, puesto que a través de esta se garantiza que conozcan la existencia de los procedimientos de licitación el mayor número posible de licitadores y puedan presentar sus ofertas a los mismos. Implican que las condiciones y modalidades del procedimiento de licitación estén formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones con el fin de que todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance, así como que la entidad adjudicadora pueda comprobar que todas las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios exigidos para el contrato de que se trate5. Con ello se controla la imparcialidad en los procedimientos de adjudicación. La primera fórmula para conseguir cumplir con dichos principios es la publicación oficial a través, en primer lugar, del Perfil del Contratante, que tendrá que estar alojado en la Plataforma de Contratación del Sector Público o en páginas similares de las Comunidades Autónomas; en segundo lugar, a través de los Boletines Oficiales de los distintos Estados miembros de la Unión y, en algunos supuestos, a través del Diario Oficial de la Unión Europea. La transparencia también se puede canalizar a través del acceso a los distintos registros en los que deben inscribir los diferentes datos relativos a los contratos y los licitadores: el propio Registro de Contratos del Sector Público, el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público, o la Plataforma de Contratación del Sector Público, que aglutina toda la información recogida en los perfiles de contratación de las distintas Entidades del Sector Público.

Por otro lado, la LCSP crea, incluso, a estos efectos, un órgano encargado precisamente de promover la concurrencia, cual es la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (art. 332). Este organismo, adscrito orgánicamente al Ministerio de Hacienda, recibirá el texto de los contratos para examinarlos y valorar si existen prácticas incorrectas, reforzando con ello los principios a los que estamos haciendo alusión y previniendo supuestos de corrupción y/o clientelismo. Contribuye a esa prevención, que se permita a los interesados acceder a la documentación, siempre que no resulten perjudicados intereses públicos o privados legítimos, así como que este órgano pueda dictar instrucciones, aunque no tiene competencias de anulación o sanción.

Igualdad, no discriminación, transparencia, concurrencia, se articulan para evitar uno de los males mayores contra los que lucha desde hace tiempo la Unión Europea, la corrupción en la contratación pública. Resulta significativo a este respecto un Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento europeo sobre la lucha contra la corrupción en la UE, de 3 de febrero de 20146. Analizando el informe, y, teniendo en cuenta todo el procedimiento de contratación, se señala que dicha corrupción se puede producir antes de la licitación, durante la misma, o en la fase de ejecución. En la fase previa se señalan como defectos más destacados en estos aspectos que se analizan: 1. El establecimiento de especificaciones a medida para favorecer a determinados licitadores; 2. La participación de los propios licitadores en el diseño de los pliegos; 3. El establecimiento de criterios de selección poco claros y discriminatorios, criterios de selección que, por otra parte, los órganos de contratación tienden a confundir con los criterios de adjudicación (y que resulta reiteradamente desacreditado tanto por informes de las Juntas Consultivas como por Resoluciones de los Tribunales de Recursos Contractuales7 ); 4. El uso de criterios de selección injustificados y desproporcionados, entre otros. Al servicio de estos principios, otro que ahora se recoge en el art. 1 LCSP, el de integridad. De hecho, desde la perspectiva de este principio de integridad, la normativa comunitaria en materia de contratación pública se ha centrado fundamentalmente en la regulación de las fases de preparación y adjudicación de los contratos públicos con el fin de garantizar la transparencia en los procedimientos de adjudicación, la igualdad entre los licitadores y la apertura a la competencia de los procedimientos de adjudicación, sobre todo cuando los contratos superan determinados umbrales económicos.

Aquí podemos encontrar una de las justificaciones del estudio de esta materia en la páginas que siguen: partiendo del análisis particular de pliegos contractuales, podríamos decir que «a medida» de los licitadores, por lo menos en algunos casos, y de los informes de las Juntas Consultivas y Resoluciones de los Tribunales de Recursos Contractuales, veremos cómo estos órganos al analizar, bien los pliegos, bien los actos de exclusión de alguno de los candidatos, van perfilando las condiciones o requisitos que deben reunir estos y velan por que todo el procedimiento de contratación cumpla con todos los principios exigidos por la normativa nacional y comunitaria.

Otra de las cuestiones que pondremos de manifiesto en las páginas que siguen son los criterios medioambientales en la medida en que puedan servir para acreditar la experiencia de los posibles licitadores en estos aspectos. El art. 1.3 LCSP incorpora la obligación de tener en cuenta valores transversales relativos al valor social y ambiental, así como la protección a las PYMES, enmarcado en una acción positiva de las políticas públicas. Ya las Directivas 2004/17 y 2004/18 incorporaban consideraciones en torno a los objetivos ambientales en el régimen de contratación pública. La contratación pública sostenible y la compra verde forman parte de las principales políticas europeas como se refleja, por ejemplo, en la Estrategia de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible de 2008.

En el nuevo paquete normativo, concretamente en la Directiva 2014/24 se amplían las consideraciones sobre los criterios ambientales8, fomentando alternativas sostenibles a los productos y servicios ofrecidos hasta ese momento. Ya su art. 18.2 había dejado establecido que «los Estados miembros tomarán las medidas pertinentes para garantizar que, en la ejecución de los contratos públicos, los operadores económicos cumplen las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral, establecidas en el Derecho de la Unión, el Derecho nacional, los convenios colectivos o por las disposiciones del Derecho Internacional medioambiental, social y laboral enumeradas en el anexo X».

La Estrategia Europa 20209 resalta igualmente la contratación pública verde para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador y conseguir una mayor eficiencia en el gasto de los fondos públicos.

Estos criterios ambientales también tienen que estar vinculados con el objeto del contrato y resultar acordes con el principio de proporcionalidad10, permitiendo medios de prueba alternativos equivalentes. Así la Directiva de 2014 se refiere al sistema comunitario de gestión y auditoría medioambiental (EMAS) o a otros sistemas de gestión medioambiental reconocidos11 y que son incorporados a nuestra LCSP.

Una cuestión que se ha planteado también a nivel de pliegos de contratación y que luego resolvieron nuestros órganos contractuales, fue que dichos pliegos exigían los requisitos ambientales bien como criterio de solvencia bien como criterio de adjudicación. En el primer caso, se estaría incluyendo un obstáculo de entrada impidiendo que aquellas empresas que no reúnan estos requisitos no pudieran presentarse a la licitación. En el segundo supuesto, cualquier empresa podría presentarse a la licitación y los poderes adjudicadores podrán elegir la oferta que más convenga desde el punto de vista económico y que incluya también la mejor calidad ambiental. Esto afectaría fundamentalmente a la desproporción que en algunos pliegos puede presentarse respecto a las exigencias de estos requisitos medioambientales, porque, efectivamente, algunos van a exigir unos requisitos de solvencia muy desproporcionados en relación con los necesarios para la ejecución del contrato12.

Sabemos, además, que la falta de estos requisitos mencionados son causas de nulidad de derecho administrativo del contrato de acuerdo con el art. 39.2.a) LCSP, sin perjuicio de lo cual si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjese un grave trastorno al servicio público podrá disponerse en el propio acuerdo la continuación de los efectos del contrato bajo las mismas cláusulas hasta que se adopten las medidas urgentes necesarias para evitar el perjuicio (art. 42.3 LCSP). Y que las circunstancias relativas a la capacidad, solvencia y ausencia de prohibiciones de contratar deberán concurrir en la fecha final de presentación de ofertas13 y subsistir en el momento de perfección del contrato, de acuerdo con el art. 140.4 LCSP. Momento de la perfección que será el de formalización del contrato (art. 36.1 LCSP). Por su parte, el art. 40.2.b) LCSP permite presentar recurso especial en relación con la decisión de la mesa o del órgano de contratación de admitir o inadmitir un licitador por incumplimiento de estas circunstancias14.

1. LA SOLVENCIA TÉCNICA Y PROFESIONAL. EL REQUISTO DE LA EXPERIENCIA

Pero habíamos dicho que nos centraríamos en los aspectos relativos a la solvencia técnica y profesional. Con estos términos se hace referencia a un conjunto de requisitos de idoneidad que debe poseer cualquier posible contratista para atender el objeto del contrato de una forma adecuada y hace referencia, también, a los medios técnicos y humanos con que se cuenta, la experiencia previa, la competencia técnica y profesional, la habilidad necesaria, la cualificación profesional de su personal. Se exige a todos los licitadores en la fase de selección del contratista y tiene que tener relación con el objeto del contrato y las especificaciones técnicas incluidas en los pliegos y ser proporcionado al mismo. A este requisito, junto al de solvencia económica y financiera se refiere el art. 74.1 de la LCSP cuando afirma que «para celebrar contratos con el sector público los empresarios deberán acreditar estar en posesión de las condiciones mínimas de solvencia económica y financiera y profesional o técnica que se determinen por el órgano de contratación. Este requisito será sustituido por el de la clasificación, cuando esta sea exigible conforme a lo dispuesto en esta Ley».

El requisito de la solvencia técnica-profesional (y dentro de él, la exigencia de experiencia a los licitadores) no está armonizado en la UE, lo que deja un amplio margen a los poderes adjudicadores. El art. 58 de la Directiva 2014/24/UE al regular los criterios de selección y referirse a la solvencia técnica y profesional, establece que «los poderes adjudicadores podrán imponer requisitos para asegurar que los operadores económicos poseen la experiencia y los recursos humanos y técnicos necesarios para ejecutar el contrato con un nivel adecuado de calidad», que podrán exigir, en particular, que «los operadores económicos tengan un nivel suficiente de experiencia demostrada mediante referencias adecuadas de contratos ejecutados en el pasado» y que «en los procedimientos de contratación de suministros que requieran operaciones de colocación o instalación, servicios u obras, la capacidad profesional de los operadores económicos para prestar dichos servicios o ejecutar la instalación o las obras podrá evaluarse teniendo en cuenta sus conocimientos técnicos, eficiencia, experiencia y fiabilidad». Y cierra el artículo autorizando a los poderes adjudicadores a que indiquen «las condiciones exigidas para la participación, que podrán expresarse como niveles mínimos de capacidad, así como el medio de prueba adecuado, en el anuncio de licitación o en la invitación a confirmar el interés». Por su parte el art. 60.1 de la Directiva deja entrever que el órgano de contratación tiene un amplio margen de apreciación para elegir los medios de prueba, aunque luego se remite a los recogidos en el Anexo XII.

La LCSP, en el mismo sentido, deja margen de apreciación al órgano de contratación, pero de entre los requisitos recogidos en los arts. 88 a 91, que distinguen, en lo que a solvencia técnica o profesional se refiere, entre la que se exige para los contratos de obras (art. 88), contrato de suministro (art. 89), contrato de servicios (art. 90), u otro tipo de contratos (art. 91). No es que sean, tampoco, tan diferentes de los recogidos en el TRLCSP15, excepto, quizás, en una mayor concreción de la competencia, permitiendo que PYMES y empresas de nueva creación accedan con más facilidad a los procedimientos de licitación, rebajando los plazos necesarios, como señalaremos, para acreditar la experiencia previa [arts. 88.1.a); 89.1.a) y 90.1.a) LCSP].

En la regulación anterior, con el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 (arts. 62 a 64 y 74 a 82) y el desarrollo de esta cuestión a través del artículo 11 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas16, la acreditación de la experiencia resultaba un auténtico calvario en ocasiones para, fundamentalmente, las pequeñas y medianas empresas, máxime si tenemos en cuenta los artículos 58 y siguientes de la Directiva 2014/24 que, con un efecto directo, relajaban notablemente los requisitos a favor de una mayor aplicación del principio de concurrencia entre los posibles licitadores, por ejemplo en el período de tiempo a tener en cuenta para acreditar la experiencia en contratos similares17.

Quiero destacar en este momento un problema jurídico que plantea el tema relativo a la experiencia que estamos analizando. El art. 44. tres de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internalización introdujo una nueva letra d) en el art. 32 TRLCSP, creando un nuevo supuesto de nulidad de pleno derecho de los contratos públicos y sus actos preparatorios. De acuerdo con dicha redacción, serían causas de nulidad de derecho Administrativo, «d) Todas aquellas disposiciones, actos o resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Administraciones Públicas que otorguen, de forma directa o indirecta, ventajas a las empresas que hayan contratado previamente con cualquier Administración». Sin embargo, dicho apartado desaparece de la nueva redacción de la LCSP, pasando al art. 40, pero como causa de anulabilidad de Derecho Administrativo con una redacción similar: «todas aquellas disposiciones, resoluciones, cláusulas o actos emanados de cualquier Poder Adjudicador que otorguen, de forma directa o indirecta, ventajas a las empresas que hayan contratado previamente con cualquier Administración».

Ahondando más aún en esa eliminación de ventajas discriminatorias, el art. 45 de la Ley 14/2013 establece también que «en sus procedimientos de contratación, los entes, organismos y entidades integrantes del sector público no podrán otorgar ninguna ventaja directa o indirecta a las empresas que hayan contratado previamente con cualquier Administración».

Y la cuestión es que estos artículos no han sido derogados expresamente. ¿Cómo conciliarlo con la nueva redacción de la LCSP? Evidentemente, la LCSP es posterior en el tiempo y habría que aplicar la derogación genérica de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a la misma para encontrar la solución. Pero el cambio de criterio plantea otro problema y es que el regularlo como causa de nulidad o anulabilidad tiene sus diferencias, puesto que la nulidad de pleno derecho produce una serie de efectos (art. 42 LCSP) que puede declarar la propia Administración en un procedimiento de revisión de oficio, mientras que los mismos efectos ante un supuesto de anulabilidad solo pueden ser declarados en la sentencia que ponga fin a un procedimiento contencioso-administrativo interpuesto previa declaración de lesividad de conformidad con el art. 71 de la LJCA. Si lo que se quería era incorporar a la LCSP los criterios favorecedores que la Ley de emprendedores de 2013 había introducido, esto supone, evidentemente, un retroceso.

La experiencia, exigida como forma de acreditación de la solvencia de los empresarios, ha sido rechazada en varias ocasiones por el propio TS por resultar contraria al principio de libre competencia18. De esta forma lo que se estaría haciendo es favorecer a aquellos licitadores que hubieran prestado servicios previamente a cualquier Administración. Ello no quiere decir, necesariamente, que con esa experiencia previa el licitador no pueda demostrar que puede cumplir mejor el objeto del contrato, pero nada impide que el licitador que no la tenga, no pueda cumplirlo exactamente igual o mejor.

Efectivamente, en numerosas ocasiones nuestro alto Tribunal reconoce que la valoración de la experiencia supone la contravención del principio de libre competencia en la contratación administrativa, así como de las directrices en materia de contratación de la Unión Europea, por lo que no debería ser consignado este requisito en los Pliegos de Condiciones Particulares, procediendo a anularse tanto pliegos de condiciones como acuerdos de adjudicación19.

Por su parte, el TACRC, en su Resolución 207/2014, de 14 de marzo, analizaba un requisito de solvencia que consistía en haber sido adjudicataria de al menos tres contratos adjudicados por Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, por alguno de los procedimientos indicados en el artículo 138 del Real Decreto Legislativo 3/2011 (abierto, restringido, negociado, diálogo competitivo y el específico para el concurso de proyectos), a excepción de los contratos menores que no se tendrán en consideración a estos efectos, cuyo objeto sea similar al que allí se valoraba20. La cláusula se eliminó por desproporcionada, al igual que en el Acuerdo 9/2014, de 11 de febrero, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, que aplica, en este caso, el art. 45 de la Ley 14/2013, de apoyo a los emprendedores.

No resulta descabellado pensar que tal especificación en los requisitos de experiencia exigidos a los licitadores es porque la Administración que licita el contrato quiere contar con el mismo o similar contratista, que no se pone en duda puede ser porque el objeto del contrato se realizó correctamente, pero también induce a pensar en intereses no tan loables. Precisamente la corrupción en materia de contratación es uno de los argumentos aducidos para las modificaciones que ha sufrido este sector de nuestro ordenamiento jurídico, tanto a nivel nacional como comunitario, normativa que ha apostado claramente por una mayor apertura del mercado a cuantos más oferentes mejor, para conseguir mejoras en las condiciones de contratación y nada impediría pensar que quien no reúna características tan específicas de experiencia no pueda realizar su cometido igual o mejor que quien sí las cumpla.

Consecuentemente, habrá que seguir entendiendo que los entes, organismos y entidades integrantes del sector público, no podrán otorgar ventajas directas o indirectas a las empresas que previamente hayan contratado con cualquier Administración, de acuerdo a lo establecido en el art. 45 de la Ley de emprendedores de 2013, aunque el hacerlo será ahora con la nueva LCSP determinante de anulabilidad y no de nulidad de pleno derecho de los contratos públicos y sus actos preparatorios.

2. LOS REQUISITOS DE SOLVENCIA COMO CRITERIOS DE SELECCIÓN

Los requisitos de solvencia desde el punto de vista que los analizamos en estas páginas, serán estudiados como criterios de selección, sin que nos detengamos a analizar su posible aplicación en la adjudicación del contrato, fases distintas en el procedimiento de contratación y que ya el propio TJUE había distinguido, constituyendo los criterios de selección una fase de carácter previo que, superada, permitiría entrar en la fase de valoración y adjudicación21. La solvencia hace referencia a las características de las empresas licitadoras que les permitirían presentarse a la licitación de los contratos. Los criterios de adjudicación22 se refieren concretamente al contenido de la oferta, que tiene que ver más específicamente con el objeto del contrato.

Como sabemos, además, estos criterios de selección están íntimamente relacionados con la capacidad de obrar, la habilitación económica o profesional, la solvencia económica, y las prohibiciones para contratar. Quiero aclarar en este momento que, aunque la identidad de términos puede hacer similares la habilitación y la solvencia técnica-profesional, en el primer caso se hace referencia a la aptitud legal para ejercer una profesión, actividad o prestación, que serán luego las que se oferten a las entidades del sector público para la realización del objeto del contrato. Los requisitos de habilitación afectan más bien a la capacidad de obrar, porque acreditan la aptitud legal para el ejercicio, y cumple, por lo tanto, una finalidad distinta de los criterios de solvencia, ya que esta se refiere a la condición para ser parte en un procedimiento de licitación23. Evidentemente será un requisito mínimo que deberá reunir previamente la persona física o jurídica que quiera contratar con alguna entidad del sector público y no será exigible para toda profesión, actividad o prestación que se realice, porque ello dependerá de la normativa sectorial aplicable. Pero será diferente de la solvencia técnica o profesional que se exigirá al empresario para la realización del concreto contrato que se licita y que, en función del objeto del mismo, nos hace pensar que dichos requisitos de solvencia pueden resultar perfectamente superiores a los exigidos por la normativa de habilitación profesional.

Como ya hemos señalado anteriormente, la referencia a estas cuestiones se realiza ahora en el art. 74 LCSP (equivalente art. 62 TRLCSP), con un amplio margen de apreciación a favor del órgano de contratación, aunque con una serie de límites que hacen referencia a la necesidad de que se especifiquen en el pliego del contrato; el criterio de proporcionalidad; y la vinculación al objeto del contrato.

Esta regla de la proporcionalidad ha planteado numerosos conflictos24, afecta directamente a la libre concurrencia como principio aplicable a la contratación pública, y la aplicación de la misma permitiría que los empresarios solventes puedieran acudir libremente a la licitación. Todo lo contrario, es decir, exigir unos requisitos desproporcionados impediría que pudieran presentarse algunos empresarios que no reúnen los requisitos exigidos en los pliegos pero que, sin embargo, son plenamente solventes y hubieran podido dar cumplimiento al objeto del contrato sin ningún tipo de problema.

Respecto a este requisito de la proporcionalidad, son significativas algunas Resoluciones de nuestros Tribunales de Recursos Contractuales. En una Resolución TARCJA 237/2015, de 07-07-2016, se planteaba el requisito de exigir 44 idiomas para acreditar la solvencia a los licitadores, resolviendo el Tribunal que «si bien es cierto que el adjudicatario debe estar en condiciones de ejecutar el objeto del contrato en todos los idiomas incluidos en el Anexo II del PPT, como así se establece en éste, este Tribunal considera desproporcionado que se requiera la acreditación de todos ellos como requisito previo de solvencia, ya que a nuestro juicio infringe el principio de libre concurrencia, motivo por el que deberá ser modificado. Por ello, este Tribunal considera que debería limitarse la acreditación del conocimiento de idiomas como requisito de solvencia a aquellos respecto a los que se hace un mayor número de traducciones y ello sin perjuicio de prever la subcontratación del resto de idiomas para el caso de ser necesario el empleo de los mismos». Consecuentemente, la solvencia y la proporcionalidad ligada a ella, determina que los requisitos tampoco deben ser excesivos, máxime cuando, como en este caso, sería previsible que la traducción a 44 idiomas se produciría en muy contadas ocasiones, solo en algunos supuestos y el ser tan exigentes y desproporcionados se estaría excluyendo, además, a empresarios que con toda probabilidad estarían en condiciones de cumplir el objeto del contrato.

Algo similar ocurre en una Resolución del TACRC 217/2012, de 03-10-2012, que analiza un supuesto donde los pliegos exigían a las empresas licitadoras que contasen con una plantilla de mil vigilantes en plantilla en el momento de presentación de las ofertas, para cubrir solamente plazas para cincuenta y ocho vigilantes. El Tribunal considera que hay una desproporción y, consecuentemente, una falta de relación entre las exigencias del pliego y el objeto del contrato25. Y esta situación ha ocurrido no solamente desde un punto de vista cuantitativo, sino también cualitativo, por exigencia, por ejemplo, de un número de años de experiencia desproporcionado en relación con el concreto objeto del contrato26. O bien por pedir que la experiencia se limite exclusivamente a haber desarrollado funciones contenciosas. También encontramos otras Resoluciones que se refieren al supuesto de que la experiencia se exija respecto a entidades locales o municipios de más de 50.000 habitantes, porque se está limitando el principio de libre concurrencia en la contratación pública, siempre y cuando no se ofrezcan alternativas que permitan acceder a otros licitadores con experiencia suficiente aunque sea en municipios de población inferior: «…debiendo señalarse, por otro lado, que si se cumple este requisito es porque, en alguna licitación, por vez primera, no se le exigió, lo cual encierra, en cierto modo, sobre una incongruencia, una discriminación... (y que) el órgano de contratación debe introducir fórmulas que, a la par que satisfagan la acreditación de la solvencia, permitan abrir la contratación a otros licitadores, sin merma de la exigencia de solvencia técnica o profesional»27.

Otro supuesto práctico similar lo fue la licitación de un contrato de servicios de asesoramiento jurídico y tributario para una Autoridad Portuaria, exigiéndose a los licitadores haber realizado durante los últimos cinco años prestaciones de servicio de igual o similar naturaleza a los que constituyen el objeto de este contrato, debiendo acreditar, la realización de al menos 3 servicios de asesoramiento tributario a Autoridades portuarias, incluyendo asesoramiento en el Impuesto sobre Sociedades28. Limitaciones que merman y mucho la capacidad de concurrencia a posibles licitadores.

Cierto es, también, que no hay una fórmula matemática que permita medir la proporcionalidad, como señala la Resolución TACRC 206/2014, de 07-03-2014, por lo que habrá que acudir también a las circunstancias del caso y tener en cuenta todos los posibles factores que concurran.

3. LA INTEGRACIÓN DE LA SOLVENCIA CON MEDIOS EXTERNOS

El arts. 75 LCSP regula, también, la integración de la solvencia acudiendo a medios externos, permitiendo que el empresario pueda basarse en la solvencia y medios de otras entidades29, independientemente de la naturaleza jurídica de los vínculos que tenga con ellas, lo que permitiría el acceso de las PYMES a la contratación pública, que de otra forma no podrían llegar a muchas licitaciones, porque se les permite a las empresas que concurran a través de Uniones Temporales de Empresas (art. 69 LCSP) o en solitario, siempre que demuestren que durante toda la ejecución del contrato van a contar con dichos medios y que esas otras empresas no están incursas en prohibiciones para contratar30. Incluso los empresarios incluidos en las UTES podrían acudir a capacidades de empresas ajenas a la unión temporal. Respecto a estas Uniones Temporales, señalar que no procede exigir que los fines, el objeto y el ámbito de actividad de cada una de las empresas coincida con todas las prestaciones objeto del contrato, sino que habrá que estar a la parte del contrato que se desea acreditar a través de estos medios.

Parece que la nueva Ley quiere facilitar el terreno a este tipo de empresas, en un campo tradicionalmente dominado por las grandes empresas y donde se reparte una tarta de muchos millones de euros. Entre otras cuestiones, se les reduce también la carga administrativa, facilitado entre otras cosas por el Documento Europeo Único de Contratación, en el que aparecerán los datos relativos a la trayectoria profesional, solvencia y capacitación que posean, avalados por certificados e informes de trabajos anteriores. Y fundamental, con otra cuestión a la que luego haremos también alusión, la reducción de años de experiencia exigidos, que pasan de 10 a 5 en los contratos de obras y de 5 a 3 en los de prestación de servicios.

Las empresas únicamente podrán recurrir a las capacidades de esas otras entidades si las mismas van a ejecutar las obras o prestar los servicios para los cuales son necesarias dichas capacidades y deberán demostrarlo al poder adjudicador mediante la presentación de un compromiso por escrito de dichas entidades. Compromiso que no se exigirá a todos los licitadores, sino solo a aquel que hubiera presentado la mejor oferta, por lo que el momento de la justificación será el momento de la clasificación de ofertas y la adjudicación del contrato, conforme al art. 150.2 LCSP, en relación con el art. 140.1.c), ambos de la LCSP. Aunque no será sólo el compromiso lo que hay que justificar sino todos los requisitos comprendidos en las letras a) a c) del citado art. 140.131 (requisitos de capacidad, solvencia, no estar incursos en prohibiciones para contratar), salvo que el empresario esté inscrito en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público, o figure en una base de datos nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, como en un expediente virtual de la empresa, en un sistema de almacenamiento electrónico de documentos o en un sistema de precalificación, y estos sean accesibles de modo gratuito para los citados órganos, en cuyo caso, no estará obligado a presentar los documentos justificativos u otra prueba documental de los datos inscritos en los referidos lugares.

Como se afirma en GARCÍA SANTOS, J. y JURADO JIMÉNEZ, J. C.32, «la integración de la solvencia con medios externos … ha sido fruto fundamentalmente de una construcción jurisprudencial por parte del TJUE, cuyos criterios han ido positivizándose, primero en las correspondientes Directivas y después en nuestra ley nacional».

En estos supuestos, el poder adjudicador podrá exigir formas de responsabilidad conjunta, incluso solidaria, de acuerdo con el art. 75.3 LCSP. Se presupone que si la responsabilidad es conjunta o mancomunada, previamente el contratista y las empresas que aportan los medios externos habrán tenido que establecer a través de acuerdos privados y ajenos a las entidades del sector público con quien se contrata, cuál será la proporción de responsabilidad que corresponde a cada uno de los empresarios. Supone una novedad con respecto al TRLCSP puesto que este texto solo exigía al subcontratista que pusiera sus medios al servicio del contratista principal, un compromiso de puesta a disposición, pero no una responsabilidad compartida.

Además, de acuerdo con el apartado 4.º de este mismo art. 75 LCSP, «en el caso de los contratos de obras, los contratos de servicios, o los servicios o trabajos de colocación o instalación en el contexto de un contrato de suministro, los poderes adjudicadores podrán exigir que determinadas partes o trabajos, en atención a su especial naturaleza, sean ejecutadas directamente por el propio licitador o, en el caso de una oferta presentada por una unión de empresarios, por un participante en la misma, siempre que así se haya previsto en el correspondiente pliego con indicación de los trabajos a los que se refiera». Indicación concreta, pero no porcentual33 como ha afirmado el propio TJUE, aunque parecería lógico exigir que un mínimo de los trabajos fuera realizado directamente por el licitador.

Por su parte, el art. 76 LCSP, en su párrafo tercero, incorpora como novedad, aunque esté relacionado más bien con la acreditación de la solvencia por medios externos, que «la adscripción de los medios personales o materiales como requisitos de solvencia adicionales a la clasificación del contratista deberá ser razonable, justificada y proporcional a la entidad y características del contrato, de forma que no limite la participación de las empresas en la licitación». Volvemos a encontrar referencias, nuevamente a la proporcionalidad, la razonabilidad, como principios generales que afectan a la contratación administrativa.

4. LOS MEDIOS PARA ACREDITAR LA SOLVENCIA TÉCNICA

Se regulan en la nueva LCSP en los artículos 86 y ss. en función de los distintos tipos de contratos. Hacen referencia a la experiencia, los medios humanos y materiales, la subcontratación, así como medidas de gestión medioambiental. Se producen en estas cuestiones algunas novedades con respecto al TRLCSP.

El art. 86 LCSP (anterior art. 74 TRLCSP) sigue diferenciando entre contratos sometidos a regulación armonizada y los que no, respecto a la aportación de los documentos necesarios para acreditar los requisitos de solvencia, que serán los que determine el órgano de contratación de entre los previstos en los artículos 87 a 91 de la Ley para el caso de los contratos sometidos a regulación armonizada y, para los que no lo están, el órgano de contratación podrá admitir de forma justificada otros medios de prueba. Pero, esa opción, en la regulación anterior se daba respecto a entes, organismos y entidades del sector público que no tengan la condición de Administraciones Públicas y ahora la nueva Ley no distingue por clase de sujetos del sector público.

Otra diferencia es que mientras que para acreditar la solvencia económica o financiera y técnica o profesional se deja a criterio del órgano de contratación34 la determinación de los medios, cuando es para la clasificación de empresas, los documentos serán los que vengan reglamentariamente establecidos. Respecto a la clasificación, si con la regulación anterior era para la celebración de contratos del mismo tipo, con la nueva LCSP se añade además que tienen que ser del mismo importe.

Se añade, también, que cuando se trata de contratos de concesión de obras y concesiones de servicios en los que puedan identificarse sucesivas fases de ejecución para las que se requieran medios y capacidades distintas, los pliegos podrán diferenciar requisitos de solvencia distintos y los licitadores podrán acreditarlos con anterioridad al inicio de la ejecución de cada una de las fases. Y que, si no acreditaran su solvencia antes de la ejecución de la correspondiente fase, se resolverá el contrato por causas imputables al empresario.

Si nos centramos ya en la solvencia técnica y los distintos aspectos que pueden hacer referencia a la experiencia, son varias también las novedades de la Ley por referencia al anterior TRLCSP.

Respecto a la solvencia técnica en los contratos de obras, el art. 88 LCSP rebaja de diez a cinco últimos años la relación de obras ejecutadas, aunque a continuación se especifica que cuando sea necesario para garantizar un nivel adecuado de competencia, los poderes adjudicadores podrán indicar que se tendrán en cuenta las pruebas de las obras pertinentes efectuadas más de cinco años antes. Estas obras tendrán que venir avaladas por certificados de buena ejecución, los cuales indicarán el importe, las fechas y el lugar de ejecución de las obras y se precisará si se realizaron según las reglas por las que se rige la profesión y se llevaron normalmente a buen término, con la previsión que ya hemos indicado de que puede irse más allá de los cinco años.

Se admite, para acreditar la experiencia, las obras ejecutadas por una sociedad extranjera filial del contratista, con la misma consideración que las que han sido ejecutadas directamente por él, siempre que este ostente directa o indirectamente el control de aquella en los términos del art. 42 CCo. Si no se cumple esta condición, sólo se reconocerá como experiencia atribuible al contratista la obra ejecutada por la sociedad participada en la proporción de la participación de aquel en el capital social de esta.

Y que en los contratos cuyo valor estimado sea inferior a 500.000 €, cuando el contratista sea una empresa de nueva creación, entendiendo por tal aquella que tenga una antigüedad inferior a cinco años, su solvencia técnica se acreditará por uno o varios de los medios a que se refieren las letras b) a f) del mismo artículo, sin que en ningún caso sea aplicable lo establecido en la letra a), relativo a la ejecución de un determinado número de obras. Aunque lo cierto es que en la letra a) se refiere al número de años, pero no de obras, habla de relación de obras ejecutadas, no realmente de número de ellas. Hay que tener en cuenta también que estos requisitos se refieren a contratos de obras de cuantía inferior a 500.000 €, ya que si es superior la empresa debería estar clasificada. Novedad importante, entiendo, puesto que elimina el requisito de la experiencia por el número de obras ejecutadas en relación con las empresas de nueva creación, lo que favorecerá, evidentemente, su entrada en el mercado contractual con los entes del sector público. La contrapartida a esta ventaja, que se trata de contratos de escasa cuantía.

Aparte de la relación de obras ejecutadas, otros medios harán referencia a los siguientes aspectos: la relación del personal técnico u organismos técnicos, estén o no integrados en la empresa, de los que la misma disponga para la ejecución de las obras, acompañada de los documentos acreditativos correspondientes; los títulos académicos y profesionales del empresario, directivos, así como responsable o responsables de las obras y de los técnicos encargados directamente de la misma, eso sí, siempre que no se evalúen como criterio de adjudicación; las medidas de gestión medioambiental, aunque dependerá del contrato puesto que la LCSP hace referencia a aquellos casos que sean adecuados; la declaración sobre la plantilla media anual y el número de directivos durante los tres últimos años, acompañada de la documentación justificativa correspondiente cuando le sea requerido; la declaración sobre la maquinaria, material y equipo técnico del que va a disponer para la ejecución de las obras, acompañado de la misma forma por la documentación acreditativa pertinente.

Estos medios se especificarán en el anuncio de licitación o invitación a participar en el procedimiento y en los pliegos, con los valores mínimos exigidos. Respecto a la concreción de esos requisitos mínimos, el art. 92 LCSP determina que tendrán que concretarse las magnitudes, los parámetros o ratios y los umbrales o rangos de valores que determinarán la admisión o exclusión de los licitadores o candidatos. No obstante, y cuando no sea exigida la clasificación, la acreditación de la solvencia técnica se efectuará mediante la relación de obras ejecutadas en los últimos cinco años, que sean del mismo grupo o subgrupo de clasificación que el correspondiente al contrato, o del grupo o subgrupo más relevante para el contrato si este incluye trabajos correspondientes a distintos subgrupos, cuyo importe total acumulado en el año de mayor ejecución sea igual o superior al 70 % de la anualidad media del contrato.

Para aquellos supuestos en que sí que se acredite la solvencia a través de la clasificación del empresario en un determinado grupo o subgrupo, se tendrá por prueba bastante la misma para aquellos contratos cuyo objeto esté incluido o se corresponda con el ámbito de actividades o trabajos de dicho grupo o subgrupo, y cuyo importe anual medio sea igual o inferior al correspondiente a su categoría de clasificación en el grupo o subgrupo. A estos efectos, en el anuncio de licitación o en la invitación a participar en el procedimiento y en los pliegos se deberá indicar el código o códigos CPV correspondientes al objeto del contrato, los que determinarán el grupo o subgrupo de clasificación en que se considera incluido el contrato.

Respecto a la solvencia técnica en los contratos de suministro, el art. 89 LCSP rebaja, de igual forma que anteriormente habíamos comentado, de cinco a tres últimos años la relación de suministros realizados, aunque a continuación se especifica que cuando sea necesario para garantizar un nivel adecuado de competencia, los poderes adjudicadores podrán indicar que se tendrán en cuenta las pruebas de los suministros pertinentes efectuados más de tres años antes. Y que en los contratos no sujetos a regulación armonizada, cuando el contratista sea una empresa de nueva creación, entendiendo por tal aquella que tenga una antigüedad inferior a cinco años, su solvencia técnica se acreditará por uno o varios de los medios a que se refieren las letras b) a g), es decir, el resto de requisitos a los que haremos alusión, sin que en ningún caso sea aplicable lo establecido en la letra a), a la que ahora hacemos alusión, relativo a la ejecución de un determinado número de suministros35. Aunque lo cierto es que en la letra a) se refiere al número de años, pero no de suministros, habla de relación de los principales suministros realizados, sin especificar o exigir un número concreto.

Lo que sí que deja claro la LCSP es cuándo se entiende que un suministro es de igual o similar naturaleza al que constituye el objeto del contrato: en estos casos, el pliego de cláusulas administrativas particulares podrá acudir además de al CPV, a otros sistemas de clasificación de actividades o productos como el Código normalizado de productos y servicios de las Naciones Unidas (UNSPSC), a la Clasificación Central de Productos (CPC) o a la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), que en todo caso deberá garantizar la competencia efectiva para la adjudicación del contrato. En defecto de previsión en el pliego se atenderá a los tres primeros dígitos de los respectivos códigos de la CPV. La Junta Consultiva de Contratación Pública del Sector Público podrá efectuar recomendaciones para indicar qué Códigos de las respectivas clasificaciones se ajustan con mayor precisión a las prestaciones más habituales en la contratación pública.

El resto de los requisitos son similares a los que hemos hecho referencia anteriormente al referirnos al contrato de obras, aunque adaptados al objeto contractual de esta modalidad. Respecto al personal técnico o unidades técnicas, las exigencias son las mismas36, aunque con expresa mención de los encargados del control de calidad. Habrá que describir las instalaciones técnicas, las medidas empleadas para garantizar la calidad, así como los medios de estudio e investigación de la empresa. El control público sobre los productos a suministrar cuando estos sean complejos o deban responder a un fin particular37. Se podrán exigir muestras, descripciones y fotografías de los productos a suministrar, así como certificados expedidos por los institutos o servicios oficiales encargados del control de calidad, con competencia reconocida. Se añade un requisito adicional en la letra g) relativo a la indicación de los sistemas de gestión de la cadena de suministro, incluidos los que garanticen el cumplimiento de las Convenciones fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo, y de seguimiento que el empresario podrá aplicar al ejecutar el contrato.

La concreción de cuáles de estos medios van a ser exigidos para acreditar la solvencia se realizará en el anuncio de licitación o invitación a participar en el procedimiento y en los pliegos del contrato y, en su defecto, la acreditación se efectuará mediante la relación de los principales suministros efectuados en los tres últimos años, de igual o similar naturaleza, con un importe anual acumulado en el año de mayor ejecución que sea igual o superior al 70 % de la anualidad media del contrato.

En relación con la solvencia técnica en los contratos de servicios, el art. 90 LCSP rebaja nuevamente de cinco a tres últimos años la relación de suministros realizados, pero se exige que sean de igual o similar naturaleza que los que constituyen el objeto del contrato38 y a continuación se especifica que cuando sea necesario para garantizar un nivel adecuado de competencia, los poderes adjudicadores podrán indicar que se tendrán en cuenta las pruebas de los servicios pertinentes efectuados más de tres años antes. Y que, en los contratos no sujetos a regulación armonizada, cuando el contratista sea una empresa de nueva creación, entendiendo por tal aquella que tenga una antigüedad inferior a cinco años, su solvencia técnica se acreditará por uno o varios de los medios a que se refieren las letras b) a i) que se referencian en el mismo artículo, sin que en ningún caso sea aplicable lo establecido en la letra a), relativo a la ejecución de un determinado número de servicios. Aunque, y volvemos a repetirnos, lo cierto es que en la letra a) se refiere al número de años, pero no de servicios, ya que habla de relación de los principales servicios o trabajos realizados.

Además, se especifica que para determinar que un trabajo o servicio es de igual o similar naturaleza al que constituye el objeto del contrato, el pliego de cláusulas administrativas particulares podrá acudir además de al CPV, a otros sistemas de clasificación de actividades o productos como el Código normalizado de productos y servicios de las Naciones Unidas (UNSPSC), a la Clasificación Central de Productos (CPC) o a la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), que en todo caso deberá garantizar la competencia efectiva para la adjudicación del contrato. En defecto de previsión en el pliego se atenderá a los tres primeros dígitos de los respectivos códigos de la CPV. La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado podrá efectuar recomendaciones para indicar qué Códigos de las respectivas clasificaciones se ajustan con mayor precisión a las prestaciones más habituales en la contratación pública (idéntica previsión que para los contratos de suministros).

Una diferencia con respecto a la regulación anterior es que la acreditación de los servicios ahora se hará cuando le sea requerido por los servicios dependientes del órgano de contratación. De la misma forma que la documentación correspondiente a la declaración sobre la plantilla media anual de la empresa y el número de directivos durante los tres últimos años, o sobre la maquinaria, material y equipo técnico del que dispondrá para la ejecución de los trabajos o prestaciones. El resto de los requisitos que, en su caso, podrán ser exigidos para acreditar la solvencia son similares a los recogidos con respecto a los contratos anteriores.

Serán nuevamente los anuncios de licitación, la invitación a participar en los procedimientos y los pliegos del contrato los que especifiquen los medios de acreditación de la solvencia, aunque en su defecto, la acreditación «se efectuará mediante la relación de los principales servicios efectuados en los tres últimos años, de igual o similar naturaleza que los que constituyen el objeto del contrato, cuyo importe anual acumulado en el año de mayor ejecución sea igual o superior al 70 por ciento de la anualidad media del contrato»39.

Por otra parte, dentro de la tónica general de clausulado medioambiental y social de la nueva LCSP, se hace referencia expresa a la indicación de las medidas de gestión medioambiental que el empresario podrá aplicar al ejecutar el contrato y se añade un nuevo apartado con específicos requisitos de solvencia técnica o profesional, cuando el objeto contractual requiriese aptitudes específicas en materia social, de prestación de servicios de proximidad u otras análogas, y es la concreta experiencia40, conocimientos y medios en las referidas materias, lo que deberá acreditarse por los medios que establece el apartado 1 de este artículo.

La Directiva 2014/24 regula los criterios de selección en su artículo 58 y, cuando se refiere a la capacidad técnica y profesional, en su apartado 4.º permite que los poderes adjudicadores impongan requisitos para asegurar que los operadores económicos posean la experiencia y los recursos humanos y técnicos necesarios41 para ejecutar el contrato con un nivel adecuado de calidad. Exigiendo, incluso, la demostración de la experiencia mediante referencias adecuadas de contratos ejecutados en el pasado, pero dejando un amplio margen a los poderes adjudicadores para concretar cómo valorar dicha experiencia.

Por otro lado, en los arts. 89.1.a) y 90.1.a) LCSP, referidos a los contratos de suministros y servicios, respectivamente, se utiliza la expresión de igual o similar naturaleza para justificar la experiencia previa del operador económico. No dependerá exclusivamente de la apreciación subjetiva del órgano de contratación, sino que se delimita por los códigos CPV42. Como afirma el TACRC, en su Resolución 207/2018, de 2 de marzo (y en la 442/2018, de 27 de abril, «para apreciar la similitud ente el objeto de los servicios o contratos realizados y los que son objeto del contrato, toda vez que se trata de acreditar la solvencia técnica de la empresa, ha de atenderse a una valoración de las condiciones técnicas exigidas a aquellos trabajos comparándolos con las exigidas en el contrato objeto de licitación, atendiendo para ello a los pliegos de prescripciones técnicas toda vez que a ellos está reservado especificar las características técnicas que haya de reunir la realización de las prestaciones del contrato»43.

Respecto al resto de los contratos, el art. 91 LCSP establece que podrá realizarse por los documentos y medios previstos para los contratos de servicios.

Del resto de los artículos hay pocas modificaciones, aunque relevantes: en cuanto a la concreción de los requisitos y criterios de solvencia, el art. 92 LCSP se remite ahora no al reglamento44 para suplir los establecidos en los anuncios de licitación, invitación a participar en el procedimiento y pliegos de condiciones, sino directamente a los establecidos en los artículos 87 a 90 de la Ley para cada tipo de contratos. Con ello se está elevando a rango legal una materia que antes estaba regulada por el reglamento, constituyendo uno de los ejemplos por los cuales se levantan críticas respecto a esta Ley, precisamente la excesiva regulación de cuestiones que tendrían cabida perfectamente en una regulación reglamentaria.

Por otro lado, el art. 93, introduce entre los certificados para acreditar el cumplimiento de las normas de garantía de la calidad45, una especificación respecto a la accesibilidad para las personas con discapacidad. Y en lo relativo al medio ambiente, hacer una referencia en primer lugar al art. 1.3 de la Ley que ya reconoce dentro del objeto y finalidad de la Ley los criterios medioambientales y sociales, que deben ser incorporados de manera transversal y preceptiva en toda la contratación pública. Pues bien, para materia medioambiental46, este art. 93 no solo admite el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) como medio de acreditación, sino también otros reconocidos de conformidad con el art. 45 del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 de 25 de noviembre de 2009. También se aceptará una descripción de las medidas de gestión medioambiental ejecutadas, siempre que el licitador demuestre que dichas medidas son equivalentes a las exigidas con arreglo al sistema o norma de gestión medioambiental aplicable (art. 94 LCSP). También se exige que se reconozcan otros certificados equivalentes expedidos por organismos establecidos en cualquier Estado miembro de la Unión Europea y que el órgano de contratación o el órgano auxiliar de este puede recabar del empresario aclaraciones sobre los certificados y documentos presentados o bien requerirle para la presentación de otros complementarios47. Si se concurriera a través de una UTE cada una de las entidades debe estar en posesión de los mismos, salvo que se refieran a partes de la prestación del contrato a realizar exclusivamente por una de las empresas, no siendo posible suplir la falta con los certificados de otras empresas, aunque sean del mismo grupo.

5. FORMA DE ACREDITAR LA SOLVENCIA

En relación con este último apartado que se ha abordado, queda una cuestión por tratar relativa a la forma en que los licitadores acreditan la solvencia y es que la presentación de las ofertas por los distintos licitadores que concurren no exige desde el principio la presentación de toda la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos exigidos en los artículos anteriores. La Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores48, había introducido una importante simplificación administrativa para acreditar la aptitud para contratar49, modificando el TRLCSP e introduciendo la declaración responsable, que favorecía la reducción de aportación de la documentación acreditativa de dicha aptitud en la fase preliminar del procedimiento de selección, llevándola a una momento posterior, cuando el licitador fuera propuesto como adjudicatario. Un paso más lo supuso la creación del denominado Documento Europeo Único de Contratación (DEUC)50, que agiliza aún más el procedimiento al tratarse de un modelo normalizado. No obstante cuando la LCSP habla de los medios para acreditar la solvencia establece la posibilidad de que determinada documentación justificativa «se adjuntará o acompañará, cuando le sea requerido por los servicios dependientes del órgano de contratación», sin especificar ni concretar el cuándo, lo que obligaría realmente a los licitadores a tener disponible dicha documentación51 en cualquier momento por si le pudiera ser requerida. Con carácter general, no obstante, la disponibilidad tiene que darse desde el primer momento, antes incluso de la finalización del plazo para la presentación de las ofertas y subsistir en el momento de perfección del contrato, es decir, el de su formalización (art. 140.4 y 36 LCSP).

Respecto al DEUC, se introduce por el art. 59 de la Directiva 2014/24, de 26 de febrero, sobre contratación pública y es desarrollado por el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/7, de la Comisión, de 5 de enero, que estableció el formulario normalizado de Documento y permite acreditar por parte del licitador y referido al momento de presentación de ofertas, los siguientes aspectos: a) la concurrencia o no de los motivos de exclusión del art. 57 de la Directiva; b) el cumplimiento de los criterios de selección del art. 58 de la Directiva, relativos a la habilitación para ejercer la actividad profesional; la solvencia económico-financiera y la capacidad técnica y profesional; c) el cumplimiento de las normas y los criterios del art. 65 de la Directiva (referido a la reducción del número de candidatos cualificados a los que se invita a participar); y d) lo relativo a terceras empresas a cuyos medios se recurra, conforme al art. 63 de la Directiva.

El DEUC supone una declaración formal, en formato electrónico, que realiza el operador económico, en el que se indica que no es de aplicación motivo alguno de exclusión y/o que cumple los criterios de selección pertinentes, y facilitará la información requerida por el poder adjudicador. Indicará, además, la autoridad pública o el tercero encargado de establecer los documentos justificativos e incluirá una declaración formal en el sentido de que el operador económico podrá, previa petición y sin demora, facilitar dichos documentos justificativos.

6. UN SUPUESTO ESPECIAL: LA CONTRATACIÓN DE SERVICIOS JURÍDICOS

Ya hemos visto anteriormente cómo la LCSP incorpora algunas novedades en cuanto al régimen jurídico de los contratos, en general, de los servicios52, en particular y también en temas de solvencia técnica, como se ha señalado. Si nos centramos en el contrato de servicios, una particularidad se produce en relación con la contratación de los servicios jurídicos, fundamentalmente por la distinta regulación de la Directiva 2014/24/UE y la LCSP, puesto que nuestro legislador no ha transpuesto de igual forma dicha norma europea, distanciándose así de su regulación y de lo establecido en otros países de la Unión Europea que han sido más fieles a la regulación comunitaria. Y esta situación ha provocado, en poco tiempo, la reacción de nuestros órganos contractuales internos e, incluso, del propio TJUE.

La situación que se plantea es la siguiente: la Directiva 2014/24/UE contempla los servicios jurídicos como contratos de servicios específicos del anexo XIV, entendiendo que para estar sometidos a regulación armonizada su importe tiene que ser superior a 750.000 €, salvo que se trate de servicios concretamente excluidos. Y excluye de su ámbito de aplicación determinados servicios jurídicos, en el art. 10.d) de la misma, concretamente aquellos que tengan como objeto:

i) «Representación legal de un cliente por un abogado, en el sentido del artículo 1 de la Directiva 77/249/CEE del Consejo (Considerando 25) en:

• • un arbitraje o una conciliación celebrada en un Estado miembro, un tercer país o ante una instancia internacional de conciliación o arbitraje, o
• • un procedimiento judicial ante los órganos jurisdiccionales o las autoridades públicas de un Estado miembro, un tercer país o ante órganos jurisdiccionales o instituciones internacionales.

ii) Asesoramiento jurídico prestado como preparación de uno de los procedimientos mencionados en el inciso i) de la presente letra, o cuando haya una indicación concreta y una alta probabilidad de que el asunto sobre el que se asesora será objeto de dichos procedimientos, siempre que el asesoramiento lo preste un abogado en el sentido del artículo 1 de la Directiva 77/249/CEE.

iii) Servicios de certificación y autenticación de documentos que deban ser prestados por un notario.

iv) Servicios jurídicos prestados por administradores, tutores u otros servicios jurídicos cuyos proveedores sean designados por un órgano jurisdiccional en el Estado miembro en cuestión o designados por ley para desempeñar funciones específicas bajo la supervisión de dichos órganos jurisdiccionales.

v) Otros servicios jurídicos que en el Estado miembro de que se trate estén relacionados, incluso de forma ocasional, con el ejercicio del poder público».

La justificación de esta exclusión se encuentra en el considerando 25 de la propia Directiva cuando afirma que «…Dichos servicios jurídicos son prestados normalmente por organismos o personas nombrados o seleccionados mediante un procedimiento que no puede regirse por las normas de adjudicación de los contratos, como ocurre, por ejemplo, en algunos Estados miembros, con el nombramiento del Ministerio fiscal. Por consiguiente, estos servicios jurídicos quedan excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva». Aunque el ejemplo que utiliza la Directiva no sirve precisamente para justificar, por la misma razón, los servicios de defensa y dirección letrada en cualquier tipo de proceso judicial o extrajudicial así como el asesoramiento previo a cualquier Entidad del Sector Público53, puesto que no es la misma la forma de elección del Ministerio Fiscal que en los casos de servicios de defensa y dirección letrada.

En el Derecho interno, los servicios jurídicos no tienen una regulación específica diferente al resto de servicios. Partiendo de la definición general del contrato de servicios que da el art. 17 LCSP, en los artículos 11.2 y 3 solamente se excluye de la aplicación de la Ley, «… las relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio público cuya utilización por los usuarios requiera el abono de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general», así como «los contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliación». El resto de contratos de servicios jurídicos, incluidos los que la Directiva excluye, quedan sometidos a los preceptos de la LCSP, aunque con un régimen especial precisamente para aquellos que son excluidos por dicha Directiva. Se trata del art. 19.2.e), que excluye de la regulación armonizada aquellos contratos que tengan por objeto alguno de los siguientes servicios jurídicos:

«1.º La representación y defensa legal de un cliente por un procurador o un abogado, ya sea en un arbitraje o una conciliación celebrada en un Estado o ante una instancia internacional de conciliación o arbitraje, o ya sea en un procedimiento judicial ante los órganos jurisdiccionales o las autoridades públicas de un Estado o ante órganos jurisdiccionales o instituciones internacionales.

2.º El asesoramiento jurídico prestado como preparación de uno de los procedimientos mencionados en el apartado anterior de la presente letra, o cuando exista una probabilidad alta de que el asunto sobre el que se asesora será objeto de dichos procedimientos, siempre que el asesoramiento lo preste un abogado.

3.º Los servicios de certificación y autenticación de documentos que deban ser prestados por un notario público.

4.º Los servicios jurídicos prestados por administradores, tutores u otros servicios jurídicos cuyos prestadores sean designados por un órgano jurisdiccional o designados por Ley para desempeñar funciones específicas bajo la supervisión de dichos órganos jurisdiccionales.

5.º Otros servicios jurídicos que estén relacionados, incluso de forma ocasional, con el ejercicio del poder público».

Sobre esta regulación, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha elaborado su Informe 4/2019, sobre consulta planteada por el Presidente de la Diputación Provincial de Guadalajara, haciendo suyas las argumentaciones de la Abogacía General del Estado en su informe Ref: A. G.- ENTES PÚBLICOS 45/2018 (R-436/2018), con cita de otros informes precedentes (de 20 de febrero de 2018, referencia A. G. Varios 1/2018, R-176/2018), así como la aplicación de los principios generales a los que alude la Comunicación Interpretativa de la Comisión sobre el Derecho comunitario aplicable a la adjudicación de contratos no cubiertos o sólo parcialmente cubiertos por las directivas sobre contratación pública, publicada en el diario Oficial de la Unión Europa de 1 de agosto de 2006. Sería esta, a juicio de la Abogacía General del Estado y de la propia JCCAE, la normativa aplicable, que garantiza la aplicación de unos principios generales que flexibilizan considerablemente el procedimiento de adjudicación54, sin que ello impida la aplicación de cualesquiera de los procedimientos de adjudicación que regula la LCSP.

En este caso, entiende la Junta Consultiva en el Informe analizado, que la contratación deberá efectuarse de forma conjunta, mediante la adjudicación de un solo contrato, teniendo en cuenta la cuantía global de todos los juicios o prestaciones jurídicas que comprenda, o en su caso el plazo de duración del servicio de defensa legal, con respeto absoluto por los principios de publicidad y libre concurrencia, por lo que es aconsejable la celebración de un único contrato de representación y defensa en juicio y no de uno por cada juicio que se celebre. Aunque, dada la especificidad o excepcionalidad de determinados casos, que pueden requerir una especialización jurídica determinada, también se puede contratar de forma singular para un pleito determinado, previa justificación de esta peculiaridad en el expediente.

Sobre esta cuestión, que dará sin lugar a dudas pie para muchas más páginas de doctrina y decisiones de nuestros Tribunales, se ha pronunciado también recientemente la STJUE de 6 de junio de 2019 (asunto C-264/18), que resuelve una cuestión prejudicial en la que se plantean si el artículo 10, letras c) y d), incisos i), ii) y v) de la Directiva comentada es compatible con el principio de igualdad, en relación con el principio de subsidiariedad y con los artículos 49 y 56 TFUE, por relación a la exclusión de los servicios jurídicos de su ámbito objetivo de aplicación que realiza la normativa belga de transposición de la Directiva.

En esta sentencia el Tribunal entiende que la Directiva no infringe el principio de igualdad precisamente por la mutua confianza y la confidencialidad como rasgos que caracterizan a estos servicios jurídicos, lo que los distingue de otros servicios de carácter intelectual y justifica su exclusión del ámbito de aplicación de la Directiva55. Son la mutua confianza y la confidencialidad los rasgos que justifican tanto la no vulneración del principio de igualdad, como la exclusión de un procedimiento ordinario de contratación, línea a la que apunta en último lugar el Informe de la JCCA comentado, con una cierta contradicción con la STJUE56.

La mutua confianza, la confidencialidad, entre el cliente, público o privado, y el profesional, que caracterizan al contrato de servicios jurídicos, como hemos señalado, afectan también a la solvencia técnica, en especial al requisito de la experiencia que hemos analizado en páginas precedentes. Dicha experiencia se demuestra, bien por haber presado servicios en el ámbito local57, bien en un ámbito específico de la jurisdicción58, aunque ya hemos visto también que en ocasiones se han exigido un número excesivo de años, o de asuntos, lo que ha sido calificado por nuestros órganos contractuales como desproporcionado. En otras ocasiones no ha sido considerado así por el propio TACRC que ha considerado válido, desestimando el recurso especial correspondiente, que la solvencia relativa a los principales servicios o trabajos realizados de igual o similar naturaleza puede acreditarse aportando copias simples de sentencias que así lo acrediten, por tratarse de un medio opcional que no excluye otras formas de acreditación59. Entiende el Tribunal que en este supuesto el criterio establecido en los pliegos ni es desproporcionado ni supone una restricción injustificada de la competencia o del principio de igualdad entre los posibles licitadores. En otra resolución, el Tribunal, partiendo del análisis de la regulación comunitaria sobre los contratos de servicios jurídicos, como hemos tenido ocasión de establecer en párrafos anteriores, analiza también criterios de solvencia técnica exigidos en los pliegos de la licitación, pero para llegar en este caso a la conclusión de que los licitadores no cumplían el mínimo de experiencia exigido por dichos pliegos60, sin que se hubiera planteado ninguna duda sobre la legalidad del clausulado de los mismos.

Nada impediría, evidentemente, el demostrar la experiencia a través de los títulos académicos y profesionales del personal relacionado en este caso con el abogado que presta los servicios jurídicos, así como integrar dicha experiencia a través de medios profesionales externos, pero, entiendo, sin que sea admisible la subcontratación, dada esa especial relación de confianza a la que se ha hecho alusión.

CONCLUSIONES FINALES

La nueva LCSP ha supuesto importantes modificaciones en materia de contratación pública, entre otros aspectos, en el tema de la solvencia técnica y la valoración de la experiencia de los licitadores, que ha sido precisamente el objeto de estudio de este trabajo. Se han analizado numerosas resoluciones de órganos contractuales, tanto de las Juntas Consultivas de Contratación, bien de la estatal o de las distintas Comunidades Autónomas, como de los Tribunales de Recursos Contractuales, así como jurisprudencia de nuestros Tribunales y del TJUE, observándose, en general, una interpretación más favorable a la contratación que la que había sido exigida previamente por los pliegos de contratación analizados, que vulneraban en ocasiones los principios de proporcionalidad, igualdad, no discriminación, concurrencia e integridad.

Esta interpretación más favorable se producía ya con anterioridad, incluso, a la entrada en vigor del nuevo paquete normativo comunitario de 2014 y que dio lugar a la última modificación de la legislación en materia contractual. Como consecuencia de la misma, y dentro de una acción positiva de las políticas públicas, se introdujeron en la nueva LCSP medidas tendentes a proteger a las PYMES, en la fase de licitación que aquí se analiza, en cuanto a requisitos de solvencia técnica y experiencia exigidas a las mismas, reduciendo el número de años a tener en cuenta para acreditar dicha experiencia. Medida que se implementa también para las empresas de nueva creación, que no pueden, precisamente por dicha circunstancia, demostrar experiencia previa. Se ha analizado, además, favoreciendo a mayores esta situación, la acreditación acudiendo a medios externos, así como los valores transversales relativos al valor social y ambiental y el papel que pueden jugar en dicha acreditación.

Por último, una precisión respecto a la regulación de la prestación de servicios jurídicos, con la paradoja inicial que se encuentra cualquier estudioso de esta materia, de que la regulación nacional es distinta a la comunitaria. No es que esta evidencia resulte novedosa respecto a la forma de actuar de nuestro legislador en otras ocasiones, pero pensemos que si la pretensión comunitaria es favorecer una mayor competencia al excluir determinados contratos de servicios jurídicos del ámbito de la aplicación de la Directiva, ello no se consigue, si nuestro legislador los sigue sometiendo al ámbito de aplicación de la LCSP, bien que lo haga excluyéndolos del ámbito de aplicación de la regulación armonizada, con las implicaciones que ello conlleva. En relación con este tema, tampoco será una medida favorecedora de las PYMES la exigencia que nuestra Junta Consultiva de Contratación Pública del Sector Público hace de que la contratación se efectúe de forma conjunta a través de un único contrato en contradicción con la división por lotes por la que apuesta la nueva LCSP, aunque dicha división tampoco garantiza en realidad que las PYMES puedan acceder más y mejor al procedimiento de contratación.

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