La problemática de los parques eólicos y su solución a través del urbanismo

The problem of wind farms and their solution through urban planning

Fernández-García, José Francisco

Universidad de Oviedo. Departamento de Derecho Público (España – Spain)

ORCID: https://orcid.org/0009-0009-6324-8410

josefranciscofg@uniovi.es

NOTA BIOGRÁFICA

Profesor titular de Derecho Administrativo e investigador responsable del área jurídica del Instituto de Recursos Naturales y Ordenación del Territorio de la Universidad de Oviedo. Actualmente ocupa la Dirección Jurídica Municipal del Ayuntamiento de Santander, en situación de servicios especiales.

RESUMEN

Objetivos: el presente trabajo aborda el debate jurídico que suscita el encaje de las instalaciones eólicas en el territorio, a fin de identificar mecanismos de ordenación coordinada de esta actividad con otras políticas sectoriales. Metodología: la investigación realizada se orienta a dar solución a los problemas reales que plantea la aplicación del derecho en esta materia, empleando para ello la metodología habitual de las ciencias jurídicas (especialmente, el análisis normativo y doctrinal). Resultados: se ha conseguido precisar la forma en la que los planes urbanísticos han de llevar a cabo esa labor integradora, clarificando previamente los trámites administrativos exigidos para la implantación de este tipo de infraestructuras. Conclusiones: la implantación de un parque eólico debe conllevar un nuevo ordenamiento urbanístico del área en la que se ubica, a fin de que las servidumbres impuestas por la instalación de dichas infraestructuras sean contempladas en los regímenes de uso de los suelos situados en torno a las mismas. Con el fin de acometer esa función, la ordenación del territorio, la zonificación y los planes especiales se erigen en las tres piezas esenciales del sistema.

PALABRAS CLAVE

Energía eólica; urbanismo; medio ambiente.

ABSTRACT

Objectives: This work addresses the legal debate that arises about the fit of wind installations in the territory, in order to identify mechanisms for coordinated management of this activity with other sectoral policies. Methodology: From an eminently practical approach, the research carried out is aimed at providing solutions to the real problems posed by the application of Law in this matter, using the usual methodology of legal sciences (especially normative and doctrinal analysis). Results: It has been possible to specify the way in which urban plans must carry out this integrative work, previously clarifying the administrative procedures required for the implementation of this type of infrastructure. Conclusions: The implementation of a wind farm must entail a new urban planning of the area in which it is located, so that the easements imposed by the installation of said infrastructures are contemplated in the land use regimes located around the same. In order to undertake this function, territorial planning, zoning and special plans are the three essential pieces of the system.

KEYWORDS

Wind energy; urban planning; environment.

SUMARIO

1. INTRODUCCIÓN: EL CAMBIO DE MODELO ENERGÉTICO. 2. EL FOMENTO DE LAS ENERGÍAS ­RENO­VABLES Y SU MARCO REGULATORIO ACTUAL. 2.1. EL IMPULSO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN LA UNIÓN EUROPEA. 2.2. EL DERECHO ESPAÑOL. 3. EL PROCEDIMIENTO AUTORIZATORIO PARA LA IMPLANTACIÓN DE LAS INSTALACIONES EÓLICAS. 3.1. LA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA: DISPONIBILIDAD DE LOS TERRENOS Y TRÁMITE AMBIENTAL. 3.2. LA AUTORIZACION ADMINISTRATIVA DE CONSTRUCCIÓN: LA POSIBILIDAD DE EXCEPTUARLA. 3.3. LA AUTORI­ZACIÓN DE LA EXPLOTACIÓN Y SU TRANSMISIÓN A TERCEROS. 4. LA NECESARIA INCARDINACIÓN PREVIA DE LOS PARQUES EÓLICOS EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL. 4.1. LA IDONEIDAD DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO MARCO PARA EL ENCAJE DE LAS POLÍTICAS SECTORIALES. 4.2. OBJETIVOS Y CONTENIDO DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN MATERIA DE ENERGÍA EÓLICA: NORMAS DE APLICACIÓN DIRECTA Y CRI­TERIOS ORIENTATIVOS. 4.3. LA ELECCIÓN DEL MODELO TERRITORIAL DE PRODUCCIÓN DE ENERGÍA EÓLICA. 4.4. LA ZONIFICACIÓN PREVIA. 4.5. LOS CRITERIOS PARA LA SELECCIÓN DE LOS EMPLAZAMIENTOS: IMPACTOS PRODUCIDOS Y RENTABILIDAD ENERGÉTICA. 4.5.1. El impacto ambiental. 4.5.2. El impacto sobre la estructura del territorio. 4.5.3. La rentabilidad energética. 5. TRATAMIENTO URBANÍSTICO DE LOS PARQUES EÓLICOS. 5.1. LA CONTEMPLACIÓN DE LA ACTIVIDAD EÓLICA EN LOS PLANES GENERALES. 5.1.1. El suelo rústico. 5.1.2. El suelo urbano y urbanizable. 5.2. LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA DEL ÁREA AFECTADA POR LA INSTALACIÓN DE PARQUES EÓLICOS: LOS PLANES ESPECIALES. 5.2.1. Actividades agrarias. 5.2.2. Actividades al servicio de las obras públicas, de equipamientos y servicios o de uso público. 5.2.3. Vivienda familiar. 5.2.4. Actividad cinegética y prácticas deportivas. 5.3. MECANISMOS DE RESTAURAICÓN DE LOS TERRENOS Y DE COMPENSACIÓN DE LOS APROVECHAMIENTOS. 6. CONCLUSIONES. REFEREN­CIAS BIBLIOGRÁFICAS.

1. INTRODUCCIÓN: EL CAMBIO DE MODELO ENERGÉTICO

La eólica es una de las fuentes de energía más antiguas empleadas por el hombre. En un principio, la fuerza del viento se aprovechaba directamente para facilitar el movimiento de máquinas y vehículos. Hoy, los modernos aerogeneradores transforman la energía cinética que se produce por los efectos de las corrientes de aire, generando electricidad para el consumo directo de miles de hogares y empresas.

Dado el carácter abundante e inagotable del viento, la eólica es una de las principales fuentes de energía renovable1, destacando, entre otras razones, por su bajo coste de generación. Además, es una fuente de carácter autóctono, disponible en casi todo el planeta, lo que evita la dependencia respecto de terceros países y los eventuales problemas de falta de suministro o de alza de precios. De igual modo, la eólica está conceptuada como una de las energías más limpias, tras la energía solar, ya que su generación no lleva implícito un proceso de combustión y no produce, por tanto, emisiones atmosféricas o residuos tóxicos.

Como fuente de generación de electricidad, la energía eólica constituye así uno de los principales instrumentos para el cambio del modelo energético (el llamado proceso de «descarbonización» de la economía), basado en la sostenibilidad y la eficiencia, esto es, en la integración equilibrada de los desarrollos económico, social y ambiental, y cuyo principal reto es la eliminación progresiva del uso de los combustibles fósiles, enormemente contaminantes, y la lucha en definitiva contra el cambio climático2.

Por ello, desde que en 1994 se instalara el primer parque eólico en España, nuestro país se ha convertido en uno de los mayores productores de esta clase de energía en el mundo3. En el último mes de 2023 las renovables generaron el 56,8 % de toda la electricidad en España y registran así su mayor participación en el mix de generación desde que se cuenta con registros desde 2007. La eólica, responsable de algo más de la quinta parte de toda la producción (24 %), fue la renovable con mayor presencia en una estructura de generación4.

No obstante, la producción de este tipo de energía también presenta inconvenientes o desventajas, que implican que la implantación de las infraestructuras requeridas no sea totalmente inocua y que obligan al legislador a ponderar los intereses jurídicos en liza. En efecto, estas instalaciones comportan servidumbres y cargas para el entorno y el hábitat en el que se localizan, que resulta transformados no solo por la incidencia de los aerogeneradores, sino por la del resto de elementos asociados que deben ejecutarse para su desarrollo, como son los caminos de acceso, o las líneas de evacuación5.

Los grandes parques eólicos generan un fuerte impacto paisajístico, toda vez que la altura de las turbinas o torres puede oscilar entre los 50 y 80 metros, y sus palas giratorias se elevan otros 40 metros, haciendo que estas instalaciones sean visibles desde largas distancias. Ocupan grandes áreas, ya que los aerogeneradores deben estar separados y su ubicación se produce además a gran altura, en parajes naturales o zonas particularmente sensibles, donde el viento es más aprovechable6.

Por otra parte, el principal problema de esta fuente de energía es que no resulta fácilmente almacenable, de ahí que, hoy por hoy, no ofrezca una alternativa completa frente al uso de otras fuentes más tradicionales, al tener que consumirse de manera inmediata a su producción. Por ello, para distribuir la energía que generan estas instalaciones es necesario construir líneas de alta tensión, capaces de conducir el máximo de electricidad generada7.

Los parques eólicos también pueden tener un impacto severo sobre las aves, incapaces de reconocer el movimiento de las palas giratorias de los aerogeneradores, cuya velocidad alcanza los 70 km/h (véase Lucas Castellanos, 2007Lucas Castellanos, M. (2007). Aves y parques eólicos: efectos e interacciones [tesis doctoral]. Universidad Autónoma de Madrid.).

Del mismo modo, aunque los parques eólicos suelen contribuir a generar riqueza y oportunidades de trabajo en las zonas rurales en donde suelen ubicarse, su plena compatibilidad con ciertas actividades tradicionales (agrícola, forestal o ganadera) a menudo resulta controvertida8.

Estos y otros aspectos ponen de manifiesto la importancia de dotar de garantías jurídicas la actividad que desarrolla este pujante sector energético. No olvidemos que en España 30 000 personas trabajan en torno a la producción de la energía eólica. Además, esta industria representa el 0,35 % del PIB nacional y nuestro país es el tercer exportador de aerogeneradores del mundo y de tecnología por importe de unos 2062 millones de euros al año9.

Como cualquier otra de las energías renovables, la eólica no solo está llamada, por tanto, a ser uno de los elementos presentes en nuestra vida cotidiana, sino también a ser clave del desarrollo económico y social a lo largo de las próximas décadas10.

2. EL FOMENTO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES Y SU MARCO REGULATORIO ACTUAL

2.1. El impulso de las energías renovables en la Unión Europea

Conforme acabamos de apuntar, la alternativa para conseguir un desarrollo sostenible significa la implantación de un nuevo paradigma sobre el que construir sistemas energéticos que impulsen tanto el ahorro y la eficiencia en el uso de la energía como la sustitución paulatina de las fuentes de energía convencionales por otras de naturaleza renovable11.

El fomento del desarrollo de energías nuevas y renovables constituye uno de los objetivos de la política energética de la Unión conforme establece el art. 194 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)12. En desarrollo de esa previsión, la Directiva 2009/28/CE sobre energías renovables, adoptada en codecisión el 23 de abril de 2009, estableció que para el año 2020 un 20 % del consumo de energía en la Unión debía proceder de fuentes renovables.

Cabe así afirmar que la energía renovable desempeña un papel fundamental en la estrategia de la Unión Europea a largo plazo. La propia Comisión Europea, en su Comunicación de 6 de junio de 2012 (Energías renovables: principales protagonistas en el mercado europeo de la energía) definió las áreas en las que debían intensificarse los esfuerzos hasta 2020 para que la producción europea de energías renovables pueda seguir creciendo hasta 2030 y en años posteriores y, en particular, para que las energías renovables sean menos costosas, más competitivas y respondan a las necesidades del mercado.

Siguiendo esa misma senda, el 28 de noviembre de 2018 la Comisión presentó su visión estratégica a largo plazo para una economía próspera, moderna, competitiva y neutra desde el punto de vista del clima de aquí a 2050.

Finalmente, la Directiva (UE) 2018/2001, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, establece un marco común para el fomento de la energía procedente de fuentes renovables y fija un objetivo vinculante para la Unión en relación con la cuota general de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía de la Unión en 203013.

2.2. El derecho español

La competencia sobre la implantación de infraestructuras energéticas se encuentra compartida en ­nuestro ordenamiento interno atendiendo a que la producción, distribución y transporte de la energía que generan esas instalaciones afecte o transcurra por el territorio de una o más comunidades autónomas14. Bajo ese marco se dictaron distintas normas autonómicas que se encargaron de regular el aprovechamiento de esta clase de energía y de establecer el procedimiento para autorizar la construcción y explotación de los parques eólicos y otras instalaciones vinculadas con el aprovechamiento de las energías renovables15.

En un principio, los modelos diseñados se basaron en un sistema de asignación de potencia eólica16, cuyo resultado se hacía depender de un trámite de concurso general expuesto a los riesgos derivados de eventuales impugnaciones y, consiguientemente, a una alta probabilidad de paralización de todo el mecanismo de implantación de estas infraestructuras energéticas17.

Posteriormente, se confeccionó un procedimiento de autorización de los parques eólicos cuya principal novedad radicaba en el establecimiento de un trámite previo de selección competitiva de proyectos18, más adecuado a la singularidad de este sector productivo (y a la existencia de un elevado número de iniciativas empresariales), con el que se pretendía garantizar la seguridad en el suministro de energía, la promoción de las nuevas tecnologías y, en definitiva, la protección ambiental del entorno.

Toda esta regulación se vio afectada, más tarde, con la entrada en vigor de la Ley estatal 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado y, de manera más específica, por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico19.

Este nuevo marco jurídico trajo consigo que, en virtud de las correspondientes disposiciones de reenvío introducidas, el régimen de autorizaciones aplicable en gran parte de las comunidades autónoma sea, a la postre, el establecido en la citada Ley 24/2013 y sus normas de desarrollo (Blasco, 2015, pp. 38-39Blasco Hedo, E. (2015). Decreto 6/2015, de 30 de enero, por el que se aprueba el Reglamento que regula la instalación y explotación de los Parques Eólicos en Canarias. (BOCAN núm. 29, de 12 de febrero de 2015). Actualidad Jurídica Ambiental, (44), 38-39. https://www.actualidadjuridicaambiental.com/legislacion-al-dia-canarias-energia-eolica-2/; 2019, pp. 33-35Blasco Hedo, E. (2019). Decreto Foral 56/2019, de 8 de mayo, por el que se regula la autorización de parques eólicos en Navarra. Actualidad Jurídica Ambiental, (91), 33-35. https://www.actualidadjuridicaambiental.com/legislacion-al-dia-navarra-parques-eolicos-autorizacion/).

En último extremo, este régimen legal debe completarse con lo dispuesto en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, norma cuyo texto original ha sido, a su vez, objeto de reciente modificación por medio del Real Decreto-Ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.

Tal como veremos a continuación, esta normativa, sin embargo, aborda la autorización de la implantación de estas instalaciones prácticamente desde la exclusiva perspectiva energética, basada, en esencia, en promover el desarrollo y crecimiento de este pujante sector de la actividad industrial. En efecto, aunque la energía eólica ha experimentado un gran desarrollo en los últimos años, su regulación se ha centrado, en esencia, en fomentar la implantación de estas instalaciones, atendiendo a su carácter estratégico, como fuente de diversificación energética y, también, como parte de un compromiso para la protección del medio ambiente (véase Durá, 2024, pp.108-109Durá Alemañ, C. J. (2024). Ley 1/2024, de 8 de febrero, de Transición Energética y Cambio Climático. Actualidad Jurídica Ambiental, (143), 108-109.).

3. EL PROCEDIMIENTO AUTORIZATORIO PARA LA IMPLANTACIÓN DE LAS INSTALACIONES EÓLICAS

El Tribunal Supremo reconoce respecto del sector eléctrico en general «una cierta intervención pública» y el carácter de «sector necesariamente regulado», señalando que la circunstancia de que las autoriza­ciones tengan carácter reglado y se rijan por los principios de objetividad, transparencia y no discriminación «no es incompatible con la exigencia de que aquéllos que las soliciten deban acreditar, entre otros extremos, las condiciones de eficiencia energética de las instalaciones propuestas»20.

La Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior, aunque no resulte directamente aplicable a este sector, admite, utilizando la misma lógica, la opción de autorización con selección «cuando el número de autorizaciones disponibles para una determinada actividad esté limitado debido a la escasez de recursos naturales o de las capacidades técnicas que se puedan emplear».

Conforme establece la vigente Ley 24/2013, la producción de energía eléctrica se realiza en régimen de libre competencia, regulándose las instalaciones de fuentes de energía renovable de manera análoga a la del resto de tecnologías que se integran en el mercado, sin que se empleen ya los conceptos diferenciados de régimen ordinario y especial, utilizados en la normativa precedente.

Como ya hemos apuntado con anterioridad, la actual regulación ha eliminado los procedimientos de asignación de potencia mediante concurso público, al revelarse como una solución ineficaz para la consecución de los objetivos de participación de la eólica en el mix energético21. No obstante, la instalación de un parque eólico exige, con carácter general, obtener tres tipos sucesivos de autorización, a las que seguidamente nos referiremos: la autorización administrativa previa, la autorización administrativa de construcción y la autorización de explotación de las instalaciones22.

La perspectiva de este modelo complejo, bajo el cual se configura el procedimiento administrativo que seguir, tiene como principal objeto verificar las condiciones de carácter técnico, socioeconómico y medioambientales que rigen el establecimiento de esta clase de infraestructuras.

3.1. La autorización administrativa previa: disponibilidad de los terrenos y trámite ambiental

La obtención de la autorización administrativa previa exige la presentación de la correspondiente solicitud del promotor del parque, que debe ir acompañada de un anteproyecto de la instalación y de la acreditación de la capacidad del solicitante, en los términos que establece el art. 123 del Real Decreto 1955/2000.

El anteproyecto ha de incluir, entre otros extremos, el proyecto de ejecución elaborado y firmado por técnico facultativo competente; los estudios de mediciones de viento, particularizados para los emplazamientos concretos; el aval bancario, exigido por lo dispuesto en los arts. 59 bis y 66 bis del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre; el punto de conexión otorgado por la empresa distribuidora o de transporte, según corresponda, así como la fianza que asegure el cumplimiento de los deberes de desmantelamiento de las instalaciones y de restauración de los terrenos.

La acreditación fehaciente de la disponibilidad de los terrenos es otro de los extremos que ha de quedar debidamente contemplado y que ha suscitado una cierta controversia, particularmente en el caso de que el promotor precise la expropiación de ese suelo23.

A este respecto, algunas comunidades autónomas han venido exigiendo que la solicitud de reconocimiento en concreto de la utilidad pública de un parque eólico se presente al mismo tiempo que la solicitud de autorización de la instalación. Sin embargo, la práctica ha demostrado que esta exigencia dota de excesiva rigidez al procedimiento. En efecto, si bien resulta posible que el promotor identifique desde el inicio de la tramitación del parque eólico las afecciones y las servidumbres que se precisará imponer, también lo es que la expropiación forzosa se configura como vía a la que acudir en caso de falta de acuerdos voluntarios con los titulares de los bienes y derechos afectados.

Condicionar el recurso a la expropiación forzosa a que esta sea instada desde el principio de la tramitación del expediente, no solo puede resultar contrario al espíritu de procurar preferentemente acuerdos voluntarios, sino que puede obligar a las empresas interesadas a iniciar preventivamente los trámites de expropiación para evitar cerrar el acceso a ese trámite en caso de falta de acuerdo, dando lugar a prolijas tramitaciones que puedan resultar innecesarias. De acuerdo con lo anterior, resulta aconsejable permitir que el reconocimiento en concreto de la utilidad pública se solicite con posterioridad a la iniciación del procedimiento conducente a la obtención de la autorización administrativa24.

De otro lado, la documentación vinculada al anteproyecto debe someterse al trámite de información pública, incorporándose al mismo un estudio de impacto ambiental que exija la correspondiente normativa autonómica, al ser habitual que las instalaciones que utilizan la fuerza del viento para la producción de energía con 50 o más aerogeneradores, con más de 30 MW o que se encuentren a menos de 2 km de otro parque eólico en funcionamiento u autorización administrativa, se sometan necesariamente a declaración de impacto ambiental25.

Lo mismo ocurre con aquellos parques eólicos que tengan más de diez aerogeneradores o 6 MW de potencia, pero cuyos proyectos se pretendan desarrollar en ámbitos especialmente sensibles, como los espacios naturales protegidos de la Red Natura 2000 o las áreas protegidas por instrumentos internacionales, según la regulación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre del Patrimonio Natural de la Biodiversidad26.

El referido trámite de información pública va acompañado de una fase de consultas a otras Administraciones, organismos o empresas de servicio público, con el fin de que estas se manifiesten acerca del otorgamiento de la autorización solicitada o formulen los correspondientes reparos a la misma. Tras ese iter procedimental, la Administración competente debe emitir la pertinente resolución en el plazo máximo de tres meses desde la presentación de la solicitud, produciéndose en caso contrario silencio administrativo negativo27.

3.2. La autorización administrativa de construcción: la posibilidad de exceptuarla

La propia resolución de la autorización administrativa previa viene a fijar el plazo de caducidad en el que deberá procederse a la solicitud de la subsiguiente autorización administrativa de construcción.

Conforme establece el legislador autonómico, para tramitar esta autorización será preciso presentar un proyecto técnico de ejecución y una declaración responsable del cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa de aplicación (véase Ortega Bernardo, 2010, pp. 379-407Ortega Bernardo, J. (2010). Intervención local en la implantación de parques eólicos. Reflexiones a partir de las últimas novedades aprobadas en este sector con el objetivo de la simplificación del procedimiento administrativo. En M. J. López Sako (coord.), M. A. Torres López y E. Arana García (dirs.), Energía eólica. Cuestiones jurídicas, económicas y ambientales (pp. 379-407). Thomson Reuters Civitas.).

Para su aprobación, el referido proyecto debe someterse a un periodo de consultas a otras Administraciones y organismos afectados, similar al descrito para la obtención de la autorización administrativa previa, y de cuya regulación se ocupa el art. 131 del Real Decreto 1955/2000. Una vez concedida esta autorización, su titular queda habilitado para la ejecución del proyecto, aunque, según cabe advertir, el Real Decreto ya prevé la posibilidad de que, una vez obtenida la autorización administrativa previa, puedan realizarse ciertas labores preparatorias o de acondicionamiento de los terrenos28.

A todo ello, es preciso añadir que la aprobación del proyecto de ejecución puede verse exceptuada, siempre que concurran razones de urgencia o excepcional interés para el sistema eléctrico. En tal caso, cabe iniciar, con carácter provisional, la construcción de la instalación, siempre y cuando esta haya obtenido la correspondiente autorización administrativa.

3.3. La autorización de la explotación y su transmisión a terceros

El último paso de este procedimiento administrativo complejo consiste en la obtención de la autorización de explotación, que es la que permite la puesta en servicio del parque eólico, de acuerdo con lo establecido en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, y demás normas de desarrollo estatales y autonómicas29.

Su otorgamiento exige la presentación de la solicitud de la correspondiente acta, a la que se deberá acompañar un certificado final de obra suscrito por técnico competente30. Dicho certificado debe dejar constancia de que la instalación se ha realizado de acuerdo con las especificaciones contenidas en el proyecto de ejecución aprobado, así como con las prescripciones de la reglamentación técnica aplicable a la materia.

Al igual que la explotación de los parques, la transmisión de la titularidad de una instalación de producción, transporte o distribución de energía requiere autorización administrativa previa. Para ello, es preciso aportar la documentación que acredite la capacidad legal, técnica y económica del solicitante y una declaración del titular de la instalación que manifieste su voluntad inequívoca de traspasar la titularidad de la misma. Estas autorizaciones tienen, a su vez, plazo de caducidad, de modo que, una vez otorgadas, si no se produce la transmisión en un período máximo de seis meses, la facultad que se otorga decae, volviendo, en su caso, a tener que plantearse la solicitud ante el órgano competente en materia de industria o energía.

4. LA NECESARIA INCARDINACIÓN PREVIA DE LOS PARQUES EÓLICOS EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

La exclusiva perspectiva energética con la que a menudo se contempla la materia objeto de examen hace olvidar la problemática que suscita el encaje de las instalaciones de energía eólica en el territorio, siendo preciso identificar mecanismos de ordenación coordinada de esta actividad de generación eléctrica con los objetivos específicos de otras políticas sectoriales31.

De hecho, la regulación autonómica aplicable no siempre contempla de forma expresa la relación de la autorización energética para la instalación de los parques eólicos con la intervención administrativa por razón de la ordenación territorial y urbanística que el acto de transformación y uso del suelo que dichas instalaciones comportan, y ello, por más que se incluyan entre los requisitos formales que ha de reunir toda solicitud de autorización sectorial para la acreditación de la adecuación del proyecto a la situación del planeamiento urbanístico vigente en el área de implantación prevista.

Desde este ángulo se hace preciso examinar la forma en la que los planes urbanísticos han de llevar a cabo esa labor integradora de los diferentes usos que confluyen en estos espacios por medio de la zonificación, así como de clarificar los trámites administrativos exigidos para la implantación de esas infraestructuras, determinando las condiciones a las que han de quedar sujetas o, en su caso, impidiendo su autorización32.

4.1. La idoneidad de la ordenación del territorio como marco para el encaje de las políticas sectoriales

El impacto territorial que comporta la implantación de las infraestructuras de energía eólica hace que la ordenación de la localización de estas instalaciones se convierta en un elemento clave para su aceptación por la población en general y, particularmente, por quienes habitan en el entorno de sus áreas de influencia. Ello hace que los instrumentos expresivos de los fines y objetivos de la política territorial sean el cauce más adecuado para la toma de este tipo de decisiones, que han de preceder a los procedimientos de autorización de los parques eólicos33.

Corresponde, pues, a la ordenación del territorio el establecimiento de aquellos criterios que definan la zonificación sobre la que haya de aplicarse el modelo de producción industrial de esta energía (los llamados, parques eólicos convencionales, que vierten a la red general de distribución) y, en su caso, también, para la implantación de instalaciones de autoconsumo, o de las destinadas a la investigación de los recursos eólicos34. Conforme a ese modelo territorial, cada Administración deberá definir las correspondientes zonas de exclusión y los respectivos ámbitos geográficos de localización de estas infraestructuras, en función de su capacidad de acogida (alta o baja) y del tipo de instalaciones eólicas que puedan soportar en cada caso35.

La primera tarea, por tanto, de aquellos poderes públicos con competencias en la materia, ha de consistir en dotarse para todo su ámbito geográfico de aquellos instrumentos de planificación y coordinación capaces de regular y orientar la afección territorial de las actividades de producción de energía eléctrica a partir de la energía eólica, en cualquiera de sus modalidades e independientemente de la potencia o del destino de estas36.

4.2. Objetivos y contenido de los instrumentos de planificación territorial en materia de energía eólica: normas de aplicación directa y criterios orientativos

Esos instrumentos de planificación deben ocuparse de regular el impacto territorial de estas actividades de generación de energía eléctrica, pero, a la vez, han de servir de marco de referencia no solo en el momento de la autorización de estas actividades, sino también en a la hora de aprobar planes o programas de cualquier clase mediante la formulación de principios o reglas de coordinación con otros sectores de la actividad y demás Administraciones públicas implicadas37.

Se trata, pues, de lograr una ordenación coordinada de la actividad eólica junto con otras políticas con incidencia sobre el territorio. Por tanto, la idea guía no solo ha de ser lograr los niveles de reducción de ­emisiones atmosféricas, asumidos ya 1997 en el Protocolo de Kioto (Tercera Conferencia de las Partes de la Convención sobre el Cambio Climático) o, en consecuencia, impulsar el desarrollo de la generación de electricidad a partir de esta fuente de energía.

Se hace así preciso apostar por una visión integradora de los diferentes usos del suelo que, además de clarificar los trámites administrativos para la autorización de las actividades de generación eólica38, regulen la nueva implantación de grandes instalaciones de producción, fijando las reglas precisas para la evaluación de posibles alternativas en orden a su emplazamiento.

Por tanto, han de precisarse, en primer lugar, los criterios que han de tenerse presentes para la implantación del parque a fin de que este tenga la menor incidencia posible, no solo ambiental, sino también estructural sobre el territorio. Y, al mismo tiempo, es preciso que desde la ordenación del territorio se guíe al planeamiento municipal, de modo que las servidumbres que generan las instalaciones eólicas se incardinen urbanísticamente, dotándolas de un tratamiento uniforme en cada una de las partes del territorio de la respectiva comunidad autónoma39.

Como es lógico, dada la distribución competencial en materia de ordenación del territorio y urbanismo, las directrices que se fijan en el primero de estos ámbitos, y que corresponde aprobar a la Administraciones autonómicas, han de operar con distinto alcance y efectos. Así, mientras que la definición de las llamadas «zonas de exclusión» han de constituir normas imperativas de directa aplicación desde un primer momento, otras directrices, como son las relativas a la determinación de los procedimientos de autorización a emplear, han de gozar de un carácter meramente informador u orientativo, tanto para el resto de órganos de la propia Administración regional como de las Administraciones locales competentes en la materia.

Por otro lado, resulta fundamental la progresiva actualización o revisión de estos instrumentos, debiendo ser adaptados sus aspectos más esenciales, siempre y cuando se vea alterado el entramado territorial en la que se soporta la planificación realizada o se deban someter a nuevos criterios de ordenación las zonas de exclusión previamente establecidas. Del mismo modo, el carácter integrador de estos instrumentos exige su permeabilidad a las posibles modificaciones relevantes que la política energética pudieran requerir sobre el modelo inicialmente establecido, por ejemplo, demandando, en su caso, un cambio de la red eléctrica que comporte la creación de nuevas líneas de transporte con una mayor capacidad, al margen de las ya contempladas en los instrumentos de ordenación territorial aprobados40.

4.3. La elección del modelo territorial de producción de energía eólica

A la hora de seleccionar los emplazamientos más adecuados para el desarrollo de las actividades eólicas es preciso partir de un determinado modelo territorial, que habrá de tomar en consideración los potenciales impactos que estas pueden llegar a producir. A tal efecto, bien puede optarse por propiciar la dispersión de las infraestructuras o, contrariamente, por favorecer su concentración en aquellas zonas del territorio que resulten más idóneas. El primero de estos modelos supone que la afectación sobre el medio natural se extienda sobre un mayor ámbito geográfico, aunque con un menor impacto. En el segundo caso, en cambio, esa mayor incidencia se concentra sobre los ámbitos de intervención elegidos, que, dada la concurrencia de efectos, sufrirían un mayor daño paisajístico o ambiental41.

Ambos modelos fluctúan, por tanto, entre primar el desarrollo de los parques eólicos de mayores dimensiones, y cuyo impacto sea admisible, en áreas que adquieren de este modo una determinada especialización productiva; o impulsar la construcción de pequeñas instalaciones alejadas del área principal de desarrollo de la energía eólica, con una elevada incidencia de su infraestructura asociada.

En este sentido, hay que tener presente que el mayor impacto que ocasionan los parques eólicos deriva, fundamentalmente, de los viales y líneas de transporte que estas precisan, de modo que dichas infraestructuras podrían utilizarse de forma compartida si se opta por la concentración, lo cual supone evitar el incremento de nuevas construcciones de transporte rodado y eléctrico por unidad de producción y se traduce, posiblemente, en una mayor rentabilidad económica y una mayor eficiencia ambiental42.

4.4. La zonificación previa

Como venimos señalando, en la base misma de la planificación energética llevada a cabo por las comunidades autónomas, y de sus respectivos programas de fomento de las energías renovables, se encuentra la necesidad de establecer mecanismos de coordinación con aquellos otros instrumentos que emanan de distintos ámbitos sectoriales como el urbanismo y la ordenación del territorio. Tal es así que, las políticas orientadas al fomento de las energías renovables suelen desarrollarse y concretarse, para determinadas áreas, mediante la elaboración de programas territoriales (que tienen la consideración de auténticos «planes» con incidencia en la ordenación del territorio), en los que se definen las posibles zonas compatibles para infraestructuras de generación y transformación, así como los pasillos necesarios para la evacuación de la energía producida43.

Este cambio de paradigma comporta que el compromiso por parte de los promotores de aportar valor añadido y contribuir al desarrollo territorial esté asociado a cada proyecto de generación eléctrica a partir de la energía eólica, y no como sucedía hasta ahora, que estaba vinculado a los planes eólicos y, por tanto, con el largo plazo, tan permeable a cambios estructurales y estratégicos empresariales.

De igual forma, la planificación territorial y los planes urbanísticos vienen a garantizar que en los espacios vinculados a la generación y transporte de energías renovables previstos en esas áreas tengan preferencia esos usos frente a otros, con independencia de que la propia planificación territorial, de forma motivada, pueda establecer ubicaciones alternativas para estos, siempre que se aseguren los objetivos generales de la planificación energética y la coherencia del conjunto44. En este sentido, se han venido definiendo diferentes estrategias a la hora de seleccionar los emplazamientos más adecuados para el desarrollo de las actividades eólicas.

Algunas comunidades, como la de Valencia, a la hora de regular los procedimientos para autorizar la actividad eólica han determinado, a través de un estudio sobre la potencialidad del recurso, los ámbitos en los que sería posible el aprovechamiento de esa energía y, a continuación, han procedido a descartar aquellas áreas en las que el impacto, ambiental o territorial de su explotación se consideró alto (zonificación positiva)45.

Otras comunidades autónomas, como es el caso de Navarra, han propiciado que sea la iniciativa privada la que explore los emplazamientos más adecuados desde el punto de vista energético, pero, previamente, y por medio de procedimientos de evaluación de impacto ambiental, han delimitado una serie de zonas en las que estas infraestructuras se consideran incompatibles46.

Quizás, el modelo más indicado desde la óptica integradora que representa la planificación territorial sea aquel que, partiendo de los análisis ambientales previos, permita establecer diferentes zonas dentro del territorio, compaginando así el impacto que producen estas instalaciones con el potencial aprovechamiento de este recurso energético47.

A partir de esa operación es posible delimitar una primera categoría de zonas vetadas o excluidas, entre las que se incluirían aquellas áreas con especiales valores paisajísticos, faunísticos y forestales o con elementos susceptibles de interés para la conservación del patrimonio cultural que hayan de ser, igualmente, objeto de particular preservación. Han de incluirse aquí la totalidad de la franja costera48, los lugares declarados de importancia comunitaria (LICs) y las zonas de especial protección de las aves (ZEPAs); y, en definitiva, aquellos ámbitos del territorio en los que la implantación de parques eólicos produzca impactos ambientales más relevantes49.

En estas zonas de exclusión deben autorizarse exclusivamente la implantación de instalaciones eólicas de baja potencia y por razón de un elevado déficit en el abastecimiento, pero, en ningún caso, sería pertinente el desarrollo o implantación de grandes parques eólicos de carácter industrial.

Fuera de esos ámbitos, la planificación territorial debe tomar en consideración la posible existencia de zonas amplias apropiadas para el desarrollo de las instalaciones eólicos en atención a la «capacidad de acogida» de estas. En función de ese hecho, corresponderá fijar la potencia que podrán superar los respectivos proyectos de parques eólicos que cabrá autorizar y, en definitiva, determinar el tamaño de estos, pudiendo tratarse de instalaciones de escasa entidad o bien de grandes parques en función del número de genera­dores que finalmente se permita implantar.

4.5. Los criterios para la selección de los emplazamientos: impactos producidos y rentabilidad energética

Partiendo de la zonificación previamente establecida, y atendiendo al impacto estructural o ambiental que puedan generar las instalaciones eólicas, la ordenación del territorio debe establecer los criterios para la evaluación de las posibles alternativas, y fijar así el marco para la selección de los proyectos que se sometan a autorización, orientando la implantación y el desarrollo de estos50.

4.5.1. El impacto ambiental

Aunque la idoneidad ambiental de cada uno de los posibles proyectos deberá ser valorada a menor escala en el seno de los procedimientos de autorización, los instrumentos de planificación han de incluir un examen a escala regional en el que se analice la idoneidad de cada ámbito territorial para la implantación de parques eólicos, tomando en consideración el valor natural de las distintas áreas, la visibilidad de las eventuales localizaciones y la facilidad de acceso a la redes de transporte de la electricidad y viaria, que son las variables principales de este tipo de infraestructuras, generadoras de impacto ambiental51.

La incidencia más severa de estas instalaciones es el que procede del impacto o alteración del medio físico a consecuencia de la obra civil asociada: la cimentación de los generadores y de la subestación, que lleva asociado importantes movimientos de tierra; la construcción de las infraestructuras el acceso a las áreas de trabajo, así como la instalación de la línea de evacuación en alta tensión, todo ello por medio de la utilización de maquinaria pesada de grandes dimensiones.

De igual modo, la incidencia sobre la fauna y, en particular, sobre las aves ha sido tradicionalmente uno de los aspectos más cuestionados de la instalación de los parques eólicos, principalmente en el caso de aquellas infraestructuras de este tipo que afectan a rutas migratorias (o zonas de especial concentración de avifauna) y a las especies que tienen una especial actividad nocturna52.

En cuanto al impacto sobre el paisaje, la incidencia visual de cada uno de los posibles emplazamientos obliga al análisis de su visibilidad sobre el conjunto del territorio, la afección visual sobre los núcleos de población, así como sobre la red de carreteras y otras infraestructuras de comunicación. No obstante, este tipo de impacto debe ser modulado atendiendo a la calidad del paisaje, particularmente en aquellas áreas en las que las instalaciones eólicas conviven con otros elementos industriales o urbanos con los que se mezcla y hasta se mimetiza53.

La construcción e instalación de parques eólicos puede suponer, a su vez, impactos notables sobre los elementos que conforman el patrimonio histórico y cultural, toda vez que las infraestructuras y la obra civil asociada a la producción de la energía eólica pueden causar afección inmediata sobre aquellos (por ejemplo, en los yacimientos arqueológicos) o, dada la alteración visual que produce en el paisaje, puede provocar el menoscabo o la pérdida de las cualidades estéticas o ambientales de ciertos elementos54.

En último término, cabe aludir a su vez a la contaminación acústica que generan los elementos del parque eólico, pudiendo afectar ese ruido tanto a las especies de la fauna a las que antes aludíamos como también a las poblaciones cercanas.

4.5.2. El impacto sobre la estructura del territorio

A diferencia de otras actividades industriales convencionales, en el caso de la actividad eólica no suelen producirse significativos impactos estructurales sobre el territorio, capaces de generar modificaciones en el poblamiento o la estructura productiva.

Igualmente, la incidencia sobre los servicios o instalaciones de abastecimiento o de saneamiento y, en general, sobre las infraestructuras del área sobre las que se asientan los parques eólicos es escasa, a excepción de la necesidad de conexión a la red eléctrica de distribución.

Mayor magnitud representan, en cambio, los impactos que se puedan llegar a producir sobre ciertos usos del suelo, sobre el que luego volveremos al abordar el tratamiento urbanístico de esta actividad55.

Téngase en cuenta que el principal destino del territorio en el que suelen instalarse los parques eólicos suele ser la ganadería extensiva y la actividad o producción forestal. En el primer caso la posible incompati­bi­lidad suele estar acotada a las áreas en las que se implantan o localizan los elementos, máquinas y viales que conforman la infraestructura eólica. En cambio, el uso forestal o el minero pueden verse afectados más intensamente, en caso de producirse una fuerte concentración de instalaciones eólicas o de parques de gran envergadura, por la necesidad de establecer servidumbres que mantengan la capacidad de generación energética56.

Lo mismo puede decirse en relación con ciertos tipos de actividad turística que se desenvuelve en el ámbito rural, en el que el paisaje actúa como principal activo.

4.5.3. La rentabilidad energética

Finalmente, hay que señalar que desde el punto de vista ambiental y, también, desde la perspectiva energética no resulta asumible el desarrollo de proyectos en localizaciones con una potencia de viento baja o cuya prolongación o intensidad en el tiempo sea de escasa frecuencia. No resulta aceptable el impacto ambiental de aquellas instalaciones eólicas que no garanticen una mínima generación de energía. En este sentido, parece preciso excluir de los procedimientos de autorización a los proyectos de instalación de parques eólicos que no alcancen un determinado número de horas equivalentes de producción57.

Por tanto, todos los proyectos deben de perseguir la máxima eficacia energética de las instalaciones, de modo que para valores similares de impacto ambiental se opte con preferencia por aquellos proyectos que aseguren una mayor producción de energía.

5. TRATAMIENTO URBANÍSTICO DE LOS PARQUES EÓLICOS

En última instancia, los criterios y directrices establecidos a través de la ordenación del territorio han de servir para orientar a las entidades locales en la elaboración de los planes urbanísticos, con el fin de abordar el tratamiento que debe darse a los proyectos de implantación de parques eólicos, así como en la fijación del régimen de usos que ha de operar en aquellas áreas afectadas por la implantación de estas infraestructuras58.

Para efectuar ese encaje último, la técnica de la «calificación» del suelo se presenta como un instrumento esencial en manos de la Administración local afectada, que tendrá que ejercer sus competencias en la materia, primero a través de los planes generales y, finalmente, concretando el régimen de usos resultante mediante la aprobación, en su caso, de planes especiales que den cobertura a estas instalaciones59.

5.1. La contemplación de la actividad eólica en los planes generales

5.1.1. El suelo rústico

El art. 13 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, señala con carácter básico que el suelo que esté en la situación de rural ha de utilizarse conforme a su naturaleza y dedicarse, aparte de los usos agrícola, ganadero, forestal y cinegético, a «cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales».

Las instalaciones eólicas, al tener por objeto el aprovechamiento del viento para la producción de energía eléctrica, implican el destino del suelo al aprovechamiento de un recurso natural propiciado por el principio superior del desarrollo sostenible y, por tanto, el de aseguramiento de la calidad del medio ambiente, de lo que cabe concluir que suponen un destino del suelo conforme a la naturaleza de este, pues han de emplazarse allí donde el régimen del viento lo haga posible60.

Pese a todo, en las diferentes leyes autonómicas en materia de urbanismo la regulación del suelo rústico aparece centrada, principalmente, en la concreción de las competencias y procedimientos de autorización de usos, dejando en manos del planeamiento urbanístico el establecimiento de los regímenes finalmente aplicables a cada una de las categorías en las que se subdivide de esta clase de suelo (ordinario, de especial protección, de costas, de infraestructuras, etc.)61.

Esta normativa permite, por lo general, que siempre que la ordenación territorial y urbanística no prohíba el uso en edificación no vinculado a la explotación agrícola, pecuaria o forestal, y previa calificación urbanística que atribuya el correspondiente aprovechamiento, puedan realizarse en suelo no urbanizable los actos precisos para la materialización de dicho aprovechamiento mediante el empleo de medios técnicos e instalaciones adecuados y ordinarios en las condiciones determinadas por aquella ordenación.

Muchos de esos planes no han previsto de manera específica la implantación del nuevo uso del suelo para parques eólicos, aunque sí contemplan, en cambio, diferentes clases de actividad industrial, como son la «industria extractiva» (canteras y minas), la «industria vinculada al medio rural» (de transformación de productos agrarios, talleres de artesanía, etc.) o la «gran industria», que puede requerir una amplia extensión territorial y, potencialmente, puede generar notables efectos contaminantes (industrias peligrosas, depósitos al aire libre, etc.)62.

Lo cierto es que ninguna de las mencionadas categorías es acorde a la naturaleza de un parque eólico, ya que, por más que pudiera buscarse su encaje en la última de estas, no concurren en este tipo de instalaciones las notas típicas para ser calificadas como una gran industria. Efectivamente, no son actividades que precisen de una gran superficie para su localización, pues el volumen edificado que exige su implantación comporta una escasa ocupación del suelo, por su porosidad, permitiendo que la mayor parte del área afectada sea susceptible de otro tipo de aprovechamientos. Tampoco cabe afirmar que estas infraestructuras puedan producir elevados efectos contaminantes o que resulten incompatibles con el suelo no urbanizable o rústico (característico de la gran industria), pues sus principales emplazamientos se encuentran de manera habitual sobre esta clase de suelo63.

Diferencias aparte, la problemática urbanística de las instalaciones eólicas tiene puntos en común con las actividades extractivas, ya que su implantación viene determinada también por la ubicación en el territorio de los recursos explotables. Ello hace que, frente a otros tipos de industria, que con frecuencia se llevan a suelos urbanos de uso industrial (que el planeamiento ya contempla así con carácter previo a su desarrollo, mediante su clasificación o delimitación), las infraestructuras eólicas deben emplazarse en zonas en la que los vientos alcancen determinada velocidad, principalmente en zonas de elevada altitud.

Parece claro, en todo caso, que la peculiaridad de los parques eólicos aconseja establecer en los planes generales un tipo de actividad industrial específica (que cabría denominar «industria eólica» o de «infraestructuras eólicas»), siendo, por otra parte, necesario que estos instrumentos recojan las condiciones generales de uso a las que habrá de someterse la implantación de las instalaciones requeridas para proceder al desarrollo de este64.

Paralelamente, fuera de los ámbitos en los que expresamente se acoja esa calificación para el suelo rústico, la actividad eólica deba considerarse en el plan como un «uso prohibido», particularmente, en aquellas áreas sujetas a regímenes de especial protección y de alta productividad agraria o equivalentes65, así como en las zonas rurales en las que se sitúen núcleos de población habitados.

En el caso del suelo no urbanizable ordinario, dicha actividad podría, en cambio, llegar a constituir un «uso autorizable», quedando la protección de los valores naturales de esos espacios a lo que resulte del trámite de evaluación de impacto ambiental en el momento de someterse el proyecto a autorización administrativa previa.

5.1.2. El suelo urbano y urbanizable

Aunque no suele ser frecuente su instalación en este tipo de suelos, el desarrollo de parques eólicos puede considerarse compatible en ámbitos clasificados como suelo urbano de uso industrial, toda vez que el impacto ambiental en esos ámbitos se ve minorado por la previa alteración del paisaje.

Como decimos, en la mayor parte de los casos estas localizaciones no son idóneas para la actividad eólica, bien por las características del terreno o por la insuficiente fuerza del viento. Cuestión distinta es la posibilidad de implantar parques eólicos en las zonas portuarias, ya que, desde el punto de vista de la obtención del recurso, sí pueden resultar económicamente viables y su afección al medio ambiente es ciertamente baja66.

5.2. La ordenación urbanística del área afectada por la instalación de parques eólicos: los planes especiales

Particularmente en el suelo no urbanizable, la implantación de un parque eólico puede requerir la nueva ordenación urbanística de ese ámbito para que las servidumbres que acarrea la instalación de dichas infraestructuras sean contempladas en los regímenes de uso de los suelos situados en torno a las mismas. Con el fin de acometer esa función, los planes especiales se erigen en la figura idónea para llevar a cabo esa nueva ordenación urbanística67, delimitando el espacio sobre el que el parque eólico ejerza su influencia y estableciendo las determinaciones acerca de los usos que han de regir en ese suelo.

El objetivo que ha de perseguir esa nueva ordenación ha de ser el de garantizar el correcto funcionamiento de las instalaciones, evitando la cercanía de otras actividades o elementos que puedan provocar cambios en el flujo de aire, reduciendo su capacidad de producción energética o acelerando la obsolescencia de estas infraestructuras68.

5.2.1. Actividades agrarias

En la actividad ganadera y agrícola el principal impacto es el que deriva de las servidumbres que derivan de la ocupación del suelo, producida, fundamentalmente, por la subestación de transformación y edificaciones asociadas, la cimentación de los aerogeneradores y los viales de acceso al parque y a cada una de las máquinas.

Sin embargo, el resto de las instalaciones del parque puede convivir con las actividades agrarias y de ganadería extensiva ya existentes o que pudieran generarse en un futuro, actividad que, incluso, puede resultar favorable para el funcionamiento de esas infraestructuras por cuanto que el pastoreo ayuda a limitar el crecimiento de la vegetación y a mejorar las características del terreno sobre el que se implantas dichas instalaciones69.

Según apuntamos ya en su momento, la actividad forestal es la que puede verse más afectada en estos casos, pues la presencia de grandes masas arboladas cercanas a los aerogeneradores constituye un freno para el flujo del aire, mermando su velocidad y el rendimiento de la maquinaria.

Por todo ello, parece viable que los planes especiales que sirvan para el desarrollo de los parques eólicos califiquen como «uso permitido» las actividades agrícolas y de ganadería extensiva, incluidas la puesta en cultivo de eriales o montes para la creación de prados o pastizales, así como la construcción o restauración de cierres u otros elementos para el mantenimiento de estos usos y la construcción de conducciones de agua y fuentes para el ganado.

En cambio, podrían tener la consideración de «uso autorizable» ciertas labores de restauración mediante el empleo de especies arbustivas de bajo porte que no alteren la circulación del aire y, en cambio, cabría calificar como «uso prohibido» las construcciones de nuevas edificaciones de uso agrícola o ganadero de cualquier tipo, las explotaciones de carácter intensivo o las repoblaciones forestales en las que se empleen especies de gran tamaño o frondosidad70.

5.2.2. Actividades al servicio de las obras públicas, de equipamientos y servicios o de uso público

Las actividades vinculadas al servicio de las obras públicas resultan, con carácter general, incompatibles con la actividad eólica, pues pueden producir una merma en la circulación del aire y afectar a la propia naturaleza de los suelos que resulten óptimos para la implantación de los parques. No obstante, dado que dichas actividades conllevan una afección ambiental que se vería reducida en un área ya alterada por las propias infraestructuras eólicas, cabría considerarlas como «uso autorizable», siempre que el mismo no se prolongue en el tiempo.

Del mismo modo, los equipamientos y servicios son también usos incompatibles con los emplaza­mientos idóneos para la implantación de las infraestructuras eólicas, pero, además, por motivos de seguridad y por la eventual interferencia en el correcto funcionamiento de las instalaciones, debe considerarse improcedente su desarrollo, independientemente de su entidad, si, además, pueden comportar edificaciones asociadas o conllevar aglomeraciones de público71.

Capítulo aparte merece el uso de la nueva red viaria que generan los parques eólicos, con la que, en ocasiones, se abre acceso rodado a zonas naturales que anteriormente pudieran encontrarse in­co­mu­ni­cadas. Con carácter general, la nueva infraestructura viaria vinculada con el acceso a los parques eólicos debe considerarse de uso restringido, siendo tan solo utilizable por los vehículos de los operarios al servicio de la actividad, aunque también, ocasionalmente, por la población agraria que disponga de servidumbre de paso para acceder a sus explotaciones mediante el uso de tractores y maquinaria agrícola, ganadera o forestal.

Excepcionalmente, sin embargo, la red viaria del parque puede contribuir a suplir carencias en la infraestructura viaria de un determinado ámbito, por lo que cabría llegar a plantearse su incorporación a la red pública de carreteras. Tal circunstancia, no obstante, debería de estar contemplada en el plan especial que instrumente la implantación del parque eólico o, en su caso, en el planeamiento general, que habrá de calificar esa dotación como «sistema de carácter general», vinculada al servicio de toda la población72.

5.2.3. Vivienda familiar

Las mismas motivaciones que hemos referido en relación con los equipamientos y dotaciones resulta trasladable tanto a la vivienda familiar como al conjunto de edificaciones auxiliares a esta, por lo que su construcción debe considerarse incompatible con los parques eólicos73.

5.2.4. Actividad cinegética y prácticas deportivas

La actividad cinegética en las inmediaciones de un parque eólico puede comprometer tanto la integridad de las instalaciones (no olvidemos que en gran medida la producción de energía eólica es una actividad de carácter industrial) como la propia seguridad de las personas. Por ello estas actividades deben considerarse igualmente un «uso prohibido».

Lo mismo cabe considerar con cualquier modalidad de vuelo deportivo que se desarrolle a cierta altura o de otras prácticas que pretendan realizarse a una determinada distancia de esas instalaciones74.

5.3. Mecanismos de restauración de los terrenos y de compensación de los aprovechamientos

Habitualmente, la implantación de parques eólicos y, en general, las actuaciones que tienen por objeto la generación de energía mediante fuentes renovables, incluidas las infraestructuras de evacuación, tiene lugar en suelos de naturaleza rústica y se caracterizan por tener una duración limitada en el tiempo, aunque prorrogable, nunca inferior al plazo de amortización de las inversiones previstas para su materialización.

El hecho de que se opere en esta clase de suelo conlleva dos consecuencias fundamentales. De un lado, al término de la explotación de estas infraestructuras, el promotor de la actuación queda obligado a devolver los terrenos al estado en que se encontraban en el momento inicial, a cuyo fin deberá prestarse la correspondiente garantía que cubra los gastos derivados de esta obligación en caso de incumplimiento75. Por otro lado, es habitual que la implantación del parque eólico quede sujeta al pago de una prestación patrimonial de carácter público no tributario, con la que se grava el uso temporal de ese suelo76.

En el primer caso, el importe de la garantía se determina en proporción de la cuantía del proyecto de desmantelamiento, que el promotor de la actuación debe presentar en el momento de la solicitud de la licencia urbanística municipal. En cambio, la prestación patrimonial que ha de abonarse por el uso del suelo se fija mediante la aplicación de un porcentaje del importe total de la inversión prevista para su materialización, del que se excluyen el valor y los costes asociados a la maquinaria y equipos requeridos para la implantación efectiva del parque o para el funcionamiento de sus instalaciones77.

Ese uso intensivo del suelo rústico viene motivado, esencialmente, por la necesidad de aumentar la capacidad global de evacuación de esta clase de energía, lo que obliga a la ejecución de grandes infraestructuras y a la mejora de la gestión de los nudos eléctricos, junto con un mayor desarrollo tecnológico de los aerogeneradores que mejoren la calidad de onda entregada a la red de transporte o distribución (véase García GarcíaGarcía García, D., García Gracia, M. y Comech, M. P. (2004). Estudio de la conexión de parques eólicos a la red. Energía: Ingeniería energética y medioambiental, 30(177), 113-117. et al., 2004, pp.113-117García García, D., García Gracia, M. y Comech, M. P. (2004). Estudio de la conexión de parques eólicos a la red. Energía: Ingeniería energética y medioambiental, 30(177), 113-117.).

En paralelo, y de la mano de la imbricación entre las políticas energéticas, el urbanismo y la protección del medio ambiente, se han venido trasladando a nuestro ordenamiento interno los criterios definidos desde la Unión Europea en relación con las ventajas que aporta la generación distribuida, empleando redes eléctricas cercanas y disponibles, contribuyendo de esta manera a la seguridad y calidad de suministro.

De esta forma, se alumbran infraestructuras afines a los parques eólicos tradicionales, como las instalaciones eólicas de interés singular, los miniparques, los parques de innovación y desarrollo o las figuras de la repotenciación y ampliación de los parques eólicos, cuya especial vocación es armonizar la minimización del impacto ambiental de la energía eólica, al actuar sobre áreas en las que ya existe aprovechamiento eólico, con su contribución al reequilibrio y la vertebración territorial78.

6. CONCLUSIONES

Como fuente de generación de electricidad, la energía eólica constituye uno de los principales instrumentos para el cambio del modelo energético No obstante, la producción de este tipo de energía también presenta inconvenientes o desventajas que implican que la implantación de las infraestructuras requeridas no sea totalmente inocua y que obligan al legislador a ponderar los intereses jurídicos en liza.

Conforme establece la vigente Ley 24/2013, la producción de energía eléctrica se realiza en régimen de libre competencia, regulándose las instalaciones de fuentes de energía renovable de manera análoga a la del resto de tecnologías que se integran en el mercado. No obstante, la instalación de un parque eólico exige, con carácter general, obtener tres tipos sucesivos de autorización, de tal modo que la perspectiva de este modelo complejo bajo el cual se configura el procedimiento administrativo que seguir tiene como principal objeto verificar las condiciones de carácter técnico, socioeconómico y medioambientales que rigen el establecimiento de esta clase de infraestructuras.

De este modo, la habitual perspectiva energética con la que a menudo se contempla la materia objeto de examen esconde la problemática que suscita el encaje de las instalaciones de energía eólica en el territorio, siendo preciso identificar mecanismos de ordenación coordinada de esta actividad de generación eléctrica con los objetivos específicos de otras políticas sectoriales. Dado el impacto territorial que comporta la implantación de las infraestructuras de energía eólica, la ordenación de la localización de estas instalaciones se convierte en un elemento clave, lo que hace que los instrumentos expresivos de los fines y objetivos de la política territorial sean el cauce más adecuado para la toma de este tipo de decisiones, que han de preceder a los procedimientos de autorización de los parques eólicos.

Se hace por ello preciso apostar por una visión integradora de los diferentes usos del suelo que, además de clarificar los trámites administrativos para la autorización de las actividades de generación eólica, regulen la nueva implantación de grandes instalaciones de generación, estableciendo los criterios más adecuados para la evaluación de las diferentes alternativas de su emplazamiento. Por tanto, han de fijarse, en primer lugar, las condiciones en que debe desarrollarse la instalación, a fin de que tenga el menor impacto no solo ambiental, sino también estructural sobre el territorio. Y, al mismo tiempo, es preciso que desde la ordenación del territorio se oriente al planeamiento municipal respecto de las servidumbres derivadas de la presencia de grandes instalaciones eólicas, de manera que puedan integrarse urbanísticamente, dándoles un tratamiento homogéneo en las distintas partes del territorio de cada comunidad autónoma.

Parece claro, en todo caso, que la peculiaridad de los parques eólicos aconseja definir en el planeamiento un tipo de actividad industrial específica (que cabría denominar «industria eólica» o de «infraestructuras eólicas»), siendo, por otra parte, necesario que estos instrumentos recojan las condiciones generales de uso a las que habrá de someterse la implantación de las instalaciones requeridas para proceder al desarrollo de este.

Particularmente en el suelo no urbanizable, la instalación de un parque eólico debe conllevar un nuevo ordenamiento urbanístico del área a fin de que las servidumbres impuestas por la instalación de dichas infraestructuras sean contempladas en los regímenes de uso de los suelos situados en torno a las mismas. Con el fin de acometer esa función, los planes especiales se erigen en la figura idónea para llevar a cabo esa nueva ordenación urbanística, delimitando el área sobre la que el parque eólico imponga las servidumbres y definiendo el régimen de usos a aplicar sobre esas bolsas de suelo.

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