Criterios de adjudicación de plazas en centros escolares de la red pública: una mirada crítica y una propuesta alternativa

Criteria for allocating places in schools in the public network: A critical look and an alternative proposal

Martínez Otero, Juan María

Universidad de Valencia. Departamento de Derecho Administrativo y Procesal (España – Spain)

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8882-5466

juan.maria.martinez@uv.es

NOTA BIOGRÁFICA

Profesor titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Valencia. Su principal línea de investigación es la regulación del sector audiovisual. También se ha ocupado del principio de objetividad o neutralidad de la actuación administrativa. Ha realizado estancias de investigación en las universidades de Oxford, Cambridge, King’s College London (Reino Unido), Technological University Dublin (Irlanda) y Santa Croce (Italia).

RESUMEN

Objetivos: el presente artículo se propone analizar críticamente los criterios de adjudicación de plazas escasas en centros escolares de la red pública. Metodología: la metodología empleada es el análisis de las fuentes primarias –normativa estatal y autonómica– y secundarias –jurisprudencia y doctrina– y su discusión crítica. El artículo comienza describiendo el sistema de asignación de plazas previsto en la normativa educativa. A continuación, se aborda la compatibilidad del establecimiento de distinciones en el acceso a los servicios públicos educativos con el principio de igualdad. La parte central del estudio se dedica a identificar y discutir los criterios de adjudicación más frecuentemente empleados. Resultados: el análisis realizado evidencia el carácter discutido y discutible de la mayoría de los criterios de adjudicación habitualmente empleados. Conclusiones: como conclusión, el artículo propone un sistema de asignación de plazas alternativo, el sorteo ponderado, que permite equilibrar mejor la libertad de elección de centro de las familias y el principio de equidad.

PALABRAS CLAVE

Adjudicación de recursos escasos; centros educativos; plazas escolares; libertad de elección; equidad.

ABSTRACT

Objectives: This article aims to critically analyze the criteria for allocating scarce places in public schools. Methodology: The methodology used is the analysis of primary sources (state and regional regulations) and secondary sources (case law and doctrine) and their critical discussion. Specifically, the system for assigning places provided for in educational regulations is presented. Next, the compatibility of the establishment of distinctions in access to public educational services with the principle of equality is addressed. The central part of the study is dedicated to identifying and discussing the most frequently used allocation criteria. Results: The analysis carried out shows the disputed and debatable nature of the majority of allocation criteria usually included in the regulations. Conclusions: In conclusion, the article proposes an alternative system for allocating places, the weighted lottery, which allows for a better balance between families’ freedom of choice of school and the principle of equity.

KEYWORDS

Allocation of scarce resources; school; school places; freedom of choice; equity.

SUMARIO

INTRODUCCIÓN Y ADVERTENCIAS PREVIAS. 1. EL SISTEMA DE ASIGNACIÓN DE PLAZAS EN LA NORMATIVA ESPAÑOLA. 2. IGUALDAD Y DIFERENCIAS DE TRATO EN EL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS. 3. DISCUSIÓN DE LOS PRINCIPALES CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN DE PLAZAS. 3.1. CRITERIOS RELACIONADOS CON LA INTENDENCIA FAMILIAR. 3.1.1. La existencia de hermanos matriculados en el centro. 3.1.2. Padres o tutores que trabajan en el centro. 3.1.3. Cercanía del lugar de trabajo de los padres. 3.2. LA PROXIMIDAD DEL DOMICILIO. 3.3. NIVEL DE INGRESOS DE LA FAMILIA. 3.4. FAMILIAS O ESTUDIANTES CON NECESIDADES ESPECIALES. 3.4.1. Familia numerosa. 3.4.2. Alumnado nacido de parto múltiple. 3.4.3. Familia monoparental. 3.4.4. Situación de acogimiento familiar. 3.4.5. Familias con miembros con discapacidad. 3.4.6. Víctimas de violencia de género o de terrorismo. 3.5. CRITERIOS ESTABLECIDOS POR EL CENTRO EDUCATIVO. 3.5.1. Familia de antiguo alumno. 3.5.2. Aula de dos años. 3.6. EL SORTEO PARA RESOLVER LOS DESEMPATES. 4. EL SORTEO PONDERADO O ASIMÉTRICO: UNA PROPUESTA PARA LA ADJUDICACIÓN. CONCLU­SIO­NES. ANEXO I: NORMATIVA AUTONÓMICA QUE REGULA LA ADMISIÓN A LOS CENTROS FINANCIADOS CON FONDOS PÚBLICOS. ANEXO II. CRITERIOS DE ACCESO APLICABLES EN LAS DISTINTAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

INTRODUCCIÓN Y ADVERTENCIAS PREVIAS1

Como han destacado entre nosotros Arroyo Jiménez (2015a)Arroyo Jiménez, L. (2015a). La adjudicación administrativa de recursos escasos. InDret: Revista para el Análisis del Derecho, (1), 1-42. https://indret.com/la-adjudicacion-administrativa-de-recursos-escasos/ y Utrilla Fernández-Bermejo (2018)Utrilla Fernández-Bermejo, D. (2018). La adjudicación administrativa de recursos escasos. En L. Arroyo Jiménez y D. Utrilla Fernández-Bermejo (coords.), La adjudicación administrativa de recursos escasos: ordenación sectorial y reconstrucción sistemática (pp. 25-42). Tirant lo Blanch., una de las actividades típicas de la Administración pública consiste en el adjudicación o reparto de recursos escasos. Estos recursos escasos son ciertamente heterogéneos: desde espacio en las aceras para vados de garaje a contratos con la Administración; desde plazas de funcionario a órganos para trasplantes; desde el espectro radioeléctrico al dinero destinado a subvenciones. Uno de estos recursos escasos que la Administración debe gestionar son las plazas en centros escolares de la red pública cuando en un determinado centro el número de solicitudes excede el de plazas disponibles.

El presente artículo se propone analizar críticamente los criterios que más frecuentemente utiliza la Administración educativa para distribuir ese recurso escaso. En concreto, abordaremos los criterios empleados para el acceso a los centros de educación infantil, primaria y secundaria, dejando de lado tanto el acceso a guarderías de 0 a 3 años como al bachillerato, la formación profesional y los estudios universitarios.

Para ello, en primer lugar, se presenta el sistema de asignación de plazas, cuya regulación básica se encuentra en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante, LOE), y que cada comunidad autónoma ha desarrollado en función de sus propias preferencias. A continuación, se aborda la compatibilidad del establecimiento de distinciones en el acceso a los servicios públicos educativos con el principio de igualdad. La parte central del estudio se dedica a identificar los criterios más frecuentemente empleados para adjudicar plazas escasas, analizando cada uno de ellos bajo una luz crítica. El artículo concluye proponiendo un sistema de asignación de plazas alternativo, el sorteo asimétrico, que permite equilibrar mejor la libertad de elección de centro de las familias y el principio de equidad. El trabajo consta de dos anexos. El anexo I consigna la normativa autonómica que, en desarrollo de la LOE, establece el sistema y los criterios de admisión en los centros sostenidos con fondos públicos. El anexo II, por su parte, recoge una tabla comparativa de los criterios de admisión aplicables en las distintas comunidades autónomas.

Valga cerrar esta introducción con cuatro advertencias previas. La literatura académica sobre el sistema de asignación de plazas en los centros educativos públicos y concertados es vastísima, tanto a nivel doméstico como comparado. El grueso de esta literatura no es propiamente jurídico, sino que proviene de las ciencias de la sociología y la educación, por lo que aborda las cuestiones jurídicas de forma tangencial. Del sinfín de aspectos que esta literatura analiza, probablemente el nuclear es el de cómo la asignación de plazas en centros escolares influye en la segregación escolar, lo que habitualmente se plantea contraponiendo la libertad de elección de las familias con la equidad de un sistema en el que los poderes públicos tienen un mayor protagonismo en la decisión sobre a qué centro acude cada estudiante. Esta contraposición o dilema entre libre elección y equidad no hace sino traducir al ámbito que nos ocupa la clásica tensión entre libertad e igualdad (Fernández Soria, 2007, p. 42Fernández Soria, J. M. (2007). Igualdad y libertad de elección de centro docente: una cuestión polémica para un acuerdo necesario. Revista de Educación, (344), 41-59. https://www.educacionfpydeportes.gob.es/revista-de-educacion/numeros-revista-educacion/numeros-anteriores/2007/re344/re344-03.html). En nuestro ordenamiento jurídico ambos principios encuentran abrigo constitucional. De un lado, la libre elección se sustenta en los valores superiores de libertad y pluralismo (art. 1.1), el mandato de promoción de la libertad efectiva (art. 9.2), el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1) y el derecho a la educación entendido como derecho de libertad (art. 27.1, 3, 6)2. De otro lado, la equidad viene exigida por el valor superior de la igualdad (art. 1.1), el mandato de promoción de la igualdad efectiva (art. 9.2), el derecho a la igualdad (art. 14), el derecho a la educación como derecho prestacional (art. 27.2 y 4) y el principio de asignación equitativa del gasto público (art. 31.2)3.

Pues bien, siendo tanto la libertad como la igualdad valores superiores del ordenamiento, el legislador educativo podrá inclinarse hacia uno u otro polo en el diseño del sistema de asignación de plazas, dando preferencia a la libertad de elección o a la equidad, pero respetando siempre un cierto equilibrio que no excluya de forma absoluta una u otra.

Sea de ello lo que fuere, y aquí la primera advertencia, el presente artículo no pretende cuestionarse ni abordar esa tensión entre libertad de elección y equidad, sino que partiendo de la regulación vigente –que teóricamente prima la libertad de elección de las familias– se pregunta acerca de la razonabilidad y proporcionalidad de los criterios de reparto de las plazas en los supuestos de escasez4. A la hora de discutir los diferentes criterios de asignación resultará inevitable referirse a dicho binomio libertad/equidad, pero quiere aclararse desde ahora que ni la existencia ni la resolución de dicha tensión son el objeto central de nuestro estudio.

En segundo lugar, se advierte al lector que no espere encontrar en lo que sigue un tratamiento exhaustivo ni concluyente de los criterios de asignación de plazas. El análisis no es exhaustivo por el elevado número de normativas autonómicas con sus respectivos listados de criterios, cada uno de los cuales podría ser objeto de un estudio más pormenorizado. Tampoco es concluyente, toda vez que la decisión de qué criterios ponderar para adjudicar plazas es eminentemente política y dependerá de las preferencias y objetivos de cada legislador y Gobierno –tanto estatal como autonómicos– en un momento determinado (Fernández Esquinas, 2004, p. 389Fernández Esquinas, M. (2004). Elección de escuela: efectos sociales y dilemas en el sistema educativo público en Andalucía. Revista de Educación, (334), 377-390. https://www.educacionfpydeportes.gob.es/revista-de-educacion/numeros-revista-educacion/numeros-anteriores/2004/re334/re334-21.html)5. Por consiguiente, nos contentamos con realizar un primer abordaje de los criterios más frecuentemente empleados y con identificar qué finalidades se persiguen con cada uno de ellos, abriendo perspectivas para el debate.

En tercer lugar, no se ha querido abordar la inevitabilidad de la escasez de plazas a asignar, que quizá podría paliarse ajustando mejor la oferta a la demanda social, lo que en muchos casos equivaldría a ampliar el número de plazas en centros concertados. Esta posibilidad, prevista en el art. 109 de la reforma de la LOE del año 2013 (operada mediante la llamada Ley Wert6), plantea aristas de análisis y debate muy interesantes, pero que exceden el propósito de las presentes páginas y renunciamos a explorar.

La cuarta y última advertencia versa sobre las referencias a la regulación autonómica. A fin de no sobrecargar el aparato crítico del texto, estas referencias no irán acompañadas de llamadas al pie con indicación de la concreta normativa autonómica. Valga a tal fin la información recogida en los anexos I y II, donde se ofrece un elenco pormenorizado de la normativa autonómica citada y un cuadro resumen de los baremos vigentes al momento de redactarse las presentes páginas.

Tras estas advertencias, procedemos a exponer sucintamente el sistema de asignación de plazas previsto en la LOE.

1. EL SISTEMA DE ASIGNACIÓN DE PLAZAS EN LA NORMATIVA ESPAÑOLA

Como es sabido, la red educativa española está compuesta por tres tipos de centros: los públicos, los concertados y los privados.

El acceso a los centros privados cae fuera de nuestro campo de estudio, ya que en él no participa directa ni indirectamente la Administración. En efecto, cada colegio privado determina libremente el procedimiento de admisión de su alumnado, con el único límite del respeto a los principios y derechos constitucionales, particularmente al de no discriminación (art. 10.2 CE)7.

La intervención de la Administración en la asignación de plazas se despliega pues en los centros financiados con fondos públicos, ya sean de titularidad pública o de iniciativa social, en los que se aplican idénticas reglas de adjudicación8.

Conforme al art. 84 LOE, en nuestro país rige un sistema de (relativa) libertad de elección de centro escolar por las familias. Solo cuando la libertad de las familias colisiona ‒en el sentido de que en un determinado centro no hay plazas suficientes para atender todas las solicitudes‒ está llamada a terciar la Administración mediante un sistema de adjudicación que permita priorizar a algunos solicitantes. De acuerdo con la normativa básica, el sistema dirimente se articula en torno a una serie de criterios –recogidos en baremos– que otorgan a cada candidato una serie de puntos, en función de cuya suma se asignan las plazas disponibles9.

Desde la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (en adelante, LODE) y su reglamento de desarrollo, estos criterios se dividen entre prioritarios y complementarios, y se aplican de forma concurrente10. La legislación estatal básica identifica los criterios prioritarios y algunos complementarios, dejando un margen de maniobra a los legisladores autonómicos, tanto para incluir criterios complementarios adicionales como para determinar el número de puntos que se otorga a cada criterio, sin que quepa otorgar a ninguno de ellos un peso tal que termine resultando excluyente11.

Fruto de la aplicación del baremo cada candidato obtiene una determinada puntuación, lo que permite confeccionar una clasificación que se va siguiendo para adjudicar las plazas disponibles. Cuando de la aplicación del baremo resulta un empate, obtiene plaza el candidato con más puntos en determinados criterios, especificados en cada normativa autonómica. Si a pesar de todo el empate persiste, la adjudicación se dilucida mediante un sorteo, que normalmente se realiza considerando las primeras letras del apellido.

En caso de que un solicitante no obtenga plaza en el primer centro deseado, se procede a considerar su segunda y sucesivas opciones, hasta que se encuentra un centro con plazas vacantes.

En la mayoría de las comunidades autónomas, la asignación se hace atendiendo inicialmente a las primeras opciones de cada candidato, para repartir después las plazas vacantes entre quienes no han entrado en su primera opción (Gortazar, 2020, p. 138Gortazar, L. (2020). Segregación escolar y ciudades: ¿matrimonio inseparable? Panorama Social, (32), 127-141. https://www.funcas.es/articulos/segregacion-escolar-y-ciudades-matrimonio-inseparable/). Este sistema de asignación –conocido como mecanismo Boston– incentiva a las familias a no optar por su centro preferido, sino por aquel en el que piensan que tienen más posibilidades de entrar para no verse abocados a un centro que consideran residual (Ferrer y Gortazar, 2021, pp. 21-22Ferrer, Á. y Gortazar, L. (2021). Diversidad y libertad. Reducir la segregación escolar respetando la capacidad de elección de centro. Esade EcPol Insight, (29), 1-28. https://www.esade.edu/ecpol/es/publicaciones/segregacion-escolar-esadeecpol/). En algunas comunidades autónomas –como la Valenciana– el mecanismo Boston ha sido sustituido por otro en el que todas las opciones de las familias compiten simultáneamente, de modo que no se fomenta el comportamiento estratégico y las preferencias expresadas en cada solicitud coinciden con las preferencias reales de las familias.

Concluido el proceso de adjudicación, la Administración educativa o los centros publican un listado donde se recogen la puntuación obtenida por cada solicitante, los conceptos por los que se ha obtenido y las plazas adjudicadas. Esta publicación sirve de motivación de la resolución de reparto, ofreciendo información relevante a efectos de la interposición de recursos12.

Del breve análisis realizado pueden extraerse dos conclusiones. La primera es que el sistema de reparto condiciona sustancialmente la libertad de elección de las familias13. Y la segunda es que el hecho de que la inmensa mayoría de las familias obtenga plaza en el centro escolar que escoge como primera opción no implica que todas ellas estén satisfechas con el resultado del proceso de asignación (Calsamiglia y Güell, 2013, p. 15Calsamiglia, C. y Güell, M. (2013). ¿Cómo escogen los padres la escuela de sus hijos? Teoría y evidencia para España. Documentos de trabajo (FEDEA), (9), 1-27.).

2. IGUALDAD Y DIFERENCIAS DE TRATO EN EL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Una vez delineado el sistema de adjudicación, y antes de abordar los criterios en torno a los que se articula, resulta conveniente cuestionarse la admisibilidad misma del recurso a estos criterios. Y ello porque primar unos candidatos frente a otros podría suponer una quiebra de uno de los principios jurídicos básicos de nuestro sistema constitucional en general (arts. 9.2 y 14 CE), y de los servicios públicos en particular, como es el principio de igualdad14.

Como apunta Míguez Macho (1999, p. 138)Míguez Macho, L. (1999). Los servicios públicos y el régimen jurídico de los usuarios. Cedecs., la igualdad ha sido considerada tradicionalmente, y de modo unánime, como uno de los principios del servicio público, cuya finalidad consiste en garantizar determinadas prestaciones a los individuos sin distinciones –en idéntico sentido, González Rivas (1996)González Rivas, J. J. (1996). Introducción al régimen jurídico general de los servicios públicos. Cuadernos de Derecho Judicial, (28) [ejemplar dedicado a Régimen Jurídico de los Servicios Públicos], 15-58.–. ¿Y no son precisamente distinciones lo que hace la normativa educativa al primar unas solicitudes respecto de otras en virtud de criterios como la renta o el lugar de residencia? Indudablemente lo son, con lo que procede esclarecer por qué dichas distinciones no constituyen una discriminación inaceptable.

Si el principio de igualdad recogido en la Constitución fuera puramente formal, entendido como un mero mandato de abstención a los poderes públicos, la distinción de trato en la asignación de plazas escolares resultaría injusta por discriminatoria. Ahora bien, habida cuenta que el principio de igualdad contenido en nuestra carta magna es también material, los poderes públicos pueden establecer distinciones de trato constitucionalmente admisibles, aplicando discriminaciones positivas, acciones afirmativas o políticas compensatorias15. Y ello, parafraseando el art. 9.2 CE, con el fin de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas y para derribar los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. Con base en este razonamiento, jurisprudencia y doctrina vienen admitiendo de forma unánime la legitimidad del establecimiento de modalidades o condiciones de acceso diferentes a los servicios públicos en función de ciertas circunstancias subjetivas de los administrados (Santamaría Pastor, 2016, pp. 384-385Santamaría Pastor, J. A. (2016). Principios de Derecho Administrativo General (vol. II, 4.ª ed.). Iustel.)16. Esta diferencia de trato, como sostiene Machado Ruiz (2002, p. 36)Machado Ruiz, M. D. (2002). La discriminación en el ámbito de los servicios públicos: análisis del art. 511 CP. Tirant lo Blanch., «no solo no se opone al principio de igualdad, sino que parece exigida por dicho principio y constituye un elemento ineludible para su debida efectividad».

Para ser constitucionalmente lícitas, estas distinciones han de respetar una condición positiva y otra negativa: de un lado, deben descansar sobre criterios objetivos y razonables; de otro, no pueden resultar desproporcionadas (Arroyo Jiménez, 2015b, p. 52Arroyo Jiménez, L. (2015b). Las bases constitucionales de la actividad administrativa de adjudicación de derechos limitados en número. En L. Arroyo Jiménez y D. Utrilla Fernández-Bermejo (dirs.), La administración de la escasez. Los fundamentos de la actividad administrativa de adjudicación de derechos limitados en número (pp. 47-107). Marcial Pons.)17. Dentro de este amplio margen, el legislador y las Administraciones educativas pueden establecer los criterios de preferencia que estimen convenientes en función de las necesidades que en cada momento consideren prioritarias (Meix Cereceda, 2018, p. 341Meix Cereceda, P. (2018). La adjudicación de prestaciones educativas. En L. Arroyo Jiménez y D. Utrilla Fernández-Bermejo (coords.), La adjudicación administrativa de recursos escasos: ordenación sectorial y reconstrucción sistemática (pp. 329-354). Tirant lo Blanch.)18.

Despejada esta incógnita previa, procede adentrarse en el análisis de cada uno de los criterios que otorgan preferencia a algunos solicitantes.

3. DISCUSIÓN DE LOS PRINCIPALES CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN DE PLAZAS

Como se ha tenido ocasión de apuntar, el art. 84.2 LOE enumera una serie de criterios que permiten dilucidar la competencia en el acceso a aquellos centros con más demanda que oferta. En su redacción actual, el artículo contiene los siguientes criterios prioritarios: (1) la existencia de hermanos matriculados en el centro; (2) la proximidad del domicilio o del lugar de trabajo de alguno de sus padres o tutores legales, y (3) la renta per cápita de la unidad familiar. Junto con ello, el artículo contiene hasta siete criterios complementarios: (1) que los padres o tutores legales trabajen en el centro; (2) la condición legal de familia numerosa; (3) de alumnado nacido de parto múltiple; (4) de familia monoparental; (5) la situación de acogimiento familiar del estudiante; (6) la concurrencia de discapacidad en el alumno o en alguno de sus padres o hermanos, y (7) la condición de víctima de violencia de género o de terrorismo.

A este abigarrado conjunto de criterios cada comunidad autónoma podrá añadir otros criterios de carácter complementario en el ejercicio de sus competencias en materia educativa19.

Una vez presentados, procedemos al análisis detenido de estos criterios, cuestionándonos respecto de cada uno de ellos los fines que persigue y su proporcionalidad20.

3.1. Criterios relacionados con la intendencia familiar

Un primer grupo de criterios hace referencia a lo que podríamos denominar intendencia o agrupación familiar.

3.1.1. La existencia de hermanos matriculados en el centro

Desde la primera regulación de los criterios de adjudicación, del año 1985, la existencia de hermanos ya matriculados en el mismo centro ha merecido la consideración de criterio prioritario21.

Como es natural, este criterio solo opera cuando los hermanos vayan a coincidir en el centro, de modo que no se aplicará cuando el hermano ya escolarizado en el centro deseado no vaya a solicitar plaza para el siguiente curso.

Este criterio obedece a una razón clara: facilitar a las familias con más de un hijo en edad escolar la intendencia familiar, o dicho en otros términos, ahorrar a las familias el esfuerzo –en términos de economía y de tiempo– de tener que llevar a sus hijos a colegios diferentes. Junto a este motivo, Olmedo (2008, p. 7)Olmedo Reinoso, A. (2008). De la participación democrática a la elección de centro: las bases del cuasimercado en la legislación educativa española. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 16(1), 1-32. https://doi.org/10.14507/epaa.v16n21.2008 apunta el interés de las familias por «asegurar la igualdad de enseñanza entre los miembros de la familia». La razonabilidad de este criterio admite poca discusión, como atestigua su omnipresencia en todos los baremos vigentes, su inmutable carácter prioritario desde la primera regulación de 1985 y su importante peso específico en términos numéricos, que lo hace prácticamente determinante en la mayoría de las comunidades autónomas22.

Más allá de su posible solapamiento con otros criterios –que determinaría una cierta desproporcionalidad y analizaremos en su momento–, ninguno de los trabajos consultados en nuestro estudio plantea objeciones a la aplicación de este criterio. Por consiguiente, cabe concluir que nos encontramos ante un criterio justo, considerado de forma unánime como razonable y proporcionado.

3.1.2. Padres o tutores que trabajan en el centro

Un segundo criterio relacionado con la intendencia familiar es el de la existencia de padres o tutores legales que trabajen en el centro. Su incorporación al elenco de criterios prioritarios fue relativamente tardía: en concreto, en 2006 con la primera redacción de la LOE. Excepción hecha de Andalucía, este criterio está presente con mayor o menor puntuación en todos los baremos autonómicos.

Tres son, al menos, los motivos que pueden justificar este trato prioritario a los hijos de los empleados en un determinado centro. En primer lugar, en la línea del criterio anterior, facilitar la intendencia o la agrupación familiar. En segundo lugar, la voluntad de ofrecer a los empleados de centros escolares una suerte de beneficio social, de forma análoga a como lo hacen algunas entidades privadas, con el fin de reforzar el sentido de pertenencia o el compromiso de sus trabajadores. Por último, y muy conectado con lo anterior, también puede recomendar esta preferencia la intuición de que el hecho de que los empleados de un centro escolaricen a sus hijos en el mismo puede contribuir a mejorar el servicio educativo para todos los estudiantes, reforzando los vínculos de la comunidad educativa. Y ello porque resulta razonable esperar que las personas que trabajan en el colegio de sus hijos se impliquen en el proyecto educativo del centro y pongan todos los medios para que el mismo sea excelente, lo que redundará en una mejora del servicio público de la que se beneficiarán todos23.

Ninguno de estos motivos, empero, está exento de objeciones. El argumento de la intendencia familiar puede contestarse señalando que resulta injusto dar un trato de favor a las prioridades de quienes trabajan en centros educativos frente a las de quienes tienen otros empleos (Nieto Salinas y García Clavel, 2008, p. 516Nieto Salinas, A. y García Clavel, J. (2008). Estudio de los baremos para dirimir los accesos a los centros sostenidos con fondos públicos: iguales pero distintos. Investigaciones de Economía de la Educación, (3), 509-516. http://hdl.handle.net/11162/44081). En este sentido, parece más justo aplicar exclusivamente el criterio genérico de cercanía con el centro de trabajo de alguno de los padres, de modo que se diera una igualdad de trato entre todos los padres o tutores, independientemente de su ocupación profesional24. Discriminar positivamente a quienes trabajan en centros educativos no se corresponde con ninguna desventaja que sufran estas personas y que resulte oportuno compensar.

En cuanto al argumento de los beneficios sociales para los empleados, contrario sensu puede esgrimirse que mientras en el sector privado quien soporta la carga de esos beneficios es el empresario, en el ámbito que nos ocupa dicha carga es soportada por la familia cuyas preferencias de escolarización son preteridas. Si renunciar a lo propio para beneficiar a terceros puede ser loable, quitárselo a un tercero para premiar a los propios empleados resulta mucho más problemático, y esto es exactamente lo que hace la Administración cuando prioriza en los baremos de admisión a los hijos de los empleados.

Finalmente, aun admitiendo que en muchos casos contar en un colegio con padres de estudiantes puede resultar positivo para toda la comunidad educativa, lo cierto es que dicha presencia también puede tener efectos disonantes en términos de imparcialidad e igualdad de trato de los estudiantes, ya que tanto los padres como otros compañeros pueden verse influenciados por dicha relación de parentesco y no tratar al niño igual que a los demás.

De lo anteriormente expuesto se desprende que el principal argumento para sostener la admisibilidad de este criterio no radica en el interés particular de la familia de los trabajadores en los centros públicos –sea este una mejor intendencia o un beneficio social asociado al puesto de trabajo–, sino tan solo en el (muy discutible) interés público de contar con empleados implicados en el proyecto educativo de cada centro, extremo que la presencia de un hijo en el mismo parece razonablemente garantizar. Resulta muy cuestionable que tan borroso interés público revista entidad suficiente como para justificar la inclusión de este criterio en los baremos, por lo que abogamos por su eliminación.

3.1.3. Cercanía del lugar de trabajo de los padres

Un tercer criterio contenido en la LOE y en la mayoría de los baremos es la cercanía entre el centro escolar y el lugar de trabajo de uno de los padres25. Aunque este criterio suele enunciarse conjuntamente con el de la cercanía del domicilio familiar –y es de aplicación alternativa a este–, preferimos abordarlo separadamente y encuadrarlo en este epígrafe, ya que a nuestro entender su razón de ser se agota en facilitar la intendencia familiar, mientras que el criterio de la cercanía del domicilio presenta otras facetas relacionadas con la equidad y la segregación.

En efecto, el criterio de la cercanía del centro escolar con el lugar de trabajo de uno de los padres pretende simplificar la intendencia familiar. Este criterio, además, resulta idóneo para fomentar la conciliación entre la vida personal y laboral, puesto que facilita a los padres acompañar o llevar a los hijos al colegio de camino a su propio centro de trabajo26. Teniendo en cuenta la desventaja competitiva que en el mercado laboral muchas veces supone la exigencia de hacerse cargo de hijos menores –a quienes a menudo hay que llevar o recoger del colegio–, la inclusión en los baremos de este criterio, tendente a compensar relativamente esa desigualdad y a facilitar la conciliación, parece razonable y oportuna.

A este argumento cabe oponer que las familias en las que la madre o el padre trabajan ven ampliada su libertad de elección frente a aquellas en que los padres están desempleados o trabajan en su propio domicilio, cuyas posibilidades de conseguir puntos por cercanía con el centro escolar se restringen a los centros próximos a su domicilio27. Siguiendo esta línea argumental, se ha sostenido que el criterio de la cercanía del centro del trabajo beneficia mayoritariamente a las familias de clase media o clase media alta, ampliando sus ya extensas posibilidades de elección (Andrada, 2008, p. 29Andrada, M. (2008). Libertad de elección escolar, mecanismos de atribución de plazas y preferencias familiares: una evaluación a partir de criterios de equidad. Profesorado. Revista de Currículum y Formación del Profesorado, 12(2), 1-43. https://revistaseug.ugr.es/index.php/profesorado/article/view/20450). Sin ignorar esta objeción, consideramos que las ventajas de este criterio rebasan ampliamente sus inconvenientes. Además de contribuir a la conciliación, la cercanía entre colegio y centro de trabajo puede fomentar la inserción en el mercado laboral del progenitor que dedique más tiempo al cuidado de los hijos, que muy frecuentemente es la mujer. Asimismo, cuando solo trabaja uno de los progenitores, este criterio promueve el reparto equilibrado de las responsabilidades familiares, toda vez que normalmente será éste quien asuma la tarea de acompañar a los niños hasta su centro escolar28.

3.2. La proximidad del domicilio

Desde la primera redacción de la LODE, en 1985, la proximidad del domicilio familiar con el centro educativo deseado es otro de los criterios prioritarios para la adjudicación de plazas escasas.

Para aplicar este criterio, la Administración educativa establece una serie de zonas escolares, llamadas también áreas de influencia o distritos educativos, asignando puntos en función de si el domicilio familiar está en la misma zona que el centro educativo o en una zona contigua o limítrofe. El tamaño de las zonas es una decisión política que permite a la Administración facilitar o restringir la movilidad de los estudiantes entre los diferentes barrios29. La zonificación presenta el problema de que la pertenencia a una zona no siempre supone que los centros de esa zona sean los más próximos al domicilio, especialmente respecto de quienes residen cerca de los límites de cada zona30. Para paliar esta disfunción, los baremos suelen otorgar también puntos por residir en zonas limítrofes de los centros: excepcionalmente, algunas autonomías han empezado a tomar también en consideración la distancia lineal entre el domicilio y cada centro educativo31.

A diferencia de los criterios relativos a la intendencia familiar, el que ahora nos ocupa ha sido objeto de un intenso debate político y doctrinal, particularmente desde que ciertos Gobiernos autonómicos de tinte conservador optaron por implantar un sistema de distrito único, suprimiendo las zonas escolares32. Veamos a continuación las razones que se han esgrimido a favor y en contra de este criterio de proximidad entre centro escolar y domicilio.

Un primer motivo que justifica otorgar prioridad a las familias que viven cerca del colegio tiene que ver, una vez más, con la intendencia familiar, con el ahorro de recursos económicos y de tiempo.

A la comodidad o intendencia familiar hay que añadir un segundo motivo: la integración escolar y social o, formulado a la inversa, la lucha contra la segregación. De acuerdo con los defensores del sistema de zonificación, la escolarización por cercanía con el domicilio propicia una mayor heterogeneidad en las aulas, en términos socioeconómicos y raciales. Priorizando a las familias que viven cerca del colegio se evita un efecto llamada hacia colegios más atractivos capaces de atraer a familias con más recursos, información o aspiraciones. Al optar a centros más prestigiosos o demandados, estas familias huyen de los centros menos solicitados radicados en su zona, provocando una perpetuación de las diferencias sociales (Villarroya y Escardíbul, 2008, p. 4Villarroya Planas, A. y Escardíbul Ferrá, J. O. (2008). Políticas públicas y posibilidades efectivas de elección de centro en la enseñanza no universitaria en España. Profesorado: Revista de Curriculum y Formación del Porfesorado, 12(2), 1-26. https://revistaseug.ugr.es/index.php/profesorado/article/view/20454). En esta línea, se sostiene que las familias más desfavorecidas y vulnerables no se benefician igualmente de la movilidad que el distrito único propicia –ya sea por carecer de información, recursos para el transporte o interés–, de modo que los centros menos atractivos y más problemáticos tienden a serlo cada vez más, acentuándose las dinámicas de segregación (Bonal y Zancajo, 2020, p. 201Bonal, X. y Zancajo, A. (2020). Elección de escuela, movilidad y segregación escolar del alumnado vulnerable en Barcelona. REICE. Revista Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación, 18(4), 197-218. https://doi.org/10.15366/reice2020.18.4.008).

Muy unido al argumento de la integración escolar está el de la integración de las familias en los barrios y escuelas (Calsamiglia y Güell, 2013, p. 16Calsamiglia, C. y Güell, M. (2013). ¿Cómo escogen los padres la escuela de sus hijos? Teoría y evidencia para España. Documentos de trabajo (FEDEA), (9), 1-27.). En efecto, resulta frecuente que en torno a los centros educativos se establezcan redes sociales y amistades, por lo que la zonificación escolar propicia tanto la implicación de las familias en la escuela como la creación «de lazos comunitarios y vínculos sociales necesarios para la integración de las familias en el barrio donde residen» (Horcas López y García de Fez, 2023, p. 217Horcas López, V. y García de Fez, S. (2023). La enseñanza obligatoria en la ciudad de València: las políticas de zonificación escolar y criterios de baremación. En J. M. Rodríguez Victoriano, L. Martínez Junquero y B. de Madaria (dirs.), La reproducción de las desigualdades sociales en el sistema educativo. El mapa escolar de València. Políticas de zonificación, libertad de elección y segregación escolar (pp. 203-222). Publicacions de la Universitat de València (PUV). https://hdl.handle.net/10550/94000).

A favor de la proximidad también se alega que contribuye a incrementar la autonomía de los escolares y a reducir el impacto ecológico del sistema educativo en su conjunto, en la medida en que se evitan desplazamientos contaminantes (De Madaria y Gabaldón, 2023, p. 233De Madaria, B. y Gabaldón Estevan, D. (2023). Zonificación y admisión. Una separación necesaria. En J. M. Rodríguez-Victoriano, L. Martínez Junquero y B. de Madaria (coords.), La reproducción de las desigualdades sociales en el sistema educativo. El mapa escolar de València (pp. 223-258). Universidad de Valencia.).

Un último argumento a favor del criterio de la proximidad reviste un carácter formal o positivista, y se apoya en el reparto competencial y en la configuración del sistema de fuentes en nuestro ordenamiento jurídico. Si la Ley estatal, de carácter básico, señala en su art. 84.2 que entre los criterios prioritarios de asignación de plazas debe tenerse en cuenta la proximidad entre el domicilio y el centro escolar, establecer un distrito único mediante ley o reglamento autonómico supone suprimir de facto dicho criterio, contraviniendo de manera indisimulada la voluntad del legislador estatal33.

A favor del distrito único, por su parte, se han ofrecido los siguientes argumentos.

En primer lugar, se sostiene que el distrito único amplía la esfera de decisión de las familias, que no se ven obligadas a escolarizar a sus hijos en los centros cercanos a su lugar de residencia. De este modo, las preferencias familiares son mejor atendidas, lo que concuerda con la libertad de los padres a la hora de decidir la educación que prefieren para sus hijos (art. 27.1, 3 y 6 CE). Este argumento se refuerza al considerar la dificultad del acceso a la vivienda, que condiciona enormemente la decisión de muchas familias sobre su lugar de residencia. Pues bien, la libertad de elección de centro escolar evita que la decisión sobre el lugar de residencia –a menudo muy condicionada por factores económicos y, por lo tanto, poco libre– se convierta en una decisión que afecte a otras dimensiones esenciales de la vida familiar, entre las que ocupa un lugar destacado el centro educativo al que asisten los hijos. Todavía en relación con la libertad de las familias, cabe señalar que su potenciación supone un incentivo a la implicación de los padres en el proyecto educativo del centro, que se percibe como un entorno libremente elegido y no impuesto desde instancias burocráticas.

Un segundo motivo que se esgrime en favor del distrito único apunta a que este puede contribuir a mitigar la segregación residencial, evitando la perpetuación de patrones de estratificación social asociados a la zona de residencia y la creación de guetos (Isaacs, 1999, p. 52Isaacs, D. (1999). Posibilidades y limitaciones del carácter propio de los centros educativos concertados en la realidad. Ius Canonicum, 39(77), 43-56. https://doi.org/10.15581/016.39.15768 y Vidal Prado, 2021, p. 276Vidal Prado, C. (2021). Educación y valores superiores del ordenamiento: igualdad y libertad. IgualdadES, (4), 255-285. https://doi.org/10.18042/cepc/IgdES.4.09)34. En efecto, la libertad de elección de centro abre la posibilidad de que familias vulnerables o con menos recursos, domiciliadas en barrios desfavorecidos, puedan escolarizar a sus hijos en escuelas de otras zonas, saliendo de un entorno menos estimulante35.

En tercer lugar, se subraya que el distrito único y la consiguiente libertad de decisión de las familias implica una mayor competencia entre los centros para atraer y retener a los estudiantes, lo que redunda en una progresiva mejora en la calidad de la oferta educativa. En efecto, mientras los colegios tienen un público cautivo carecen de incentivos para mejorar sus prestaciones; por el contrario, si se liberaliza el sector y se permite a las familias votar con los pies y acudir a cualquier centro educativo, estos deberán esforzarse por mejorar sus servicios a fin de resultar atractivos para las familias36. Además, en un contexto de natalidad decreciente –en el que van a sobrar muchas de las plazas ofertadas–, conocer las preferencias de los administrados a la hora de escolarizar a sus hijos resulta indudablemente valioso a fin de diseñar la política educativa y confeccionar una adecuada planificación de la oferta de plazas.

Un último argumento en favor del distrito único se fundamenta en su escaso impacto tanto en la elección efectiva de las familias, que de forma muy mayoritaria prefieren los centros más próximos a su domicilio, como en la segregación37. En efecto, si –como apuntan algunos estudios recientes, uno de ellos curiosamente para sostener la zonificación– la eliminación del criterio de proximidad «no modifica sustancialmente el comportamiento de las familias» y «apenas muestra impacto alguno en la segregación escolar», no se entiende por qué debe mantenerse dicho criterio restrictivo de la libertad38. Cuando una restricción de libertad para perseguir un interés público carece de impacto sustancial en la conducta de los ciudadanos y no resulta idónea para alcanzar el interés público perseguido, lo razonable no es mantenerla –como sugieren De Madaria y Gabaldón (2023, p. 257)De Madaria, B. y Gabaldón Estevan, D. (2023). Zonificación y admisión. Una separación necesaria. En J. M. Rodríguez-Victoriano, L. Martínez Junquero y B. de Madaria (coords.), La reproducción de las desigualdades sociales en el sistema educativo. El mapa escolar de València (pp. 223-258). Universidad de Valencia.–, sino suprimirla39. In dubio, pro libertate.

Todavía en relación con la cercanía entre centro escolar y domicilio, algunas autonomías otorgan puntos a las solicitudes de las familias que viven en el mismo municipio del centro solicitado40. Cabe imaginar que los motivos de esta asignación son análogos a los que subyacen en el criterio de la zonificación, y que estos puntos beneficiarán a residentes en municipios de un cierto tamaño en el que existan diferentes zonas escolares. En cualquier caso, pensamos que existe una poderosa razón para suprimir esa puntuación. En líneas generales, mientras las familias que residen en municipios grandes o medianos tienen diferentes alternativas de escolarización en su zona, las que viven en municipios pequeños a menudo solo cuentan con un centro educativo en su zona escolar, por lo que ven muy restringida su libertad de elección (Fernández Esquinas, 2004, p. 381Fernández Esquinas, M. (2004). Elección de escuela: efectos sociales y dilemas en el sistema educativo público en Andalucía. Revista de Educación, (334), 377-390. https://www.educacionfpydeportes.gob.es/revista-de-educacion/numeros-revista-educacion/numeros-anteriores/2004/re334/re334-21.html). Pues bien, el hecho de otorgar puntos adicionales a las familias que residen en los municipios de los centros sobredemandados limita más si cabe la libertad de elección de esas otras familias domiciliadas en municipios pequeños, con una oferta educativa mucho más modesta (Villarroya y Escardíbul, 2008, p. 6Villarroya Planas, A. y Escardíbul Ferrá, J. O. (2008). Políticas públicas y posibilidades efectivas de elección de centro en la enseñanza no universitaria en España. Profesorado: Revista de Curriculum y Formación del Porfesorado, 12(2), 1-26. https://revistaseug.ugr.es/index.php/profesorado/article/view/20454).

3.3. Nivel de ingresos de la familia

El tercer criterio prioritario previsto en el art. 84.2 LOE es el de renta per cápita de la unidad familiar, criterio que se remonta a la redacción originaria de la LODE y que, con ligeras variaciones, se ha mantenido en las sucesivas reformas normativas.

Dicho criterio suele aplicarse de forma progresiva tomando como referencia, generalmente, el indicador público de renta de efectos múltiples (IPREM), un índice de referencia muy utilizado para la asignación de ayudas y subsidios41. En función del umbral de renta per cápita en relación con el IPREM, la familia obtendrá un determinado número de puntos, que descienden de forma inversamente proporcional a la renta, hasta desaparecer. En algunas comunidades autónomas (como Aragón o Madrid) se asigna una puntuación fija a las familias beneficiarias de una renta social.

La lógica subyacente a este criterio resulta evidente: fomentar la igualdad material de los administrados, compensando las situaciones de desventaja económica de ciertas familias. Esta opción legislativa viene amparada por diferentes preceptos de la Constitución, como el 1 (valor superior de igualdad), el 9.2 (igualdad real y efectiva), el 31.2 (principio de equidad en el gasto público) o el 40.1 (principio de distribución equitativa de la renta).

La inclusión de este criterio en los baremos ha sido muy poco discutida42. Las principales discrepancias doctrinales han recaído sobre su configuración concreta. Así, por ejemplo, se ha criticado la configuración binaria y no progresiva de este criterio, que impide discriminar entre familias con umbrales de ingresos muy diversos43; o la transformación del criterio de renta de la unidad familiar en el de renta por miembro de la unidad familiar, lo que termina beneficiando más a las familias numerosas que a las de rentas bajas (De Madaria y Gabaldón, 2023, pp. 241 y 244De Madaria, B. y Gabaldón Estevan, D. (2023). Zonificación y admisión. Una separación necesaria. En J. M. Rodríguez-Victoriano, L. Martínez Junquero y B. de Madaria (coords.), La reproducción de las desigualdades sociales en el sistema educativo. El mapa escolar de València (pp. 223-258). Universidad de Valencia.).

Dejando de lado estas objeciones, la unanimidad –tanto normativa como doctrinal– en torno a este criterio podría sugerir que no existen argumentos en contra de su inclusión en los baremos. Sin embargo, una mirada crítica permite identificar algunas razones que invitan a descartar el nivel de renta de los solicitantes a la hora de adjudicar las plazas escasas. Veamos cuáles son.

En primer lugar, cabe sostener que la discriminación positiva con las familias de menos recursos resulta injusta con las familias de rentas medias y altas, que, a la postre, son las que con sus impuestos sostienen el erario y, por ende, financian el sistema público de educación. En un Estado social los servicios públicos, máxime si son universales, son de todos: tanto de quienes pagan más impuestos como de quienes pagan menos. Preterir en el acceso a estos servicios a las personas de rentas medias y altas puede suponer excluir de los beneficios del Estado social a amplias capas de la sociedad, generando una deslegitimación del sistema y una desafección respecto de lo público que –a medio plazo– puede generar dinámicas de segregación e invitar al fraude. Habrá quien piense que esta objeción resulta predecible y egoísta44; ahora bien, parece comprensible que quien soporta una presión fiscal que puede ascender al 60 o 70 % de sus ingresos se sienta injustamente tratado cuando sus preferencias de acceso a los servicios públicos universales no es que no sean favorecidas, sino que son explícitamente ignoradas45. No se trata aquí de defender posiciones clasistas o excluyentes –los ricos primero o el que paga manda–, sino de no penalizar a las clases medias o pudientes en el acceso a los servicios públicos universales, que son de todos46.

Y ello porque, a diferencia de ciertas ayudas y prestaciones concebidas para ayudar a quien menos tiene, el servicio educativo es un servicio universal y gratuito, dirigido por lo tanto a toda la población: sin exclusiones por abajo –de los más pobres– ni por arriba –de los más ricos–. Igual que no parece justificado priorizar en el servicio de urgencias de un hospital a las personas en función de su renta, ni asignar un riñón para un trasplante al paciente más pobre, ni adjudicar los contratos públicos valorando la necesidad de cada licitador… a lo mejor tampoco lo es adjudicar las plazas de los colegios sobredemandados en virtud de los ingresos de las familias.

Ténganse en cuenta, además, dos consideraciones ulteriores. De un lado, que en ocasiones las personas con más recursos no podrán acudir al sector privado para obtener una prestación similar, por lo que su libertad efectiva de elección de centro y modelo educativo puede resultar comprometida47. Y, de otro, que la alternativa de las familias más desfavorecidas en caso de no obtener la plaza deseada no es quedar fuera del sistema educativo, sino obtener plaza en un colegio menos demandado.

Finalmente, puede sostenerse que en ocasiones el nivel de renta de las familias es consecuencia directa de las elecciones de sus miembros, que han optado por carreras menos lucrativas o que prefieren que uno de sus miembros se dedique por entero a la familia, disminuyendo así los ingresos familiares. Estas opciones personales, por supuesto, no deberían penalizar a esas familias; ahora bien, no está claro por qué deban favorecerlas frente a otras familias que han adoptado decisiones diferentes.

Quizá este conjunto de objeciones –prácticamente ignoradas por la literatura académica– explica el escaso peso que el criterio de la renta tiene en todos y cada uno de los baremos autonómicos. Este escaso valor no ha dejado de ser criticado desde diferentes tribunas doctrinales, que reclaman un aumento de su peso en los baremos a fin de combatir la segregación por nivel socioeconómico (así, entre otros, Ferrer y Gortazar, 2021, p. 16)Ferrer, Á. y Gortazar, L. (2021). Diversidad y libertad. Reducir la segregación escolar respetando la capacidad de elección de centro. Esade EcPol Insight, (29), 1-28. https://www.esade.edu/ecpol/es/publicaciones/segregacion-escolar-esadeecpol/.

3.4. Familias o estudiantes con necesidades especiales

Un cuarto conjunto de criterios de preferencia está compuesto por aquellos que aspiran a beneficiar a familias que afrontan situaciones objetivas de mayor dificultad más allá de lo estrictamente económico. Estos criterios, todos ellos complementarios, han sido incorporados progresivamente a los baremos de admisión.

Independientemente de las consideraciones particulares que respecto de cada criterio realizaremos, conviene apuntar de partida que en todos ellos late un idéntico propósito: promover la igualdad material y efectiva de los miembros de estas familias, que por una causa u otra atraviesan circunstancias que les sitúan en una posición de vulnerabilidad o desventaja48.

A la hora de analizarlos, y de cara a discernir su oportunidad, consideraremos dos factores relevantes. Por un lado, si la situación de dificultad en que se encuentra la familia ha sido libremente escogida, en cuyo caso la acción afirmativa resultará más cuestionable49. Por otro lado, si dicha situación se alinea con algún interés público, lo que justificará su promoción pública mediante medidas de discriminación positiva, como es dar prioridad a sus elecciones en materia de escolarización.

3.4.1. Familia numerosa

El primer criterio complementario que menciona el art. 84.2 LOE en su redacción actual es la condición legal de familia numerosa, que se reconoce a aquellas con tres hijos o más50. Este criterio complementario se remonta al primer desarrollo reglamentario de la LODE de 198551.

Dos parecen las razones que justifican el trato prioritario a estas familias. De un lado, las indudables complejidades que atender una familia numerosa comporta, ya sea en términos de tiempo como económicos52. De otro lado, una cierta voluntad promocional o de fomento de la natalidad, en un contexto de invierno demográfico que las Administraciones públicas están –tímidamente– tratando de revertir.

A los anteriores argumentos cabría oponer que quienes forman una familia numerosa lo hacen libremente, por lo que son ellos quienes debe asumir con responsabilidad las dificultades que implica su opción personal. En este sentido, dar prioridad a estas familias respecto de otras con menos hijos supone ponerse de parte de quienes han optado por un determinado tipo de familia, discriminando injustamente a los demás. Este contraargumento puede contestarse señalando que otorgar puntos a estas familias no responde solo a un deseo de compensar su posible situación de desventaja, sino también al fomento de un interés público, cual es el incremento de la natalidad.

Un segundo argumento contrario a otorgar puntos a las familias numerosas atiende a su solapamiento con otro criterio de mucho peso: el de contar con hermanos matriculados en el mismo centro53. En este sentido, a partir de la escolarización del segundo hijo, es posible que las familias numerosas puntúen dos veces por conceptos muy parecidos, lo que resulta desproporcionado e injusto con familias de menos hijos. A la luz de lo anterior, consideramos que el criterio de familia numerosa debería excluirse cuando ya haya escolarizados dos hermanos en el mismo centro y dicha escolarización sea tenida en cuenta por el baremo.

Sea de ello lo que fuere, conviene subrayar el escaso impacto de este criterio en la asignación de plazas escasas. Habida cuenta el importante peso que otorga tener hermanos ya matriculados en el mismo centro, la competencia real entre las familias para entrar en un centro sobredemandado se dilucida en la escolarización del primer hijo. Pues bien, como esta primera escolarización suele producirse al comienzo del segundo ciclo de educación infantil, el número de familias que son numerosas para ese entonces –cuando su primogénito ronda los tres años– es ciertamente exiguo54. El criterio, por lo tanto, casi siempre beneficiará a las familias a la hora de escolarizar a sus hijos menores, momento en el que con un hermano ya admitido en el centro la puntuación por familia numerosa resulta casi siempre irrelevante55.

3.4.2. Alumnado nacido de parto múltiple

El segundo criterio complementario que menciona la LOE –incluido en su modificación del año 2020 y replicado por la inmensa mayoría de decretos autonómicos– es el de alumnado nacido de parto múltiple56. Este tipo de nacimientos suponen alrededor del 1,7 % de los partos totales57.

La inclusión de este criterio indudablemente responde a la voluntad de compensar las complicaciones que para una familia supone criar a dos o más hijos de la misma edad, sobre todo en las edades más tempranas. Dentro de la lógica del Estado social y de su compromiso con la igualdad material de los administrados, nada parece objetar la inclusión de este criterio en los baremos, especialmente si se toma en consideración que este tipo de partos –en líneas generales– no son directamente elegidos por las familias.

3.4.3. Familia monoparental

El criterio de pertenencia a familia monoparental también se incluyó en la LOE en su reforma de 2020. Muchas regulaciones autonómicas habían incluido dicho criterio con anterioridad, y actualmente consta en casi todos los baremos.

Con López-CondeLópez-Conde, N., Moreno Parra, L. V. y Verde-Diego, C. (2022). Revisión conceptual y normativa de las familias monoparentales en España. Azarbe: Revista Internacional de Trabajo Social y Bienestar, (11), 15-25. https://doi.org/10.6018/azarbe.546851 et al. (2022, p. 16)López-Conde, N., Moreno Parra, L. V. y Verde-Diego, C. (2022). Revisión conceptual y normativa de las familias monoparentales en España. Azarbe: Revista Internacional de Trabajo Social y Bienestar, (11), 15-25. https://doi.org/10.6018/azarbe.546851, podemos definir la familia monoparental como aquella «integrada por una única progenitora o progenitor con su progenie». De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística, en nuestro país un 14,6 % de los hogares con menores a su cargo son monoparentales58.

El trato prioritario a las familias monoparentales pretende compensar las mayores dificultades que estas afrontan en la crianza. La exposición de motivos de la Ley 3/2023, de 7 de marzo, de Familias Monoparentales en La Rioja contiene un buen resumen de estas dificultades: «Las familias monoparentales conllevan un importante factor de vulnerabilidad, superior al resto de estructuras familiares, ya que este tipo de familia está expuesta a un mayor riesgo de pobreza, a dificultades para conciliar la vida familiar y laboral y a situaciones de exclusión social. A todo esto, se suma, en muchas ocasiones, la discriminación por género, pues ocho de cada diez familias monoparentales están encabezadas por una mujer»59.

¿Cabe oponer algún tipo de objeción a este trato prioritario? La única sería la primera de las apuntadas respecto del criterio de la familia numerosa, y es que en algunos casos la condición de familia monoparental ha sido libremente elegida por el progenitor. En estos casos –pensemos como ejemplo arquetípico en la maternidad biológica en solitario por elección propia– la situación de dificultad es una opción libre de una persona, por lo que quizá no resulta justo que personas que han optado por otras formas de familia se vean peor tratadas por la Administración. Además, en este caso no cabría contraargumentar que concurre un interés público en que existan familias monoparentales –como sí que parece haberlo en el caso de las familias numerosas–, al menos si se atiende al generalizado riesgo de vulnerabilidad de sus componentes. De lo anterior se desprende que cuando la condición de monoparentalidad no haya sido elegida –v. g., por causa de viuedad–, el trato prioritario en el acceso a los centros educativos resulta plenamente justificado. Por el contrario, cuando sea fruto de una libre opción personal, su inclusión en los baremos resulta más discutible, ya que implica premiar conductas libremente asumidas y que no se alinean con ningún interés general60.

3.4.4. Situación de acogimiento familiar

La situación de acogimiento familiar del estudiante fue incorporada al elenco de criterios del art. 84.2 LOE en el año 201561. Excepción hecha de la Andalucía, la Comunidad Valenciana y Galicia, todas las comunidades autónomas han incluido en sus baremos la situación de acogimiento del estudiante, otorgándole un peso análogo al que tienen las familias numerosas o monoparentales.

El acogimiento familiar, regulado en los arts. 172 y 173 del Código Civil, es una medida de protección por la que se otorga la guarda del menor a una persona o núcleo familiar con la obligación de velar por él y procurarle una vida familiar sustitutiva o complementaria de la propia. De acuerdo con los últimos datos disponibles, en nuestro país hay en torno a 18 000 menores en esta situación62.

La acción afirmativa en favor de las familias con menores en acogimiento –concretada en lo que aquí respecta en la preferencia de acceso a los centros escolares– está plenamente justificada. De un lado, porque la situación de desventaja o vulnerabilidad de estos menores, habitualmente en situación de desamparo y separados de su núcleo familiar, está fuera de toda duda. De otro lado, porque la opción libre de las familias de acogida se alinea con un interés público evidente, cual es la de ofrecer a estos menores entornos de convivencia familiar donde reciban una formación integral en un entorno afectivo63.

3.4.5. Familias con miembros con discapacidad

Aunque no constaba como criterio prioritario en la LODE, ya desde el Reglamento 2375/1985 se incluyó en los baremos la existencia de alguna discapacidad física, psíquica o sensorial, tanto del estudiante como de alguno de sus padres o hermanos (art. 11.b). Este criterio –del que conforme a los datos oficiales puede beneficiarse en torno a un 3 % del alumnado– se ha mantenido en las sucesivas reformas normativas y se ha incluido en todos los baremos autonómicos64.

Normalmente, la puntuación asignada se hace depender tanto de quién sea la persona con discapacidad –en una escala descendente: estudiante, padres, hermanos– como del grado de discapacidad65.

La justificación de este trato favorable es diáfana: compensar una situación de desventaja objetiva no elegida, cumpliendo así los mandatos contenidos en los arts. 9.2 y 49 CE, referidos respectivamente a la promoción de la igualdad material y a la integración de las personas con discapacidad.

Este criterio ofrece dos líneas de crítica. La primera, apuntada por De los Mozos, repara en la existencia de dos modelos básicos de escolarización de las personas con discapacidad. El primero es el inclusivo, que apuesta por la escolarización conjunta de estos niños con el resto de los estudiantes. El segundo es el diferenciado, que prefiere una escolarización separada de los menores con ciertas discapacidades psíquicas o sensoriales. Ambos modelos cuentan con adalides y detractores entre la doctrina científica y –de forma quizá más elocuente– entre las propias familias de estas personas66. Pues bien, el derecho que asiste a los colegios concertados a definir su ideario o su carácter propio (derivado del art. 27.6 CE) exige respetar su opción por modelos educativos no inclusivos, por lo que resulta abusivo imponerles la admisión de personas con discapacidad vía preeminencia en los baremos. Con base en este argumento, la citada autora concluye que la oferta educativa concertada «no tiene por qué integrar alumnos con discapacidades psíquicas y/o sensoriales, si la naturaleza específica de tal oferta no se dirige a atender alumnos con esa especial necesidad de apoyo educativo. (…) No cabe imponer el deber a cualquier centro concertado de integrar a cualquier alumno, con cualquier necesidad educativa especial, por el hecho de recibir fondos públicos» (De los Mozos Touya, 2006, pp. 184-185De los Mozos Touya, I. (2006). La posición jurídica de los protagonistas de la actividad educativa ante la escolarización en la enseñanza obligatoria. En M. de Esteban Villar, M. A. Sancho Gargallo, R. Caballero Sánchez y J. M. Rodríguez de Santiago (coords.), Escolarización del alumnado en el sistema educativo español: cuestiones jurídicas (pp. 175-194). Fundación Europea Sociedad y Educación.). Frente a esta objeción se alza la apuesta decidida de la LOE por la educación inclusiva –concretada, por ejemplo, en su art. 87, que regula el equilibrio en la admisión de alumnos con necesidades educativas especiales en los centros de la red pública–, apuesta cuya legitimidad ha sido respaldada por la jurisprudencia constitucional67.

La segunda línea de crítica gira en torno al criterio de voluntariedad de la desventaja. En efecto, alguien podría subrayar que a veces la familia conoce durante la gestación la discapacidad que padece su descendiente y, a pesar de ello, decide seguir adelante con el embarazo. En estos casos podría aducirse que la familia elige tener un hijo con discapacidad, de forma que debería asumir responsablemente las dificultades consecuentes, que no habrían de recaer en el conjunto de la sociedad ni –por ende– perjudicar a otras familias en la elección de escuela. Este argumento debe ser rechazado, ya que ignora la diferencia entre elegir y aceptar, acciones sustancialmente diferentes. Nadie elige concebir un hijo con discapacidad, pero son muchas las familias que aceptan, acogen y cuidan de esas vidas68. En dicho esfuerzo, indudablemente humanizador, resulta justo que la sociedad les ofrezca ayuda y soporte mediante medidas de acción afirmativa, como es la de otorgarles prioridad a la hora de elegir centro educativo.

3.4.6. Víctimas de violencia de género o de terrorismo

El último criterio complementario introducido en la LOE –mediante la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre– es el de condición de víctima de violencia de género o de terrorismo.

Bajo de este criterio late el propósito de compensar a esas víctimas por los daños que han sufrido, que a menudo les sitúan en una posición de vulnerabilidad que se entiende oportuno mitigar. Esta vulnerabilidad puede ser particularmente acusada en las víctimas de violencia de género, ya que esta suele afectar a los pilares básicos de la convivencia familiar y, en consecuencia, al bienestar y a la educación de los hijos69.

La inclusión de este criterio en los baremos puede cuestionarse por dos razones. La primera es que muchas víctimas de delitos graves –como amenazas, lesiones, secuestro, homicidio o asesinato–, así como sus familias, también padecen situaciones de vulnerabilidad, y la normativa educativa no les otorga un trato de favor a la hora de seleccionar el centro educativo de sus hijos. ¿Por qué se da prioridad a las víctimas de determinados delitos, atendiendo a su naturaleza? ¿No sería más razonable atender a su gravedad, tomando por ejemplo como referencia la condena impuesta al delincuente? ¿Resulta más vulnerable una víctima de violencia de género que ha sufrido injurias que una víctima de lesiones o de una tentativa de asesinato? Con estas preguntas no se pretende minusvalorar los dramáticos efectos que la violencia de género o el terrorismo pueden tener sobre una determinada familia, sino apuntar que los mismos no son necesariamente mayores que los de muchos otros delitos, invisibles en las agendas políticas y mediáticas, a cuyas víctimas no se otorga un trato de favor.

La segunda objeción señala la concurrencia que a menudo se producirá entre este criterio con el de familia monoparental, otorgando a las víctimas de ciertos delitos una ventaja desproporcionada en el acceso a los colegios de su preferencia.

3.5. Criterios establecidos por el centro educativo

El art. 11.d del Reglamento 2375/1985 incluyó como criterio complementario «cualquier otra circunstancia libremente apreciada por el órgano competente del centro de acuerdo con criterios objetivos». De este modo, se abrió la puerta a que cada centro educativo asignara un cierto número de puntos –habitualmente uno– en función de sus propios criterios de admisión, siempre que estos tuvieran un carácter objetivo70. Actualmente, en torno a la mitad de las comunidades autónomas admiten esta posibilidad. En unas –como Baleares o Castilla y León– la normativa contiene un elenco preestablecido de cuáles pueden ser estos criterios; en otras –como Galicia, Murcia o País Vasco–, los centros son libres de establecer sus propios criterios, siempre y cuando los mismos revistan un carácter objetivo y no resulten injustamente discriminatorios.

Antes presentar los argumentos a favor y en contra de estos criterios discrecionales, a los que han recurrido fundamentalmente los centros concertados, resulta oportuno destacar que su regulación ha sido muy cambiante. En la normativa nacional se incluyó su posibilidad en 1985, se suprimió en 1993, se volvió a incluir en 1997 y desapareció en el último reglamento vigente, del año 2009. En la normativa autonómica, por su parte, su presencia también ha sido y es muy variable. En líneas generales, puede sostenerse que los legisladores o Gobiernos de tinte conservador suelen incluir en los baremos este criterio, mientras que los de tinte progresista prefieren suprimirlo (Nieto Salinas y García Clavel, 2008, p. 512Nieto Salinas, A. y García Clavel, J. (2008). Estudio de los baremos para dirimir los accesos a los centros sostenidos con fondos públicos: iguales pero distintos. Investigaciones de Economía de la Educación, (3), 509-516. http://hdl.handle.net/11162/44081; y Fernández-Miranda, 2006, pp. 56 y ss.Fernández-Miranda Campoamor, A. (2006). El derecho a la educación y la libertad de enseñanza en el mercado educativo. En M. de Esteban Villar, M. A. Sancho Gargallo, R. Caballero Sánchez y J. M.ª Rodríguez de Santiago (coords.), Escolarización del alumnado en el sistema educativo español: cuestiones jurídicas (pp. 37-68). Fundación Europea Sociedad y Educación.).

Veamos a continuación las posiciones en torno a estos criterios discrecionales, partiendo de unas consideraciones generales y deteniéndonos en dos de los criterios más comunes: ser familiar de antiguo alumno y haber sido escolarizado en el centro en el primer ciclo de educación infantil.

De entrada, conviene apuntar que estos criterios discrecionales deben ser objetivos y hacerse públicos con anterioridad a la apertura del proceso de admisión. La discrecionalidad de los centros opera así con carácter general y antes de la valoración de las solicitudes concretas, rodeando al proceso de la debida transparencia y otorgando a las familias una cierta seguridad jurídica.

¿Tiene sentido reconocer a los centros financiados con fondos públicos un margen de maniobra en la decisión de qué alumnos admiten? Quienes responden afirmativamente a esta pregunta subrayan la importancia de contar con un alumnado alineado con el proyecto educativo y el ideario del centro, extremo que será particularmente relevante en los colegios concertados, que suelen contar con un proyecto o ideario más definido y que frecuentemente tiene un componente religioso (Duro Carrión, 2021, p. 157Duro Carrión, S. (2021). Ideario educativo versus neutralidad de la escuela pública. Un eterno debate en España. Revista de Derecho Constitucional Europeo, (36), 147-178. https://www.ugr.es/~redce/REDCE36/articulos/06_DURO.htm)71. En esta línea argumental, se sostiene que la libertad de enseñanza y el derecho a crear centros docentes –reconocidos en el art. 27.1 y 6 CE– implican el derecho de dirigir u organizar el colegio conforme al propio proyecto, lo que a su vez exige contar con personas –con familias– que compartan los valores institucionales reflejados en el propio ideario72. Aunque posiblemente la aplicación de estos criterios determine en esos centros una cierta homogeneidad del alumnado –más católicos, más musulmanes, más francófonos–, quienes defienden los criterios discrecionales apuntan que ello redundará en un mayor pluralismo de la oferta educativa, lo que resulta más acorde con los principios constitucionales que una plana estandarización o uniformidad en la que todos los colegios sean iguales y la libertad de elección –por lo tanto– quede diluida.

En sentido contrario, se ha subrayado que reconocer a los centros esa capacidad de influencia en la determinación de qué alumnos admiten supone abrir la puerta a la arbitrariedad y a la segregación, al tiempo que fácilmente produciría la exclusión de alumnos más problemáticos o de contextos sociales desfavorecidos, comprometiendo así el principio de igualdad efectiva consagrado en el art. 9.2 CE (De Madaria y Gabaldón, 2023, p. 247De Madaria, B. y Gabaldón Estevan, D. (2023). Zonificación y admisión. Una separación necesaria. En J. M. Rodríguez-Victoriano, L. Martínez Junquero y B. de Madaria (coords.), La reproducción de las desigualdades sociales en el sistema educativo. El mapa escolar de València (pp. 223-258). Universidad de Valencia.). Si el dinero que financia el colegio es público ‒se sostiene‒, el centro debe estar abierto a todos, sin que puedan establecerse preferencias «subjetivas» de cada centro que discriminen a unos solicitantes respecto de otros. Junto con ello, también se argumenta que la aplicación de criterios discrecionales generará centros educativos más homogéneos y menos plurales, encastillándose así las diferencias entre los diferentes grupos sociales. Finalmente, también se ha denunciado que dejar en manos de los centros la selección de los alumnos supone una «grave distorsión de los derechos concurrentes», ya que el derecho a elegir centro es de los padres, tutores o alumnos, y no de los titulares de los centros (Fernández-Miranda, 2006, pp. 49 y 52Fernández-Miranda Campoamor, A. (2006). El derecho a la educación y la libertad de enseñanza en el mercado educativo. En M. de Esteban Villar, M. A. Sancho Gargallo, R. Caballero Sánchez y J. M.ª Rodríguez de Santiago (coords.), Escolarización del alumnado en el sistema educativo español: cuestiones jurídicas (pp. 37-68). Fundación Europea Sociedad y Educación.)73.

Hecho este primer encuadramiento del debate, detengámonos en dos de los criterios discrecionales más comunes.

3.5.1. Familia de antiguo alumno

Uno de los criterios discrecionales preferidos por los centros y más controvertidos es el de ser familiar –normalmente, descendiente o hermano– de un antiguo alumno74.

A favor de este criterio se esgrime la idea de que un centro educativo es una comunidad de aprendizaje, y en las comunidades resultan esenciales la tradición y los lazos intergeneracionales. Que el candidato sea pariente de un antiguo alumno garantiza que la familia conoce, comprende y valora el proyecto educativo o el ideario del centro. Además, contribuye a crear una identidad y unos vínculos de pertenencia alrededor del colegio. Todo ello coadyuva a la consecución de uno de los fines declarados formalmente en la LOE: la implicación de los padres en el proceso educativo de sus hijos y en la vida de los centros docentes75. Asimismo, y en una perspectiva más amplia, la existencia de comunidades educativas bien definidas contribuye a la vertebración de la sociedad civil, creando entidades intermedias de participación y pertenencia entre lo público y lo estrictamente privado o familiar, lo que indudablemente se cohonesta con bienes de rango constitucional, como la participación (art. 9.2) o el propio derecho de asociación (art. 22).

Las ventajas previamente apuntadas tienen un envés, destacado por quienes se oponen a este punto discrecional, y que puede condensarse en una sola palabra: gueto. En efecto, vista bajo la sombra de la sospecha, toda comunidad puede ser interpretada como gueto, ya que tiene sus códigos y sus fronteras, allende las cuales quedan los extraños, los otros. Permitir que los centros educativos primen el acceso de los familiares de antiguos alumnos refuerza las dinámicas de segregación y produce comunidades educativas cerradas a las que solo tienen acceso unos pocos privilegiados por derecho hereditario o dinástico, lo que parece situarse en las antípodas de los principios de participación e igualdad que exige nuestro texto constitucional (de nuevo, art. 9.2)76.

¿Qué decir al respecto? ¿Conviene otorgar un trato de favor a las familias de los antiguos alumnos o es preferible no hacerlo? Ambas alternativas presentan ventajas y desventajas y cuentan con cobertura en el texto constitucional. En abstracto podría decirse que en sociedades igualitarias y desestructuradas, en las que conviene reforzar la sociedad civil, la opción por dar ese punto es razonable; mientras que en sociedades muy estratificadas y segmentadas, en las que es oportuno fomentar la mezcla social, será mejor no hacerlo. No se nos oculta, sin embargo, que el juicio sobre qué conviene hacer en cada momento es enormemente discrecional y esencialmente político.

En cualquier caso, sí que cabría buscar un punto de reconciliación entre ambas alternativas. Si se tiene en cuenta que la diferencia entre una comunidad y un gueto radica en la permeabilidad de sus barreras de entrada, quizá la solución pasa por permitir este punto discrecional siempre y cuando el mismo no constituya un muro impenetrable al centro educativo para quienes no son hijos de antiguos alumnos. Ello puede garantizarse al menos de dos formas: estableciendo un tope máximo de plazas vacantes que pueden ser cubiertas por familiares de antiguos alumnos, o –como se hace en la inmensa mayoría de los baremos– dando a ese criterio un peso relativo reducido, que no sea determinante.

3.5.2. Aula de dos años

Otro criterio discrecional frecuentemente empleado es el de estar escolarizado en el centro en el primer ciclo de educación infantil, en las conocidas como «aulas de dos años»77.

Con este criterio se pretende garantizar la continuidad de los estudiantes en el centro, evitando los inconvenientes que un cambio de colegio puede comportar. Se reconoce así una prioridad a las familias que ya están dentro, frente a quienes vienen de fuera y pretenden escolarizar a su hijo en el colegio más tarde.

Este criterio presenta dos puntos débiles. El primero es que resta libertad a las familias porque las obliga a escolarizar a sus hijos a una edad muy temprana si quieren obtener plaza en un colegio muy demandado con aula de dos años. Estas aulas, además, no siempre están concertadas, por lo que pueden suponer un gasto importante para las familias. De hecho, no son pocos los colegios concertados que han aprovechado esta circunstancia para ofrecer un servicio lucrativo a un público al que el punto adicional convierte en cautivo.

Por otro lado, la preferencia por la continuidad de los niños en el mismo centro educativo tiene más sentido cuando los niños son mayores y han enraizado en un determinado entorno social. Para los niños muy pequeños –de dos o tres años– el cambio de centro escolar resulta mucho menos problemático, por lo que primar la permanencia no resulta tan justificado.

Por lo anteriormente expuesto, consideramos que este criterio resulta inadecuado. Unificar la edad en que se dilucida la competencia por las plazas escasas, manteniéndola en torno a los tres años –cuando comienza el segundo ciclo de educación infantil y la mayoría de las familias escolariza a sus hijos–, parece pues más justo y razonable78.

3.6. El sorteo para resolver los desempates

Como es natural teniendo en cuenta el elevado número de solicitudes, no es infrecuente que tras la aplicación del baremo se produzcan empates entre solicitantes de plaza en el mismo centro.

Para dirimir dichos empates, la normativa suele otorgar preferencia a las solicitudes que han obtenido mayor puntuación en determinados criterios. Si a pesar de todo persiste el empate, se recurre al sorteo público, en el que habitualmente se sortean unas letras y se asignan las plazas por apellidos, siguiendo un orden alfabético ascendente o descendente, que también se sortea79. Conviene apuntar que este sistema de sorteo alfabético presenta problemas de aleatoriedad, ya que la distribución de los apellidos a lo largo del abecedario no es uniforme, por lo que hay solicitudes con más probabilidad de éxito que otras (Martínez Pinilla, 2018Martínez Pinilla, R. (2018). Los sorteos que utilizan las primeras letras de los apellidos como criterio de selección son injustos. TEMat, (2), 1-13.). En algunas comunidades autónomas, v. g. Aragón, el sorteo se realiza adjudicando informáticamente un número aleatorio a cada solicitud, lo que resulta indudablemente más justo, al otorgar a todos los candidatos en liza las mismas opciones de obtener plaza.

La celebración de un sorteo como fórmula de adjudicación de recursos escasos no es extraña en nuestro ordenamiento80. Como señalan Arroyo Jiménez y Utrilla Fernández-Bermejo (2015, p. 39)Arroyo Jiménez, L. y Utrilla Fernández-Bermejo, D. (2015). La actividad administrativa de adjudicación de derechos limitados en número. Bases conceptuales y metodológicas. En L. Arroyo Jiménez y D. Utrilla Fernández-Bermejo (dirs.), La administración de la escasez. Los fundamentos de la actividad administrativa de adjudicación de derechos limitados en número (pp. 25-46). Marcial Pons., este sistema de asignación procede cuando la selección del adjudicatario resulte irrelevante desde la perspectiva de los intereses públicos o cuando la utilización de otros criterios sustantivos se haya revelado inadecuada o insuficiente. Pues bien, si una vez aplicados todos los criterios de los baremos –que, de un modo u otro, pretenden proteger diferentes intereses públicos– persiste el empate, cabe concluir la irrelevancia de la asignación concreta y la insuficiencia de otros criterios, por lo que echarlo a suertes es la solución más conforme a derecho.

Desde ciertos sectores doctrinales se ha criticado que en algunas autonomías el diseño de los baremos resulta poco articulado y selectivo, lo que produce numerosos empates y aboca a la Administración a tener que sortear la asignación de abundantes plazas. Para estos autores, en estos casos la Administración autonómica está ignorando el mandato legal de asignar las plazas escasas atendiendo a los criterios prioritarios y complementarios previstos en la legislación (De Madaria y Gabaldón, 2023, pp. 246 y ss.De Madaria, B. y Gabaldón Estevan, D. (2023). Zonificación y admisión. Una separación necesaria. En J. M. Rodríguez-Victoriano, L. Martínez Junquero y B. de Madaria (coords.), La reproducción de las desigualdades sociales en el sistema educativo. El mapa escolar de València (pp. 223-258). Universidad de Valencia.). La solución a esta situación pasa –siempre según esta posición doctrinal– por afinar los criterios, pormenorizando más los puntos por cercanía o renta. Este nivel de detalle permitiría reducir sustancialmente el número de empates, no hay duda. Ahora bien, aunque este planteamiento puede resultar razonable respecto de algunos criterios –estableciendo, por ejemplo, diferentes umbrales de renta para asignar más o menos puntos –, tampoco conviene absolutizar los criterios legales. Y ello porque una voluntad de evitar empates puede conducir a decisiones injustas o ridículas, como priorizar a quien vive en el número 57 de la calle frente a quien vive en el 59; a quien vive en el primer piso frente a quien vive en el segundo; o a la familia que ingresa 990 euros al mes frente a la que ingresa 1000. Quizá cuando las circunstancias vitales de los candidatos son parecidas –calle arriba o abajo, euro más o menos–, lo justo no es descender al milímetro a fin de evitar empates y asignar las plazas, sino sortearlas sin más81.

4. EL SORTEO PONDERADO O ASIMÉTRICO: UNA PROPUESTA PARA LA ADJUDICACIÓN

En las páginas anteriores hemos presentado bajo un prisma crítico los criterios de asignación de plaza más comunes. Como se ha tenido ocasión de evidenciar, salvo contadísimas excepciones, todos los criterios son discutidos y discutibles. En efecto, con la Constitución en la mano pueden ofrecerse razones tanto a favor como en contra de casi todos ellos.

El sistema de asignación de plazas escasas en centros educativos de la red pública, cuyas líneas maestras se han mantenido estables desde 1985, gira en torno a un baremo y a unas puntuaciones que, mal que bien, toman en consideración diferentes intereses públicos de rango constitucional y legal. En cualquier caso, la heterogeneidad, la mezcolanza, el solapamiento y los continuos cambios en los criterios de los baremos genera un sistema de asignación de plazas algo caótico e imprevisible, marcado por una cierta inseguridad jurídica y que en algunos casos roza lo incoherente o arbitrario82. En este panorama, mientras un buen número de familias puede escoger el centro educativo de sus hijos, no son pocas las que –desfavorecidas por los baremos– se ven privadas de dicha opción, debiendo resignarse a opciones más realistas en una decisión que –como apuntan De Madaria y Gabaldón (2023, p. 223)De Madaria, B. y Gabaldón Estevan, D. (2023). Zonificación y admisión. Una separación necesaria. En J. M. Rodríguez-Victoriano, L. Martínez Junquero y B. de Madaria (coords.), La reproducción de las desigualdades sociales en el sistema educativo. El mapa escolar de València (pp. 223-258). Universidad de Valencia.– muchas familias perciben como «una de las decisiones más relevantes que deben tomar a lo largo de su proceso vital»83.

Para paliar esta desigualdad de trato en el acceso a los recursos públicos –que se percibe como injusta y da lugar a no pocos fraudes– proponemos un sistema de asignación que permite equilibrar hasta cierto punto los principales intereses públicos implícitos en los baremos con el derecho de todas las familias a optar a una plaza en su centro escolar preferido. El sistema consiste en un sorteo asimétrico o ponderado, en el que no todos los participantes tienen las mismas probabilidades de éxito84. Este tipo de sorteo para adjudicar plazas es utilizado en algunos contextos educativos en Estados Unidos y Países Bajos y ha sido propuesto para asignar tratamientos médicos en situaciones de pandemia85. Veamos esquemáticamente cómo podría diseñarse.

En primer lugar, del sorteo se excluiría a los solicitantes con hermanos ya matriculados en el centro, que tendrían acceso preferente. Esta medida no constituye de facto novedad alguna, ya que el peso de este criterio en los baremos vigentes lo hace totalmente determinante.

El sorteo incluiría todas las demás solicitudes de plaza en un centro, pero otorgando mayores probabilidades a algunas de ellas, en virtud de los criterios ya conocidos. Así, las personas en las situaciones legalmente previstas –proximidad, bajo nivel de ingresos, discapacidad o necesidades especiales…– verían incrementada su probabilidad de obtener plaza en un determinado porcentaje, que podría fijarse en un 50 %, un 100 % o un 200 %, en función de a qué criterios quisiera otorgarse una mayor relevancia. Como mucho, las familias beneficiadas por este sistema podrían tener el triple de opciones de ser admitidas que las demás (viendo incrementada su probabilidad en un 200 %)86.

Este sistema presenta algunas ventajas. En primer lugar, garantiza mejor el derecho a la libre elección de centro escolar de las familias, ya que de partida ninguna familia se queda sin opciones de entrar en su centro preferido por circunstancias que a menudo no ha elegido o no puede modificar. Se respeta así mejor la igualdad de oportunidades de los aspirantes, al reforzar las opciones de acceso de unas familias sin excluir a las demás. De este modo, las preferencias de ciertas familias pesan menos, pero no son ignoradas, lo que vaciaría de facto su libertad de elección87. El sorteo también aumenta la igualdad en la medida en que resta trascendencia a las estrategias de las familias que, como apunta la doctrina, suelen ser implementadas por aquellas con más recursos económicos o informativos (Ferrer y Gortazar, 2021, pp. 21-22Ferrer, Á. y Gortazar, L. (2021). Diversidad y libertad. Reducir la segregación escolar respetando la capacidad de elección de centro. Esade EcPol Insight, (29), 1-28. https://www.esade.edu/ecpol/es/publicaciones/segregacion-escolar-esadeecpol/).

En segundo lugar, el sorteo asimétrico garantiza la consecución de la igualdad material y del resto de intereses públicos latentes en los baremos –intendencia familiar, integración, fomento de la natalidad, etc.– porque de acuerdo con la ley de los grandes números serán las familias que puntúen en algún criterio las que obtengan más plazas en los centros sobredemandados. El sorteo asimétrico permite que la consecución de dichos intereses públicos se realice de forma más matizada, lo que concilia mejor los intereses en juego y hace menos punzantes los contraargumentos a cada criterio de los baremos, contraargumentos que a menudo –como se ha expuesto– resultan razonables88.

Finamente y como consecuencia de lo anterior, el sorteo dota al sistema de asignación de una mayor legitimidad en la medida en que todos los aspirantes a una plaza tienen opciones reales de obtenerla, y si no la obtienen no es debido a una decisión política discrecional –como el diseño de las zonas escolares– o de una circunstancia relativamente inmodificable –como no ser antiguo alumno o el lugar donde se trabaja–, sino simplemente por mala suerte, por azar. Es presumible que el hecho de tener opciones reales de entrar en el colegio deseado a pesar de no cumplir criterio alguno reduzca la tentación de fraude de algunas familias, al tiempo que mitigue la sensación de injusticia –y de desafección hacia lo público– de las familias que finalmente no resulten admitidas89.

Este conjunto de razones nos lleva a abogar por una modificación del sistema de reparto de plazas que sustituya la aplicación de baremos por una entrada directa de aquellos aspirantes con hermanos ya escolarizados y por un sorteo ponderado entre el resto de los solicitantes.

CONCLUSIONES

El estudio hasta aquí realizado nos permite extraer las siguientes conclusiones.

La asignación de plazas escasas en los centros educativos de la red pública depende de una serie de criterios cuyo establecimiento corresponde al legislador básico estatal y a los poderes públicos autonómicos. Aunque los baremos autonómicos son bastante homogéneos, existen diferencias sensibles entre territorios, tanto en relación con los criterios aplicables como en lo referido a la importancia otorgada a cada uno de ellos.

El sistema de asignación de plazas mayoritario, conocido como mecanismo Boston, da prioridad a la primera opción de cada familia, incentivando que las familias se decanten como primera opción no por su centro preferido, sino por aquel en el que tienen más posibilidades de ser admitidos. En este sentido, la libertad de elección de las familias queda sustancialmente condicionada.

De todos los criterios analizados tan solo unos pocos se han considerado abiertamente justos o injustos. Entre los primeros, hemos destacado la existencia de hermanos matriculados en el mismo centro y la situación de acogimiento familiar. Entre los segundos, el hecho de que algún padre o tutor trabaje en el mismo centro y el de estar matriculado en el primer ciclo de educación infantil del centro preferido.

La mayoría de los criterios, sin embargo, resultan ambivalentes y están abiertos a controversia. Mientras que a la luz de ciertos intereses públicos y constitucionales puede defenderse su inclusión en los baremos, otros intereses de idéntica naturaleza recomiendan su exclusión. Este hecho no resulta sorprendente, ya que el marco de decisión legítima establecido por nuestra carta magna es amplio y permite a los poderes públicos un rango de decisiones y políticas públicas muy abierto. En cualquier caso, resulta pertinente subrayar el carácter relativo y opinable de los criterios a fin de no rodearles de un aura de infalibilidad y justicia que casi nunca merecen.

Como se ha tenido ocasión de señalar, el complejo juego de puntos que implica la aplicación de los baremos supone que algunas familias se ven privadas de la libertad de elegir el centro educativo en el que quieren escolarizar a sus hijos. Esta privación, además de suponer una cierta injusticia, es idónea para generar agravios comparativos, deslegitimación del sistema, desafección hacia lo público y tentación de fraudes.

A fin de paliar estos efectos negativos, se ha propuesto un sistema alternativo de asignación de plazas en los centros de la red pública: la celebración de un sorteo asimétrico entre los solicitantes allí donde las plazas ofertadas no cubran la demanda. De acuerdo con este sistema, las familias en alguna de las situaciones actualmente incluidas en los baremos verán ampliadas sus probabilidades de conseguir plaza en el centro deseado, pero sin que este incremento excluya totalmente las opciones del resto de familias. De este modo se concilian mejor el derecho de todas las familias a optar a los centros educativos de su preferencia con la consecución de los intereses públicos subyacentes en los baremos, entre los que ocupa una posición preeminente la igualdad material.

ANEXO I. NORMATIVA AUTONÓMICA QUE REGULA LA ADMISIÓN A LOS CENTROS FINANCIADOS CON FONDOS PÚBLICOS

A lo largo del artículo se hacen repetidas referencias a la regulación autonómica. En el presente anexo se contienen las referencias exactas a dicha normativa.

Teniendo en cuenta que los títulos de cada disposición son muy similares y tienden a ser prolijos, en pro de la brevedad se ha optado por incluir tan solo el número de cada disposición (añadiendo el correspondiente hipervínculo en la versión digital del artículo). En los casos en que los decretos no contienen la puntuación asignada a cada criterio de baremación, se ha añadido la referencia a la orden o resolución de desarrollo que pormenoriza dicha puntuación.

1. Andalucía: Decreto 21/2020, de 17 de febrero.
2. Aragón: Decreto 51/2021, de 7 de abril.; ORDEN ECD/116/2023, de 7 de febrero.
3. Asturias: Decreto 66/2007, de 14 de junio.
4. Canarias: Decreto 9/2022, de 20 de enero; Orden de 3 de marzo de 2022.
5. Cantabria: Decreto 30/2022, de 21 de abril.
6. Castilla y León: Decreto 32/2021 de 25 de noviembre; Orden 1623/2021 de 22 de diciembre.
7. Castilla La Mancha: Decreto 126/2021, de 28 de diciembre.
8. Cataluña: Decreto 11/2021, de 16 de febrero.
9. Comunidad Valenciana: Decreto 40/2016, de 15 de abril; Resolución de 7 de marzo de 2023.
10. Extremadura: Decreto 128/2021, de 17 de noviembre.
11. Galicia: Decreto 13/2022, de 3 de febrero.
12. Madrid: Decreto 244/2021, de 29 de diciembre.
13. Murcia: Decreto 12/2022, de 10 de febrero.
14. Navarra: Decreto foral 33/2021, de 28 de abril.
15. País Vasco: Decreto 132/2022, de 2 de noviembre.
16. La Rioja: Decreto 24/2021, de 30 de marzo.
17. Ceuta y Melilla: Orden ECD/724/2015, de 22 de abril.

Al momento de redactar estas páginas (enero de 2024), el Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deportes ofrece una página web con información detallada sobre la admisión del alumnado y la elección de centro por comunidad autónoma, que incluye referencias normativas. La página puede consultarse aquí: https://www.educacionyfp.gob.es/mc/redie-eurydice/sistemas-educativos/educacion-infantil/admision-alumnado-centros-sostenidos-fondos-publicos/legislacion.html

ANEXO II. CRITERIOS DE ACCESO APLICABLES EN LAS DISTINTAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

	Andalucía	Aragón	Asturias	Baleares	Canarias	Cantabria	Castilla y León	Castilla La Mancha	Cataluña	C. Valenciana	Extremadura	Galicia	Madrid	Murcia	Navarra	País Vasco	La Rioja	Ceuta y Melilla
Hermanos matriculados en el centro
Primer hermano matriculado	20	8	8	5,5	8	5	8	10	50	15	4	8	15	10	3	6,5	5	8
A partir del segundo	20		8	4			4			15	4	2	15	0,5			5
Padres empleados en el centro		4	8	5,5	3	1	8	8	10	5	1	3	10	2,9	0,8	5	2	8
Proximidad del domicilio
Área de influencia	14	6	8	5,5	8	5	8	10	30	10	10	8		5	3	5	5	8
Área limítrofe	10	3	5	2,8	3	2		5	15	5	5	4			1	2	2	2
Proximidad del empleo de los padres
Área de influencia	10	5	8	5,5	8		8	8	20	10	10	6		5	3	2	5	6
Área limítrofe	6	2	5	2,8	3			5		5	5	3			1		2	2
Solicitantes del mismo municipio								3	10				12			1
Perceptor de una renta social		5		2					15	4			12	3				1
Renta per cápita (máx.)	4		2	1,5	4	2	5	1		3,5	2	3		0,8	3	3	5	1
Familia numerosa
Especial	2,5	2	1	2	2	1	3	2	10	5	1	3	11	2	0,8	1,5	3	2
General	2	1	1	1	2	1	3	1	10	3	1	2	10	1	0,8	1	2	1
Familia monoparental																	2
Especial	2,5	2	1	1	1	1	2	2	10	5	1	2	3	2	0,8	1
General	2	1	1	1	1	1	2	2	10	3	1	2	3	2	0,8	1
Discapacidad
Discapacidad del alumno (máx).	4	1	1	1	4	1	4	3	15	7	5	4	7	2,9	2	2	4	2
Discapacidad de familiares (máx)	3	1	0,5	1	4	1	2	2	15	5	3	3	7	0,5	0,5	1	2	1
Punto de libre disposición por centro				1	1		2					1	3	1		1		1
Otros criterios
Situación de acogimiento		1	1	1	1	1	3	2	10		4		3	2,9	0,8	1	2	1 ó 2
Víctima de violencia de género o terrorismo		1	1	3	4	1	3	2	10		2	2	2	1	1	1	3
Alumnado nacido de parto múltiple		1	1		2	1	2	2	10		1	8	3	1	0,8	1	2
Movilidad forzosa				1												0,5
Familia con dos hijos	1
Matrícula en 1 ciclo de educación infantil	1
Deportista de alto nivel				1
Enfermedad crónica				1
Familiares dependientes				2
Condición de antiguo alumno													4
Escolarización conjunta de varios hermanos		4
Solicitud de centro en primer lugar														2
Condición de socio cooperativista																0,5

Fuente: Elaboración propia.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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