El sistema político vasco. Cuatro décadas construyendo una cultura de estabilidad en un entorno de fragmentación

The basque political system. Four decades building a culture of stability in an environment of fragmentation

Casal, Daniel

Instituto Complutense de Ciencia de la Administración (España)

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8960-5350

dancasal@ucm.es

NOTA BIOGRÁFICA

Doctor en Ciencia Política por la Universidad Complutense. Máster en Gestión de la Comunicación Política y Electoral por la Universitat Autónoma de Barcelona. Licenciado en Derecho por la Universidad Carlos III. Profesor Asociado del Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la UCM. Investigador del Instituto Complutense de Ciencia de la Administración y del Grupo Politis.

RESUMEN

El presente paper analiza como durante más de cuatro décadas las instituciones de autogobierno del País Vasco han construido un sistema político estable en el marco de un entorno de fragmentación política de tipo ideológico e identitario. Para estudiarlo el artículo construye un marco analítico que parte de la definición teórica de los elementos principales que definen los modelos de democracia a partir de la clasificación de Lijphart (2016) que se complementa con un análisis de las características del Parlamento Vasco, como institución central del sistema y el modelo de relaciones con el Gobierno en tres dimensiones: el impacto de la proporcionalidad del sistema electoral en el sistema de partidos resultantes; el grado de concentración del poder ejecutivo y las relaciones Gobierno-Parlamento en el periodo 1980-2021.

PALABRAS CLAVE

Sistema político vasco; autogobierno; modelos de democracia; descentralización.

ABSTRACT

This paper analyzes how, for more than four decades, the self-government institutions of the Basque Country have built a stable political system within the framework of an ideological and identity-like political fragmentation environment. To study it, the article builds an analytical framework that starts from the theoretical definition of the main elements that define the models of democracy based on the classification of Lijphart (2016) that is complemented with an analysis of the characteristics of the Basque Parliament, as a central institution of the system and the model of relations with the Government in three dimensions: the impact of the proportionality of the electoral system on the resulting party system; the degree of concentration of executive power and Government-Parliament relations in the period 1980-2021.

KEYWORDS

Basque political system; selfgovernment; democracy models; decentralization.

SUMARIO

INTRODUCCIÓN. 1. EL DISEÑO Y LOS MODELOS DE DEMOCRACIA. 2. EL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL PARLAMENTO VASCO. 2.1. LA CONFIGURACIÓN DE LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. 2.2. LA CONFIGURACIÓN DEL PARLAMENTO VASCO EN EL ESTATUTO DE 1979. 2.3. LA COMPOSICIÓN DEL PARLAMENTO VASCO. 2.4. EL CONTROL PARLAMENTARIO. 3. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN. 3.1. LA RELACIÓN ENTRE SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS. 3.2. GRADO DE CONCENTRACIÓN DEL PODER EJECUTIVO. 3.3. RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO. 4. RESULTADOS. 4.1. SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS EN EL PAÍS VASCO. 4.2. EL GRADO DE CONCENTRACIÓN DEL GOBIERNO VASCO. 4.3. LAS RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y EL PARLAMENTO VASCO. 5. DISCUSIÓN DE RESULTADOS. 6. CONCLUSIONES. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

INTRODUCCIÓN

El próximo 31 de marzo se cumplirán 42 años desde que tuvo lugar, en la Casa de Juntas de Guernika, la constitución del primer Parlamento Vasco al que el artículo 25 del Estatuto de Autonomía de 1979 encomienda la potestad legislativa, la función presupuestaria, el impulso y control político del Gobierno.

El nacimiento de la autonomía vasca se fundamenta en las prescripciones del artículo 152 de la Constitución, que establece un sistema parlamentario de sesgo consociativo para las Comunidades Autónomas históricas, de forma similar a como se han realizado procesos de descentralización o devolution del poder político por ejemplo en el Reino Unido o Dinamarca (Gibernau, 2010, p. 56; Bertlesen, 2014, p. 15).

El proceso tuvo lugar en un contexto multicausal extraordinariamente complejo marcado por la Transición Española, las altas expectativas ciudadanas en torno a la descentralización como vía para el desarrollo territorial en un contexto de crisis industrial, la existencia de una polarización entre opciones políticas nacionalistas y no nacionalistas y bajo la tensión constante provocada por la actividad violenta de la organización terrorista ETA (Pérez Ares, 2000, p. 615; Llera, 1985; Tezanos et al., 1993).

El presente paper tiene como pregunta principal de investigación conocer si el empleo de modelos consociativos en el diseño de las instituciones de autogobierno genera sistemas políticos estables. Para responderla el artículo se divide en cuatro partes claramente diferenciadas: en primer lugar construye un marco analítico que parte del estudio teórico de los elementos principales que definen los modelos de democracia a partir de la clasificación de Lijphart (2016) entre sistemas de corte mayoritario frente a modelos de tipo consociativo, complementada con un análisis de las características del Parlamento Vasco, como institución central del sistema y el modelo de relaciones con el Gobierno.

En segundo lugar se plantea el diseño metodológico consistente en el estudio de indicadores vinculados a tres dimensiones analíticas: rendimiento del sistema electoral vasco y sistema de partidos resultante, grado de concentración gubernamental y el modelo de relaciones entre ejecutivo-legislativo. A partir de ello el paper presenta y discute los resultados de la investigación cuyas conclusiones constituyen el elemento de cierre del presente artículo.

1. EL DISEÑO Y LOS MODELOS DE DEMOCRACIA

Una de las dimensiones que adquiere mayor importancia, en lo referente al estudio de los diferentes sistemas políticos, tiene que ver con el trabajo de modelización y clasificación teórica.

En el ámbito politológico se puede afirmar que existe una gran variedad de tipologías. En este sentido la clasificación más comúnmente aceptada es aquella que, en el marco de los sistemas políticos de naturaleza democrática, toma como referencia la organización de la separación de poderes distinguiendo entre modelos presidencialistas frente a parlamentarios.

Su empleo es de una extraordinaria validez para poder explicar cuáles son las principales dimensiones de un sistema político a partir del grado de separación rígida de los poderes a partir de su legitimación directa (modelo presidencialista) que conlleva para cada centro de poder su propia agenda política (Nohlen 2013, p. 8; Shugart y Haggard, 2001, p. 64; Alcántara, 1995, p. 104). Frente a modelos parlamentarios en los que el poder legislativo se erige en la única institución que cuenta con una relación directa con el titular de la soberanía y que, en consecuencia, es preceptiva para legitimar la constitución y el funcionamiento del conjunto de poderes siendo buena muestra ello los procesos de otorgamiento y retirada de la confianza al ejecutivo o la designación de miembros de órganos como las defensorías del pueblo, los tribunales de cuentas o de gobierno del poder judicial (Sánchez y Sánchez, 2014, p. 18; Anduiza, 2000, p. 380; López et al., 2018, p. 218). No obstante, existe un segundo tipo de clasificación que se basa en el rendimiento de tipo mayoritario o consensual que caracteriza al conjunto de instituciones que conforman los sistemas políticos de naturaleza parlamentaria (Lijphart, 2016).

Esta clasificación parte de la existencia de dos tipos de sistemas democráticos. Según Dixon (1968, p. 10) existen modelos políticos que articulan los procesos de toma decisiones sobre la base del principio mayoritario que se contraponen a sistemas que según Lewis (1965, p. 65) se sustentan en la negociación, la transacción, el pacto y la concertación entre los diferentes actores políticos que participan en las instituciones y que va más allá de su posición coyuntural como gobierno u oposición.

Para operacionalizar los modelos Lijphart (2016, p. 15) define diez variables dicotómicas que diferencian los sistemas entre mayoritarios o Westminster, ya que se inspiran en el modelo británico, frente a sistemas de tipo consociativo.

Tabla 1. Dimensiones de los modelos de democracia

Modelo Westminster	Modelo Consociativo
Gabinetes Monocolor	Gabinetes de amplia coalición
Predominio del Gabinete	Equilibrio Ejecutivo-Legislativo
Sistema bipartidista	Sistema multipartidista
Sistema electoral mayoritario	Sistema electoral proporcional
Pluralismo de los grupos de interés	Corporativismo de los grupos de interés
Estado unitario y centralizado	Estado federal o políticamente descentralizado
Predominio de la Cámara baja	Bicameralismo fuerte
Flexibilidad Constitucional	Rigidez Constitucional
Ausencia de Revisión Judicial	Mecanismos de Control Judicial y Constitucional
Banco Central controlado por el ejecutivo	Independencia del Banco Central

Fuente: Elaboración propia.

En los sistemas políticos mayoritarios el punto de partida recae en el principio mayoritario como base fundamental que sirve para explicar los procesos políticos de toma de decisiones. De este modo el modelo funciona a partir de la dialéctica entre el gobierno, que controla una mayoría parlamentaria que le permite llevar adelante sus políticas públicas, y una oposición que tiene como principal finalidad conformar una mayoría alternativa que le permita alcanzar el gobierno (Lawson, 1993, p. 192; Huntington, 1991, p. 266).

Las diez dimensiones analíticas que definirían las democracias de tipo mayoritario se concentran en tres grandes categorías. En primer lugar la consideración de que la victoria electoral se tiene que traducir en una mayoría absoluta que permita el gobierno el control total de la agenda política y todos los procesos de toma de decisiones.

Por tanto serían elementos característicos de este tipo de democracias: la existencia de gabinetes monocolor que concentren el poder en un solo partido que cuenta con una mayoría escasa, cuando no artificial así como el predominio del gabinete, que representa a una mayoría de escaños, un modelo territorial unitario que no contemple centros de poder alternativos y el control, por parte del gobierno de la política monetaria (Lijphart, 2016, p. 22).

La segunda categoría tiene que ver con el diseño del sistema a partir de modelos de elección de tipo binario. De esta manera las democracias mayoritarias se caracterizarían por sistemas bipartidistas de ejes unidimensionales, que excluyan a terceras opciones de la facultad de acceder al poder, el uso de fórmulas electorales mayoritarias, cuya prioridad no sea la correcta traducción de votos en escaños sino la conformación de amplias mayorías y el predominio absoluto de la cámara baja.

Finalmente el tercer elemento está vinculado a los controles ex post de los actos determinados por las mayorías parlamentarias de manera que en los modelos Westminster serán dimensiones características que el marco constitucional sea flexible e incluso no se prevean mecanismos de revisión de los actos parlamentarios.

Por su parte el modelo consensual, según Lewis (1965, p. 64) tiene como premisa inicial que, en sociedades caracterizadas por una pluralidad interna fuerte, el principio mayoritario puede conllevar dinámicas de exclusión de minorías y que para que el sistema funcione correctamente es preceptivo que los grupos ganadores y perdedores participen de manera integrada en los procesos de toma de decisiones.

En los sistemas consociativos, por tanto, la victoria electoral no es sinónimo de acceso al gobierno, sino que incluso puede conllevar que el ganador de unos comicios se sitúe en la oposición. De esta manera la clave para la conformación del gobierno estaría en los acuerdos y coaliciones conformados entre actores políticos.

Por tanto serían elementos definitorios de este tipo de modelos de democracia: la existencia de gabinetes de amplia coalición, integrados por una pluralidad de partidos, el equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo a partir de una mayor debilidad gubernamental que tiene que acordar con el parlamento las políticas que quiere llevar a cabo y la independencia de la política monetaria.

Además en los modelos consociativos los procesos de toma de decisiones no se basan en un funcionamiento binario sino multicausal a partir del empleo de fórmulas electorales proporcionales que traduzcan correctamente los votos en escaños, que tengan como principal consecuencia la conformación de sistemas multipartidistas y que coexistan con una organización territorial federal o descentralizada en la que existan centros de poder que reflejen la pluralidad cultural interna y que además las cámaras parlamentarias estén en una posición de igualdad entre ellas.

Finalmente en este tipo de sistemas juega un papel crucial la definición clara de las reglas de los procesos de toma de decisiones de forma que son elementos identificatorios de los mismos la existencia de un marco constitucional rígido así como de revisión judicial y constitucional que actúen como mecanismos de contrapeso frente a actuaciones de una mayoría parlamentaria simple.

Según Lijphart (2016, p. 45) los ejemplos más claros de democracias consociativas estarían en Bélgica así como en Suiza. No obstante señala también que la Unión Europea se asemejaría este modelo ya que es un sistema federal de naturaleza incipiente cuyos procesos de toma de decisiones sustentan en procesos de concertación, negociación y pacto en el marco de un sistema de reglas claras y bajo control (Pérez, 2009, p. 68; Tamames y López, 1999, p. 69; González y Ahijado, 2000, p. 97).

2. EL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL PARLAMENTO VASCO

2.1. La configuración de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas

La Constitución de 1978 determina en su artículo 152 que cuando una Comunidad Autónoma se constituya al amparo del procedimiento previsto en el artículo 151, que abre la vía al máximo nivel competencial, deberá contar en su Estatuto de Autonomía con una organización institucional de estructura consociativa basada en tres órganos: asamblea legislativa, un consejo de gobierno con un presidente y la existencia de un tribunal superior de justicia.

La asamblea legislativa se convierte en el órgano central del sistema político autonómico puesto que el artículo 152 establece en primer lugar que es la cámara que asegura la representación de todas las zonas del territorio mediante el empleo de un sistema electoral de tipo proporcional y que además tiene entre sus funciones la de otorgar la confianza al jefe del gobierno regional que deberá ser uno de sus miembros (Visedo, 2012, p. 144).

En paralelo se establece la necesidad de que exista un consejo de gobierno liderado por un presidente que actúe como jefe del poder ejecutivo regional. La propia Constitución refuerza el sesgo parlamentario, y consociativo del sistema, al determinar que debe el presidente debe ser investido por la asamblea legislativa de la que, además, tiene que formar parte.

Finalmente el artículo 152 determina que deberá existir un Tribunal Superior de Justicia en cada una de las Comunidades Autónomas que culmine la organización jurisdiccional en el territorio.

El empleo de esta configuración de un modelo institucional de corte parlamentario y consociativo tiene dos importantes consecuencias. En primer lugar que teniendo en cuenta que los primeros territorios que emplearon esta vía: Cataluña, País Vasco y Galicia (lo hicieron mediante el procedimiento simplificado previsto en la Disposición Transitoria Segunda de la Constitución ya que en la II República habían plebiscitado estatutos de autonomía) son territorios con una fuerte identidad nacionalista lo que consigue con este diseño evitar que desde la imposición de mayorías construidas artificialmente que excluyan a sectores importantes de la sociedad.

Por otro lado este modelo ha tenido carácter expansivo hacia el conjunto de las Comunidades Autónomas, donde no era preceptivo seguirlo, a partir de las Sentencias del Tribunal Constitucional 16/1984 y 17/1989.

2.2. La configuración del Parlamento Vasco en el Estatuto de 1979

La norma básica de autogobierno de Euskadi determinó en el Titulo II que la Comunidad Autónoma ejerce sus potestades competenciales a través del Parlamento, el Gobierno y el Lehendakari.

La posición del Euskal Legebiltzarra, por tanto, no es casual ya que en el diseño institucional autonómico se erige en el centro de gravedad del sistema político puesto que al ser el único órgano que cuenta con una legitimidad directa, porque es elegido por parte de la ciudadanía, su actuación es preceptiva para constituir y legitimar al conjunto de instituciones y, muy especialmente, al Gobierno.

En este sentido el artículo 25, de forma prácticamente idéntica a lo que dice la Constitución Española en relación a las Cortes Generales, encomienda al Parlamento la potestad legislativa, la función presupuestaria así como el impulso y control de la acción del gobierno.

Adicionalmente el legislativo tiene encomendadas diversas funciones complementarias vinculadas a funciones que se pueden dividir en lo que Sáiz Arnáiz (1985, p. 155) denomina como funciones constitucionales: la designación de los senadores autonómicos de acuerdo al procedimiento contemplado en el artículo 69.7, la iniciativa legislativa ordinaria, de reforma constitucional así como la interposición del recurso de inconstitucionalidad y funciones reglamentarias: como la designación del Arateko que es el alto comisionado parlamentario para la protección de los derechos humanos, el nombramiento de los miembros del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas y el control del Ente Público Euskal Irrati Telebista.

Tabla 2. Estructura del Eusko Legelbitzarra

Órgano	Funciones	Regulación
Presidencia	Dirección de la Mesa y Representación de la Cámara.	Artículo 28 RPV.
Mesa	Presupuestos del Parlamento Vasco. Aprobación de gastos. Tramitación de escritos.	Artículo 35 RPV.
Junta de Portavoces	Criterios de ordenación y trabajo del Parlamento. Tramitación de iniciativas.	Artículo 40 RPV.
Pleno	Tramitar el orden del día fijado por la Junta de Portavoces. Sesiones de control. Debates de Política General.	Artículo 62 RPV.
Comisiones	Funciones sectoriales vinculadas a áreas de gobierno o temas. Control parlamentario. Investigación.	Artículos 41-61 RPV.

Fuente: Elaboración propia.

Para desarrollar sus funciones el Parlamento Vasco tiene un modelo de dirección colegiada es dirigido por su Presidente, electo por la cámara a partir de un procedimiento de doble vuelta basado en que si en una primera votación ningún candidato obtiene la mayoría absoluta se celebra una segunda entre los dos candidatos con mayor número de votos bastando la mayoría simple para la elección definitiva (artículo 30 del Reglamento del Parlamento Vasco –RPV–). A la presidencia le apoyan dos órganos: la Mesa integrada por dos vicepresidencias y dos secretarios, elegidos por el Pleno, de la que forma parte el letrado mayor de la cámara y que actúa como órgano rector del Parlamento, y la Junta de Portavoces conformada, según el artículo 40 del RPV, por el portavoz de cada Grupo Parlamentario que se constituya así como por un representante del Gobierno y cuyas funciones se centran en la preparación de los trabajos parlamentarios.

Además desarrolla sus tareas en Pleno integrado por todos los miembros de la cámara, regulado en los artículos 62 a 64 del RPV así como en las Comisiones Parlamentarias que se constituyan de acuerdo a los principios generales previstos en los artículos 41-61 del RPV.

2.3. La composición del Parlamento Vasco

Un elemento de diferencia sustancial entre la Constitución y los estatutos de autonomía se puede apreciar en la escasa regulación electoral de estos últimos (Baras y Botella, 2000, p. 131; Sanz Pérez, 2007, p. 169). La principal característica en relación con el Estatuto Vasco es que define la composición del legislativo a partir de un número igual de representantes electos por cada Territorio Histórico (provincia) de acuerdo a un sistema de elección proporcional en el marco de la legislación ordinaria (Llera, 1999, p. 4).

Por lo tanto, el sistema electoral autonómico no atiende a los criterios demográficos de cada uno de los territorios que conforman la comunidad, sino que establece una representación igual que hace que de acuerdo a lo establecido en el artículo 10 de la Ley 5/1990 de Elecciones al Parlamento Vasco cada provincia elija 25 escaños.

Gráfico 1. Relación escaño-habitantes por provincia

Fuente: Elaboración propia a partir de INE.

De esta manera se puede observar que mientras cada escaño de Álava (300.000 habitantes) representa a poco más de mil personas, en Guipúzcoa (700.000) y Vizcaya (1,1 millones) esta cifra se multiplica por 21 y por 34 respectivamente.

Para la distribución de escaños la Ley 5/1990 ha optado por el método D’Hondt que tiene carácter proporcional ya que traduce correctamente los votos en escaños a partir de la elección de los cocientes más elevados obtenidos de realizar divisiones sucesivas entre los sufragios obtenidos y el número de escaños a distribuir por aquellas candidaturas que hayan superado el 3 % de los votos (Loján, 2012, p. 31).

Para desarrollar sus funciones los parlamentarios tienen la capacidad de constituir Grupos Parlamentarios que, según el artículo 24 del Reglamento de la cámara, deben contar al menos con tres diputados estando prohibida la división en grupos diferentes de aquellos miembros del Parlamento que no se hubiesen enfrentado ante el electorado.

Los parlamentarios que no pudiesen integrarse en ningún grupo se adscribirán al Grupo Mixto que actuará como una bancada más en las diferentes labores parlamentarias (artículo 25 del Reglamento de la Cámara).

El mandato del Parlamento Vasco dura 4 años y fue una de las primeras cuatro comunidades autónomas que junto con, Andalucía, Cataluña y Galicia, otorgó a su jefe de gobierno la potestad de definir calendario electoral propio con la capacidad plena de disolución de la cámara, convocatoria de elecciones e inicio de una nueva legislatura (García Roca, 1985, p. 189; Llera, 1999, p. 7; Oliver, 2011, p. 72).

2.4. El control parlamentario

La función de control ha ido adquiriendo con el paso del tiempo una mayor centralidad en los sistemas políticos parlamentarios. Según Fernández Sarasola (2000, p. 90) se puede entender desde una perspectiva amplia proyectado hacia cualquier trabajo de la actividad parlamentaria porque toda iniciativa posibilita la fiscalización y el debate entre mayorías y minorías (Montero y García, 1984, p. 26).

No obstante conviene tener en cuenta que la labor de control parlamentario se basa, en el caso del sistema político vasco tal y como se ha visto en la configuración institucional de la comunidad, en la responsabilidad que tiene el Gobierno hacia el Parlamento en donde conviviendo con una mayoría que respalda las políticas públicas del ejecutivo coexisten opciones políticas que se sitúan en oposición legitima con la finalidad de construir una alternativa que aspira a alcanzar el poder (Vergottini, 1973, p. 49).

De esta manera la labor de control busca que el legislativo imponga su voluntad al ejecutivo o bien le someta al escrutinio público pudiendo hablarse, por tanto, de un control de tipo constitucional-estatutario, proactivo o crítico.

Tabla 3. Tipologías de control parlamentario por vocación

Tipo de Control	Características
Estatutario	Vincula al gobierno con la separación de poderes.
Proactivo	Orienta la acción gubernamental hacia los deseos de la mayoría parlamentaria.
Crítico	Determina la responsabilidad política.

Fuente: Elaboración propia.

Su materialización funcional se traduce en un conjunto de figuras políticas contempladas en los diferentes reglamentos parlamentarios y que se pueden sistematizar en dos grandes grupos de mecanismos: fiduciarios cuando examinan la relación de confianza entre el Parlamento Vasco y el Gobierno y fiscalizadores cuando tienen una finalidad analítica de la actuación gubernamental.

Tabla 4. Mecanismos funcionales de control parlamentario

Tipo	Ejemplos	Artículos RPV	Formalización
Fiduciarios	Investidura. Moción de Censura. Cuestión de Confianza.	164-166. 170-171. 168.	Oral
Fiscalizadores	Preguntas. Interpelaciones. Solicitudes de Información. Proposiciones No de Ley. Comparecencias.	182-190. 177-181. 10-11. 172-177. 192-201.	Oral: Preguntas, interpelaciones, Proposiciones No de Ley, Plenos y sesiones extraordinarias o comparecencias. Escrita: Preguntas y Solicitudes de Información.

Fuente: Elaboración propia.

Los mecanismos de control fiduciario o los fiscalizadores de formulación oral se caracterizan porque son un ejemplo de mediatización de la labor parlamentaria a través de los grupos ya que su debate en pleno convierte este tipo de iniciativas en propuestas de partido y su finalidad termina desviándose del control político ya que persigue provocar debates donde se escenifiquen los disensos.

En el caso del Eusko Legebiltzarra existen tres mecanismos: la investidura para elegir al Lehendakari que se articula mediante la presentación de candidaturas a la presidencia del gobierno que se debaten ante el pleno y que una vez sustanciado el debate se votan de forma simultánea impidiéndose el voto negativo y sin exigencias de mayorías cualificadas para evitar situaciones de bloqueo; la cuestión de confianza planteada por el gobierno a la cámara para verificar que sigue contando con su confianza y que necesita para prosperar la mayoría simple de los votos y la moción de censura, que en el caso del Parlamento Vasco, tiene carácter constructivo ya que se exige que la firme una sexta parte de los diputados, cuente con un candidato alternativo y que obtenga la mayoría absoluta. No obstante, la peculiaridad del sistema parlamentario vasco es que la censura se puede dirigir al conjunto del gobierno pero también a sus vicepresidentes y consejeros de forma separada (García Roca, 1985, p. 191).

Por su parte los mecanismos fiscalizadores de naturaleza escrita tienen una mayor vinculación con el sentido estricto del control parlamentario ya que son instrumentos de uso individual (Porras, 1981, p. 112). En el Parlamento Vasco las solicitudes de informe son un derecho fundamental de los parlamentarios que no requiere para su ejercicio del aval del portavoz del grupo parlamentario ni se ve limitado por cuestiones de cupo, otro tanto sucede con las preguntas para respuesta escrita, en donde el artículo 186 del Reglamento no limita su uso de ninguna manera.

En ambos casos el empleo de estas iniciativas permite al parlamentario, centrar su actuación en aspectos sectoriales o territoriales obteniendo cierta relevancia ante determinados grupos sociales (Burdeau, 1976, p. 418; Solé, 1980, p. 40) y obliga al ejecutivo a atenderlas ya que el RPV contempla dos reproches parlamentarios puesto que si pasados 15 días desde la formulación de la pregunta escrita el gobierno no la responde el parlamentario puede solicitar su conversión en pregunta oral ante la comisión correspondiente gozando la iniciativa de prioridad. Mientras que si en 20 días el Gobierno no atiende una solicitud de información la Presidencia del Parlamento tiene que dar cuenta al Pleno del incumplimiento y remitir un requerimiento al ejecutivo.

3. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN

A partir de la definición de los modelos de democracia y del análisis del Parlamento Vasco como institución central del sistema político se hace preceptivo recuperar la pregunta principal que orienta la presente investigación consistente en conocer si el empleo de modelos consociativos en el diseño de las instituciones de autogobierno genera sistemas políticos estables.

Por tanto, el objetivo principal de la investigación lo constituye analizar la adecuación del sistema político vasco al modelo de democracia funcionalmente consociativo que se define en el artículo 152 de la Constitución.

Como objetivos específicos se plantea comprender las dinámicas de funcionamiento de los sistemas políticos subnacionales en modelos políticamente descentralizados, así como elaborar una metodología que permita detectar el grado de estabilidad de sistemas políticos consociativos.

Para responder la pregunta de investigación y dar cumplimiento a los objetivos general y específicos de este paper se ha trabajado el análisis de las dimensiones de relación entre gobierno y parlamento planteadas como relevantes en los procesos de toma de decisiones (Lijphart, 2016, p. 15):

1. El impacto de la proporcionalidad del sistema electoral en el sistema de partidos resultantes.
2. El grado de concentración del poder ejecutivo.
3. Las relaciones Gobierno-Parlamento en el periodo 1980-2021.

Para medirlo se ha realizado la construcción de una base de datos que a partir de estas tres variables analíticas integra un conjunto de ocho subvariables con 16 indicadores.

Tabla 5. Variables analíticas, subvariables e indicadores

Variables	Subvariables	Indicadores
Sistema de partidos	No	Número Efectivo de Partidos Parlamentarios. Numero Efectivo de Partidos Parlamentarios (media 1980-2021).
Grado de concentración del Poder Ejecutivo	Tipo de Gabinete. Estabilidad Política del Lehendakari. Estabilidad Política del Gobierno.	Años por tipo de gabinete. Permanencia en el cargo de los Lehendakaris. Duración de las legislaturas.
Relaciones Gobierno-Parlamento en Euskadi	Control de la agenda legislativa del partido en la presidencia. Origen de la actividad legislativa. Mecanismos de control fiduciario. Mecanismos de control fiscalizador.	Coincidencia de color político Lehendakari-Presidente de la cámara. Actividad legislativa gubernamental o de los grupos parlamentarios. Empleo de: investiduras, mociones de censura y cuestiones de confianza. Evolución en el número de: preguntas orales (pleno y comisión) comparecencias del gobierno (pleno y comisión) Proposiciones No de Ley, Interpelaciones, preguntas escritas y solicitudes de informes.

Fuente: Elaboración propia.

3.1. La relación entre sistema electoral y sistema de partidos

Como se ha señalado en el epígrafe sobre los modelos de democracia es necesario recordar que mientras los sistemas Westminster asientan su dinámica de funcionamiento en el principio mayoritario y en sistemas bipartidistas basados en un eje unidimensional, los modelos consociativos emplean fórmulas electorales de tipo proporcional que buscan realizar una correcta traducción de votos en escaños con la finalidad de definir sistemas multipartidistas.

Para determinar el sesgo del sistema vasco de partidos, además de conocer la fórmula electoral, es clave determinar el Número Efectivo de Partidos Parlamentarios (NEPP) que se realiza partiendo de la exclusión de los partidos que no obtienen representación (Blondel, 1968, p. 184; Sartori, 1976, p. 122) y aplicando la fórmula de cálculo diseñada por Laakso y Taagpera (1979).

Una vez determinado el NEPP de cada una de las XII legislaturas del Eusko Legelbitzarra se puede obtener el NEPP medio.

De esta manera se obtiene el NEPP específico, así como en NEPP medio con objeto de determinar si el modelo de partidos es bipartidista y tiene un sesgo mayoritario o si por el contrario es multipartidista que es un indicador de carácter consociativo.

Tabla 6. Sistemas de Partidos en función del NEPP

Sistema de partidos	NEPP
Bipartidista	2,0
Dos partidos y Medio (bipartidismo imperfecto)	2,6
Sistema multipartidista de partido dominante	3,5
Sistema de multipartidista sin partido dominante	4,5

Fuente: Elaboración propia a partir de Blondel (1968).

3.2. Grado de concentración del poder ejecutivo

Para determinarlo se estudian tres dimensiones: en primer lugar se analiza el tipo de gobierno determinando el número de años que ha habido con gobiernos monocolores de un solo partido en comparación con el tiempo en el que los gabinetes han sido integrados por una coalición de, al menos, dos partidos.

La segunda dimensión se centra en la estabilidad de los Lehendakaris al frente del gobierno que permite observar el periodo medio de permanencia en el cargo y por tanto determinar el grado de estabilidad de los liderazgos políticos.

Finalmente el estudio se centra en la duración media de las legislaturas con el objetivo de identificar si con carácter general los gobiernos agotan el mandato parlamentario o si existe la tendencia a adelantar los comicios como herramienta de resolución de tensiones internas o de dificultades para adoptar decisiones.

3.3. Relaciones ejecutivo-legislativo

La tercera variable analítica se centra en el estudio de la relación entre los dos poderes que conforman el sistema político vasco: Gobierno y Parlamento con objeto de determinar si los procesos de toma de decisiones se caracterizan por el control, que constataría un sesgo mayoritario, o el equilibrio entre instituciones, que es una característica propia de los modelos consociativos.

Para medirlo la investigación analiza cuatro subvariables: la primera de ellas tiene que ver con la existencia del control de la jefatura del gobierno y la presidencia del Parlamento por parte del mismo partido para lo que se ha estudiado la correlación entre ambas a lo largo de doce legislaturas así como el número de años en el que han coincidido ya que, como es lógico, una presidencia parlamentaria afín a una Lehendakaritza de su mismo partido facilita la relación institucional.

La segunda de ellas tiene que ver con el origen de la actividad legislativa de la cámara para determinar si las iniciativas planteadas son de origen gubernamental o si por el contrario son los grupos parlamentarios no solo se limitan a controlar y a fiscalizar sino que al contrario fortalecen la posición del legislativo con iniciativas complejas técnicamente que además se pueden traducir en un indirizzo parlamentario al gobierno.

Para medirlo se han analizado todas las iniciativas legislativas presentadas en el Eusko Legelbitzarra, y no solo las concluidas, puesto que en el procedimiento parlamentario racionalizado las iniciativas normativas del gobierno tienen una tramitación preferente.

En tercer lugar se ha estudiado el empleo de los mecanismos de control vinculados a la confianza del Parlamento hacia el Gobierno a partir del análisis sobre el uso de las investiduras, mociones de censura y cuestiones de confianza planteadas en el periodo 1980-2021.

Finalmente la investigación se centra en el uso de las iniciativas de control fiscalizadora de la acción de gobierno que se han medido a partir de la evolución en el uso de: preguntas de respuesta oral en pleno y comisión, comparecencias tanto en el pleno como en las diferentes comisiones, interpelaciones, Proposiciones No de Ley, preguntas escritas y solicitudes de informe.

El paso final para responder a la pregunta principal de investigación se ha realizado mediante la integración de las variables que definen el sistema político vasco, su carácter consociativo y el equilibrio entre sus instituciones analizado a través del Parlamento.

4. RESULTADOS

4.1. Sistema electoral y sistema de partidos en el País Vasco

Una de las dimensiones clave para discernir el carácter mayoritario o consociativo de un sistema político se relaciona con la configuración del sistema de partidos. En los sistemas de tipo Westminster la regulación del proceso electoral persigue construir modelos bipartidistas basados en un eje unidimensional (generalmente de naturaleza socioeconómica que distinguen entre opciones de izquierda-derecha) para ello utilizan fórmulas mayoritarias, siendo el first-past-the-vote británico el mejor ejemplo y cuya finalidad es convertir mayorías relativas en absolutas construyendo lo que Lijphart (2016) denomina mayorías artificiales.

Por su parte los modelos consociativos se asientan en el empleo de fórmulas proporcionales cuya finalidad es traducir correctamente los votos en escaños de manera que el sistema resultante tenga naturaleza multipartidista a partir de ejes multidimensionales.

El sistema electoral vasco está limitado por la prescripción del artículo 152 de la Constitución Española que obliga a las CC.AA históricas a constituir sus asambleas legislativas empleando un sistema electoral proporcional que asegure la representación de todas las zonas del territorio.

En su desarrollo el Estatuto de Autonomía y la Ley 5/1990 han empleado como se ha visto la representación igual de los tres territorios vascos, el empleo de la fórmula D’Hondt en materia de asignación de escaños y la existencia de una barrera electoral del 3 %.

Gráfico 2. Evolución del NEPP en el Eusko Legelbiltzarra (1980-2021)

Fuente: Elaboración propia.

A partir de la determinación del NEPP en el Parlamento Vasco y en función de la metodología planteada por Blondel (1968) se pueden extraer dos conclusiones. La primera de ellas es que la apuesta por un modelo electoral proporcional prescrito en la norma fundamental y diseñado, a nivel estatutario y legislativo, se ha traducido en un sistema claramente multipartidista que ha oscilado, en función del periodo temporal.

En este sentido, con excepción de la II Legislatura, entre 1980-2001, los primeros 21 años de autogobierno se caracterizaron por un modelo multipartidista sin partido dominante. Mientras que desde la VII Legislatura, con excepción de la XI, el NEPP constata claramente un sistema multipartidista de partido dominante (el PNV que ha reforzado su posición frente al resto de organizaciones).

La segunda conclusión tiene que ver con que el NEPP medio se sitúa en el 4,4 lo que muestra que el desarrollo del autogobierno ha generado, durante la mayor parte del tiempo un sistema de partidos que tiende hacia el multipartidismo sin partido dominante.

4.2. El grado de concentración del Gobierno Vasco

La segunda dimensión analítica de la presente investigación se centra en el tipo de gobierno. Como se ha señalado, tanto en el epígrafe teórico así como en el diseño metodológico, el tipo de gabinete constituye un elemento clave según Lijphart (2016) para diferenciar sistemas Westminster de sistemas consociativos.

De esta manera una característica típica de los modelos de democracia que tienen un sesgo mayoritario se vincula a la conformación de gobiernos monocolor integrados por miembros de una sola formación política.

Esta es una dimensión directamente vinculada al sistema de partidos resultante del modelo electoral puesto que si la fórmula de asignación de escaños tiende a definir una cámara bipartidista de eje unidimensional y dialéctico configurada sobre la base de mayorías artificiales lo normal es que los gobiernos se conformen, en exclusiva, por personas pertenecientes al partido con mayor representación parlamentaria mientras que el principal competidor electoral se sitúa en la oposición.

Por su parte en los modelos de democracia de tipo consociativo se entiende que los procesos de toma de decisiones se tienen que canalizar a partir de la correcta representación proporcional de cada opción política en sistemas multipartidistas y que, en consecuencia, el gabinete para ser estable debe encontrarse respaldado por una amplia coalición parlamentaria.

La conformación de gabinetes de coalición constituye el principal reflejo de la existencia de un sistema electoral proporcional que crea un modelo multipartidista y, al mismo tiempo, una posición de cierto equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo.

En el caso del País Vasco el estudio de la concentración gubernamental se ha basado en tres elementos definidos en el marco metodológico: tipo de gobierno, permanencia en el cargo de los Lehendakaris y estabilidad de las legislaturas.

Durante el periodo temporal 1980-2021 el País Vasco ha sido gobernado la mayor parte del tiempo por gabinetes conformados por coaliciones de, al menos, dos partidos políticos.

Gráfico 3. Años de gobierno por tipo

Fuente: Elaboración propia a partir de https://www.euskadi.eus/miembros-del-consejo-de-gobierno/web01-s1ezaleh/es/.

La composición de las coaliciones no ha sido homogénea puesto los gabinetes bipartitos han gobernado durante 12 años mientras que los gobiernos tripartitos lo hicieron durante 16. Todos los gobiernos de coalición que ha conocido el País Vasco contaron con la presencia, y la presidencia, de miembros del PNV.

En este sentido durante 25 años, de los 28, que Euskadi ha contado con gobiernos de coalición es relevante destacar que la misma se ha conformado a partir del pacto entre nacionalistas (PNV y, eventualmente Eusko Alkartasuna –EA–) y no nacionalistas (PSE-EE e Izquierda Unida-Berdeak –IU–).

Durante las legislaturas I, II, IX y X el País Vasco ha contado con gobiernos conformados por un solo partido. Sin embargo no han sido fórmulas ajenas a la inexistencia de coaliciones puesto que éstas se pueden conformar en los gabinetes o mediante fórmulas de apoyo parlamentario (Bogdanor, 1983, p. 264; Reniu, 2001, p. 21; Jiménez y Sáiz, 1992, p. 3). De esta manera en las legislaturas I, II y X el PNV ocupó el gobierno y contó con el apoyo externo de los socialistas, mientras que en la IX fue el PSE-EE quien presidió y conformó un gobierno monocolor asentado en el apoyo del Partido Popular (PP).

El segundo elemento de análisis dentro de esta variable se centra en la permanencia en el cargo de los Lehendakaris que han dirigido la acción del ejecutivo vasco desde 1980 puesto que permite estudiar su capacidad de liderazgo para configurar mayorías de gobierno estables.

Durante cuatro décadas el Gobierno Vasco ha sido presidido por cinco Lehendakaris. Cuatro pertenecientes al PNV (Garaikoetxea, Ardanza, Ibarretxe y Urkullu) y uno al PSE-EE (López).

La permanencia media en la jefatura del gabinete se sitúa en los 8,4 años lo que equivale a superar las dos legislaturas completas. El Lehendakari que más tiempo ocupó el cargo fue José Antonio Ardanza (14 años) y el que tuvo la permanencia más corte fue Patxi López que, con 3 años, no llegó a agotar la IX Legislatura.

Tabla 7. Gobiernos por tipo (1980-2021)

Legislatura	Partidos en el Gobierno	Años
I	PNV	4
II	PNV	3
III	PNV / PSE-EE	3
IV	PNV / PSE-EE / EA	4
V	PNV / PSE-EE / EA	4
VI	PNV / EA	3
VII	PNV / EA / IU	4
VIII	PNV / EA / IU	4
IX	PSE-EE	3
X	PNV	4
XI	PNV / PSE-EE	4
XII	PNV / PSE-EE	2

Fuente: Elaboración propia a partir de https://www.euskadi.eus/miembros-del-consejo-de-gobierno/web01-s1ezaleh/es/.

En todo el periodo temporal 1980-2021 solamente se ha producido la sustitución de un jefe de gobierno por otro en el marco de la misma legislatura. Fue en marzo de 1985 cuando el primer Lehendakari, Carlos Garaikoetxea, que ante las tensiones que mantuvo con la dirección de su propio partido (PNV) sobre la relación entre las Diputaciones Forales y el Gobierno Vasco, se vio obligado a dimitir y a ser sustituido por José Antonio Ardanza.

Gráfico 4. Permanencia en el cargo de los Lehendakaris

Fuente: Elaboración propia.

El tercer elemento de análisis se vincula con el estudio en torno a la estabilidad de las legislaturas. En este aspecto conviene recordar, como se ha hecho en el apartado teórico y metodológico, que desde la aprobación del Estatuto de Autonomía del País Vasco, esta comunidad ha sido una de las cuatro que, inicialmente, dispuso de calendario electoral propio al otorgar a su jefe de gobierno la potestad de disolver el parlamento vasco y adelantar las elecciones (Oliver, 2011, p. 72; García Roca, 1985, p. 189).

Gráfico 5. Duración de las Legislaturas (1980-2021)

Fuente: Elaboración propia.

Desde el despliegue de las instituciones vascas de autogobierno la duración media de una legislatura se ha situado en los 3,5 años lo cual supone que con carácter general el Gobierno y el Parlamento tienden a agotar su mandato de forma completa evitando recurrir a la disolución anticipada.

En este sentido la mayoría de las Legislaturas (I, IV, V, VII, VIII, X y XI) han tenido una duración completa de cuatro años. Solamente en la II, III, VI y IX se acudió al adelanto electoral. La actual legislatura (XII) lleva dos años y está prevista su finalización para 2024.

4.3. Las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento Vasco

La tercera dimensión analítica se centra en las dinámicas de rendimiento existentes entre el poder ejecutivo y el legislativo. Como se ha señalado en el epígrafe teórico, uno de los elementos dicotómicos entre los modelos de democracia mayoritarios y consociativos tienen que ver con el equilibrio entre ambos poderes.

En las democracias Westminster el empleo de fórmulas electorales tiene como principales efectos la conversión de mayorías escasas en absolutas y, por tanto, abre la puerta a la conformación de gabinetes monocolor de un solo partido. De este modo el sistema tiende a favorecer de forma inercial el predominio del gabinete frente al parlamento (Hailsam, 1978, p. 127; Lijphart, 2016, p. 39; Levine, 1979, p. 26) cuyos integrantes no pertenecientes a la mayoría gubernamental tienden a reconducir su actividad hacia la labor de control puesto que no disponen de capacidad de plantear ninguna iniciativa legislativa que tenga posibilidades de prosperar (Cuocolo, 1983, p. 226; Biscaretti di Ruffia, 1965, p. 404; Aragón, 1994, p. 23).

Por su parte en los modelos de corte consociativo la proporcionalidad conlleva la necesidad de construir mayorías gubernamentales a partir de coaliciones amplias (Lijphart, 2016, p. 47). Los acuerdos de gobernabilidad según Reniu (2001, p. 21) se pueden construir con carácter ex ante, a la convocatoria de elecciones mediante coaliciones electorales, o ex post mediante la configuración de acuerdos parlamentarios (que pueden ser puntuales o de legislatura) así como de coaliciones gubernamentales para compartir las tareas derivadas del poder ejecutivo.

Esta configuración de los pactos vinculados a la gobernabilidad se traduce en un mayor equilibrio entre el poder ejecutivo y el poder legislativo (Lijphart, 2016, p. 15) cuya principal consecuencia es que se refuerza el principio de responsabilidad que une a ambos poderes y el parlamento adopta una posición de impulso político de las iniciativas que debe llevar adelante el gobierno (Duverger, 1970, p. 139; Razquin, 2006, p. 115).

Tabla 8. Procedencia partidaria del Lehendakari y el Presidente del Parlamento Vasco

Legislatura	Presidencia del Parlamento	Partido	Lehendakari	Partido
I	Juan José Pujana	PNV	Carlos Garaikoetxea,	PNV
II	Juan José Pujana	PNV	Carlos Garaikoetxea, José Antonio Ardanza	PNV
III	Jesus Eguiguren	PSE-EE	José Antonio Ardanza	PNV
IV	Joseba Andoni Leizaola	PNV	José Antonio Ardanza	PNV
V	Joseba Andoni Leizaola	PNV	José Antonio Ardanza	PNV
VI	Juan María Atutxa	PNV	Juan José Ibarretxe	PNV
VII	Juan María Atutxa	PNV	Juan José Ibarretxe	PNV
VIII	Izaskun Bilbao	PNV	Juan José Ibarretxe	PNV
IX	Arantza Quiroga	PP	Patxi López	PSE-EE
X	Barkatxo Tejería	PNV	Iñigo Urkullu	PNV
XI	Barkatxo Tejería	PNV	Iñigo Urkullu	PNV

Fuente: Elaboración propia.

No obstante es preceptivo señalar que el peso que han ido adquiriendo los partidos en el proceso político (Paniagua, 2010, p. 4) paralelo al desarrollo del Estado del Bienestar cuyo desarrollo expande la potestad normativa y la búsqueda de la estabilidad del poder ejecutivo para que cuente con capacidades de implementar políticas públicas de corte redistributivo y planificador (Fernández-Valmayor y Gómez-Ferrer, 1980, p. 186; Porras, 1981, p. 108) se ha traducido en mecanismos parlamentarios que, como la exigencia de mayorías cualificadas y constructivas para retirar la confianza al ejecutivo la atribución al poder ejecutivo de capacidad legislativa por urgencia o de refundir normativa de complejidad técnica así como la articulación del trabajo parlamentario a través de grupos políticos dotados de estructuras centralizadas limitan la función parlamentaria de indirizzo político y potencia el incremento de las figuras de control político al ejecutivo (García Morillo, 1991, p. 121).

En el caso del País Vasco el estudio de las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo se ha basado en cuatro elementos: el control de la agenda del legislativo por parte del partido que ostentaba la jefatura del gobierno, el origen de la actividad legislativo, el empleo de mecanismos de control fiduciario y el uso de mecanismos de control fiscalizador.

Durante las 12 Legislaturas de funcionamiento del Eusko Legelbiltzarra la tendencia general ha sido la coincidencia entre el color político del Lehendakari y del Presidente de la cámara. De esta manera se puede observar que con ese alineamiento político el jefe del gobierno ha contado en la presidencia del Parlamento con perfiles afines investidos de funciones clave en materia de agenda y tramitación parlamentaria.

Solamente en dos ocasiones la presidencia del parlamento ha recaído en un miembro de un partido diferente al del jefe de gobierno. Fue el caso de la III Legislatura, cuando el socialista Jesús Eguiguren tuvo que cohabitar con el nacionalista José Antonio Ardanza al frente del gobierno, así como de la IX Legislatura en donde el apoyo del PP a la investidura como Lehendakari de Patxi López (PSE-EE) conllevó la elección de la popular, Arantza Quiroga, como presidenta del poder legislativo.

Esta estabilidad se refleja en que los presidentes del Parlamento Vasco se caracterizan por una presencia larga en el tiempo ya que, con excepción de Izaskun Bilbao, todos los presidentes que pertenecían al PNV ejercieron sus cargos durante más de una Legislatura completa. Mientras que el Socialista Eguiguren y Arantza Quiroga (PP) no pudieron extender su cohabitación con Lehendakaris de otras formaciones políticas durante más de una legislatura.

Gráfico 6. Procedencia partidaria y permanencia en el cargo de los presidentes del Parlamento Vasco

Fuente: Elaboración propia.

El segundo elemento de análisis se vincula con el origen de la actividad legislativa. En la práctica parlamentaria española, que ha sido incorporado en la normativa de las asambleas autonómicas, las iniciativas de tipo legislativo pueden tener de forma ordinaria dos orígenes: gubernamental o parlamentario. Si bien es cierto que también se reconoce de forma limitada el derecho a la iniciativa legislativa popular o en algunas CC.AA esta posibilidad se extiende también al ámbito municipal.

El estudio de la actividad legislativa en función de su origen es clave para comprender las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno puesto que un monopolio o dominio de este tipo de iniciativas por parte del ejecutivo sería un ejemplo de cultura política de sesgo mayoritario, mientras que un equilibrio entre iniciativas de uno u otro poder constataría la existencia de unos grupos parlamentarios activos y con capacidad técnica de plantear propuestas normativas solventes.

Gráfico 7. Iniciativas legislativas por origen gubernamental o parlamentario

Fuente: Elaboración propia a partir de https://www.legebiltzarra.eus.

En este sentido la actividad legislativa del Parlamento Vasco constata un importante equilibrio entre las iniciativas normativas que se sitúan en un plano de igualdad en función del origen gubernamental o parlamentario de las mismas.

Tabla 9. Porcentaje de iniciativas legislativas por origen

Origen	Porcentaje
Gubernamental	51,51 %
Grupos Parlamentarios	48,49 %

Fuente: Elaboración propia.

Es especialmente reseñable que durante las Legislaturas VI, X, XI y XII las iniciativas legislativas de origen parlamentario superan ampliamente a las procedentes del Gobierno Vasco. Por lo que se puede concluir que el Parlamento Vasco ha mantenido una posición fuerte en materia legislativa ya que desde hace más de cuatro décadas sus grupos parlamentarios se han caracterizado por una profusa producción de iniciativas legislativas.

El tercer elemento que integra el presente análisis se vincula con el empleo de instrumentos de control fiduciario vinculados al examen o reevaluación de la relación de confianza entre el Parlamento y el Gobierno: la investidura del Lehendakari, la moción de censura o la cuestión de confianza.

Gráfico 8. Empleo de Mecanismos de control fiduciario

Fuente: Elaboración propia a partir de https://www.legebiltzarra.eus.

En este apartado es necesario destacar que desde 1980 el Parlamento Vasco se ha caracterizado por una extraordinaria estabilidad. En primer lugar llama la atención que, en un panorama de fragmentación no se ha empleado nunca la figura de la Cuestión de Confianza, en segundo término que el uso de la Moción de Censura (a pesar de estar prevista para el Lehendakari y los miembros del Gobierno por separado) ha sido anecdótico en las Legislaturas VI y VII y finalmente que en cada legislatura ha habido 1,08 procesos de investidura (la única vez en la que hubo una sustitución de un Lehendakari fue en la II Legislatura).

La cuarta parte de este análisis se relaciona con el empleo de mecanismos de control fiscalizador por parte del Parlamento Vasco. En este punto conviene diferenciar entre iniciativas de control oral, cuyo empleo tiene como finalidad la celebración de debates mediatizados entre actores partidistas y gubernamentales, frente a iniciativas de control escrito más vinculadas a la labor individual del parlamentario.

En relación con las iniciativas de control fiscalizador de naturaleza oral durante las 12 legislaturas de actividad del Eusko Legelbiltzarra se puede observar que la tendencia de los grupos parlamentarios ha sido a plantear un incremento notable de las mismas. Pasando de 456 en la I Legislatura (1980-1984) a 2.749 en la undécima (2016-2020).

Este incremento es especialmente notable en figuras de alcance contradictorio entre el Gobierno y la oposición como las Interpelaciones, las Preguntas Orales ante Pleno y Comisión, así como en los instrumentos de impulso político declarativo como las Proposiciones No de Ley o las Mociones Consecuencia de Interpelación.

Por su parte las iniciativas de control escrito también presentan un notable incremento a lo largo de las doce legislaturas de actividad del Parlamento Vasco. Esta circunstancia es especialmente reseñable en lo referente al derecho de los parlamentarios a solicitar información del Gobierno Vasco que pasa de 34 solicitudes en la primera legislatura completa a 1.754 en la última.

Aspecto que también se observa en el empleo de las preguntas de respuesta escrita que pasan de las 129 en el periodo 1980-1984 a 2.048 en 2016-2020, teniendo el empleo de estas iniciativas su pico de más actividad en las legislaturas IX y X cuando se superaron las 6.000 preguntas escritas.

Por lo tanto el estudio de estas cuatro subvariables permite constatar que si bien el Parlamento Vasco ha tenido una actividad dirigida, en su mayor parte, por Presidentes del mismo color político que los jefes de gobierno, en la que se han incrementado notablemente el empleo de iniciativas de control a lo largo de las diferentes legislaturas, lo cierto es que los grupos parlamentarios representados en la cámara han sido también muy proactivos en materia de producción legislativa situando la misma en un plano de fuerte equilibrio con las iniciativas normativas de origen gubernamental.

Gráfico 9. Iniciativas de control oral por legislatura

Fuente: Elaboración propia a partir de https://www.legebiltzarra.eus.

Gráfico 10. Iniciativas de control escrito

Fuente: Elaboración propia a partir de https://www.legebiltzarra.eus.

5. DISCUSIÓN DE RESULTADOS

El análisis del impacto de la proporcionalidad del sistema electoral en el sistema de partidos resultantes, el grado de concentración del poder ejecutivo así como las relaciones Gobierno-Parlamento en el periodo 1980-2021 permiten extraer 2 consideraciones previas en relación con el funcionamiento del rendimiento de los poderes que conforman el sistema institucional del País Vasco: la configuración de un sistema político que tiene en la gestión de la pluralidad su principal seña de identidad, la definición de un modelo equilibrado de relaciones entre el ejecutivo y el legislativo así como la consolidación de un modelo caracterizado por una fuerte estabilidad política.

En primer lugar es necesario destacar que desde la puesta en marcha del marco estatutario el sistema político resultante tiene en la gestión de la pluralidad una de sus principales señas de identidad.

La gestión de una realidad plural y diversa en lo ideológico y lo identitario ha operado en dos planos claramente diferenciados.

Por un lado en el diseño del sistema de partidos resultante del sistema electoral. En este sentido el Gráfico 2 es sumamente clarificador cuando a partir de la determinación del NEPP durante las doce Legislaturas parlamentarias permite observar que el sistema se ha mantenido en un 4,4 lo que lo define como un modelo de multipartidismo sin partido dominante (Blondel, 1968).

En este sentido la observación del sistema determina que a pesar de haber evolucionado no ha perdido su naturaleza multipartidista puesto que si se analiza el NEPP en cada ciclo de 20 años, se puede observar que en las primeras dos décadas de autogobierno el modelo se caracterizó por un fuerte carácter fragmentado con un NEPP que al situarse en el 5,2 mostraba un multipartidismo sin partido dominante.

Mientras que desde 2001 el sistema de partidos ha tenido en el PNV a la fuerza política clave en el marco de un sistema que, de acuerdo a los parámetros de Blondel (1968) expresados en la Tabla 5, se podría definir como un ejemplo claro de multipartidismo de partido dominante.

Gráfico 11. Evolución del NEPP por periodos temporales

Fuente: Elaboración propia.

El otro plano sobre el cual opera la gestión de la pluralidad tiene que ver con la propia configuración de los gobiernos en Euskadi. Como se aprecia en la Tabla 6 durante la mayoría de las Legislaturas el territorio ha estado bajo mandatos de gobiernos conformados por coaliciones y en los periodos de gobierno monocolor ha sido frecuente la configuración de pactos de investidura o estabilidad que asegurasen que una mayoría de escaños respaldase la acción del ejecutivo.

En este sentido se puede afirmar que la conformación de coaliciones constituye, sin lugar a dudas, una seña de identidad de la cultura política vasca.

Gráfico 12. Tipo de gobierno y años de mandato por color político del Lehendakari

Fuente: Elaboración propia.

Concretamente los gobiernos integrados por dos o más partidos han ejercido su mandato durante 28 años, frente a los 14 en los que el Euskadi ha tenido gobiernos monocolor. En este punto es necesario destacar el carácter transversal de las coaliciones puesto que durante 25 años estás han integrado a partidos nacionalistas (siempre al PNV y en ocasiones a EA) junto a partidos no nacionalistas (principalmente el PSE-EE y durante dos legislaturas a IU) siendo cortas en el tiempo las coaliciones exclusivamente nacionalistas o los gobiernos monocolor no nacionalistas (3 años cada una).

Gráfico 13. Tipo de gobierno y años de mandato

Fuente: Elaboración propia.

La segunda consideración previa que se puede extraer de la presente investigación radica en que la gestión de la pluralidad se complementa con un modelo institucional basado en una relación de equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo.

Gráfico 14. Coincidencia del mismo partido en la presidencia del Parlamento y el Gobierno Vasco por años

Fuente: Elaboración propia.

Si bien se puede apreciar que existen elementos de una cierta estabilidad puesto que como acertadamente señala la Tabla 8 hay una tendencia a que el control de la presidencia de la cámara recaiga en el mismo partido que ocupa la Lehendakaritza, salvo dos legislaturas de menor duración, y al mismo tiempo como se puede observar de forma clara en los Gráficos 9 y 10 la actividad parlamentaria tiende a incrementar el rol fiscalizador del Parlamento a nivel de iniciativas de control oral o escrito.

Lo cierto es que lejos de perder su vocación de órgano de indirizzo político, la cámara vasca, se caracteriza por una elevada actividad legislativa de origen parlamentario que, como se puede observar en la Tabla 9 y el Gráfico 7, sitúa a los proyectos normativos que provienen del Gobierno en un plano de práctica igualdad con las iniciativas legislativas que nacen desde los grupos parlamentarios.

Gráfico 15. Relación entre actividad legislativa de los grupos parlamentarios e iniciativas de control escrito

Fuente: Elaboración propia.

De este modo se puede concluir que la racionalización, expresada en el incremento de la función de control parlamentario, no se ha traducido en que la actividad parlamentaria se defina por un sesgo mayoritario orientado hacia la preeminencia del poder ejecutivo ya que lejos de reducirse el número de iniciativas legislativas de origen parlamentario se observa una tendencia de mayor producción, especialmente a partir de la VII Legislatura, siendo destacable como dato que frente a las 53 Proposiciones de Ley planteadas por los grupos parlamentarios en la I Legislatura completa, la última cerro con un balance de 58.

La tercera consideración previa se vincula a la capacidad del sistema político vasco de combinar la gestión de la pluralidad y un esquema equilibrado de relaciones entre gobierno y parlamento en un sistema dotado de una fuerte estabilidad que se puede apreciar en tres planos: el empleo de los mecanismos de control de tipo fiduciario, la duración larga de los mandatos de los presidentes del poder legislativo así como de los Lehendakaris.

El primer plano sobre el que se proyecta la estabilidad está vinculado al empleo de los 3 mecanismos que caracterizan el control de tipo fiduciario (investidura, moción de censura y cuestión de confianza) cuya finalidad consiste en otorgar o reevaluar la confianza del poder legislativo al poder ejecutivo.

Es necesario destacar que en un sistema institucional caracterizado por un NEPP medio de 4,4 (multipartidismo sin partido dominante) e incluso donde su utilización se contempla en el caso de la censura contra miembros separados del ejecutivo, el empleo de estas tres figuras se caracterice por su uso limitado.

Desde 1980 han tenido lugar 13 procesos de investidura, poco más de 1 por legislatura, la única vez que se sustituyó a un Lehendakari fue en la II Legislatura con la dimisión de Carlos Garaikoetxea. Este desuso es más acentuado en los mecanismos de reevaluación de la confianza ya que como muestra el Gráfico 8 desde 1980 solamente se han planteado cinco mociones de censura (0,4 por mandato) concentradas en la VI y VII Legislaturas y por otro lado el Gobierno Vasco nunca ha tenido que recurrir a la cuestión de confianza para solicitar su confirmación por parte del poder legislativo.

La estabilidad también caracteriza la permanencia en el cargo de los presidentes del Parlamento Vasco que, como muestra el Gráfico 6, tiene una duración media de 6 años lo que supone que es dos años superior a la de una legislatura completa siendo especialmente reseñables los casos de Barkatxo Tejería (PNV) y Joseba Andoni Leizaola (PNV) que con 10 y 8 años al frente, respectivamente, del Parlamento Vasco son los presidentes que han tenido los mandatos más extensos.

Gráfico 16. Empleo promedio de los mecanismos de control fiduciario

Fuente: Elaboración propia.

Finalmente la estabilidad también se puede observar en la configuración de los gabinetes vascos a partir de dos elementos, por un lado, como acertadamente muestra el Gráfico 4, en la permanencia de los Lehendakaris en periodos de gobierno superiores a los 8,4 años (más de dos legislaturas completas).

De otro, como muestra el Gráfico 5, en que, las legislaturas tienden a agotarse ya que en doce periodos solamente se ha disuelto la cámara y anticipado las elecciones en cuatro ocasiones estableciendo que cada gobierno tenga una duración media de 3,5 años a pesar de ser una comunidad que otorga a su jefe de gobierno la potestad de anticipar las elecciones disolviendo el Parlamento antes de la finalización de su mandato.

Gráfico 17. Permanencia en el cargo y duración media de las legislaturas

Fuente: Elaboración propia.

6. CONCLUSIONES

Una vez se ha realizado la presentación y discusión de los resultados de la investigación es necesario recordar la pregunta principal de este paper consistente en averiguar si el empleo de modelos consociativos en el diseño de las instituciones de autogobierno genera sistemas políticos estables.

En este sentido el artículo permite extraer dos conclusiones principales. En primer lugar que se puede afirmar con carácter general que el sistema institucional que define el Estatuto de Autonomía del País Vasco de 1979 se alinea de forma clara con el espíritu constitucional del artículo 152 que mandata a las comunidades autónomas constituidas al amparo del artículo 151 a configurar un sistema institucional que asegure la existencia de una asamblea legislativa electa bajo el principio de proporcionalidad, con la finalidad de asegurar una representación multipartidista, y la creación de un consejo de gobierno vinculado a la confianza parlamentaria cuyo presidente debe ser integrante del poder legislativo.

En este sentido la norma básica de autogobierno en Euskadi establece un modelo de corte consociativo cuyo rendimiento se ha caracterizado durante más de cuatro décadas, como se ha visto, por un sistema electoral del que deriva un modelo multipartidista, usualmente sin un partido dominante (Gráfico 11) la conformación de gobiernos de amplia coalición (Gráfico 12) así como por un equilibrio en las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo (Gráfico 15).

La segunda conclusión es que la pregunta principal del papel se puede responder limitadamente, ya que como se ha podido apreciar en el caso del País Vasco, su sistema político de carácter consociativo ha sido capaz de generar un marco de estabilidad política institucional pero no ha sido posible determinarlo en el caso del resto de sistemas consociativos de entidades dotadas de un régimen de autonomía política.

En primer lugar no ha sido posible porque un análisis de estas características requeriría un estudio del rendimiento de instituciones configuradas de manera diferenciada en cada norma básica de autogobierno lo que exigiría un análisis pormenorizado de cada caso que excede las limitaciones de extensión a las que se ven sometidos este tipo de investigaciones.

En segundo término, porque requeriría equiparar rendimiento y procedimientos en torno a las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo que no siempre son idénticos en los diferentes sistemas políticos subnacionales.

No obstante esta metodología de estudio permite mediante el estudio individual de casos concretos establecer un marco analítico válido para comprender si cuando tiene lugar un proceso de descentralización y la configuración de entidades políticas subnacionales dotadas de autogobierno, la imposición de un diseño consociativo de sus instituciones por parte de la constitución del centro territorial conlleva como resultante la configuración de sistemas políticos que combinen este tipo de democracia con la existencia de un marco de estabilidad en el funcionamiento de sus instituciones políticas.

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