II. Crónicas y Documentos

REALA. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica

nº 311, septiembre-diciembre 2009, pp. 279-301

ISSN: 1699-7476

Los Presupuestos Participativos en España: un nuevo balance

Carmen Pineda Nebot

Consultora de Administraciones Públicas
carmenpinedanebot@hotmail.com

Resumen

En los últimos años el Presupuesto Participativo se ha convertido en un tema central en los debates sobre política local. El objetivo de este ar­tícu­lo es el de realizar un balance, después de casi diez años de su inicio, de las experiencias españolas de Presupuesto Participativo. En el trabajo se plantea un primera parte teórica sobre la evolución durante estos años de las investigaciones sobre la materia, para posteriormente, realizar un análisis de las experiencias españolas puestas en marcha, señalando las dificultades y retos con los que se tienen que enfrentar para conseguir su sostenibilidad en el tiempo.

Palabras clave

Presupuesto, participación ciudadana, gobierno local, representación, democracia, transparencia.

Participatory budgeting in Spain: a new balance

Abstract

In recent years, participatory budgeting has become a central issue in local governance debates. The aim of this paper is to take stock of the Spanish experience in Participatory Budgeting after almost ten years since its inception. This paper consists both on a theoretical part on developments during these years of research and an analysis of the Spanish experiences that have been implemented, showing the difficulties and challenges that must be faced in order to achieve its sustainability throughout time.

Key words

Budget, civil participation, local governance, representation, democracy, transparency.

I. INTRODUCCIÓN

En 2004 publiqué un ar­tícu­lo “Los Presupuestos Participativos en España: un balance provisional” en el que finalizaba señalando que: “La juventud de las experiencias españolas, la mayor parte de ellas no han aprobado todavía su primer presupuesto con la participación de los ciudadanos, impide realizar una valoración más amplia. Es necesario el paso del tiempo para que las experiencias consigan consolidarse”.

Hoy cuando la experiencia de la ciudad de Porto Alegre (Brasil), la gran referencia internacional de esta metodología, ya tiene más de veinte años y las experiencias españolas van camino de cumplir diez años creo que ha llegado el momento de realizar un balance de su funcionamiento.

El ar­tícu­lo lo he dividido en cuatro apartados. En primer lugar, repasaré algunas cuestiones generales sobre el presupuesto participativo, para en un segundo bloque referirme en concreto a la situación en España. En el tercero punto trataré las dificultades y retos a los que se enfrentan las experiencias españolas. Finalizando con un balance a modo de conclusión.

II. NUEVOS ENFOQUES SOBRE EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

El aumento en los últimos años del número de experiencias con la denominación de Presupuesto Participativo en todo el mundo1, con características y objetivos muy distintos debido a las diferencias políticas, económicas, culturales y sociales de los países donde se llevan a cabo, su defensa por partidos y gobiernos de diferentes ideologías y por organizaciones no-gubernamentales e instituciones multilaterales de desarrollo y financiación han hecho necesaria una reflexión seria y profunda sobre los elementos que conforman el Presupuesto Participativo.

Qué experiencias pueden ser consideradas Presupuesto Participativo y cuáles no, es una de las preguntas clave que se comienzan a plantear los investigadores que trabajan sobre estos temas (Ganuza, 2007; Navarro, 2008; Sintomer, Herzberg y Röcke, 2008; Ganuza y Gómez, 2008; Pineda y Pires, 2008a). Aunque la mayoría de estos intentos de clasificación o tipología se apoyan fundamentalmente en los procedimientos que utilizan las distintas experiencias para desarrollarse (Ganuza, 20072; Sintomer, Herzberg y Röcke, 20083) o en el rendimiento movilizador (Navarro, 2008) olvidando siempre un aspecto muy importante: el presupuestario (Pineda y Pires, 2008a). Es necesario, por tanto, que tanto en las investigaciones que se realicen como en las prácticas que se lleven a cabo exista una compensación entre los dos términos de la experiencia Presupuestos Participativos: la participación de los ciudadanos y el objeto de esa participación, el presupuesto público.

Pero, a pesar del éxito, el Presupuesto Participativo se enfrenta a innumerables obstáculos que dificultan enormemente la sostenibilidad (Fernández y Pineda, 2010; Fedozzi y Furtado, 2009) de las experiencias iniciadas4. Hasta una de las más antiguas, la de Porto Alegre, pasa hoy por una fase en la que se cuestiona su continuidad. El cambio de procedimientos, la redefinición de papeles, la alteración de la lógica de los procesos deliberativos y otras innovaciones que suelen ocurrir de acuerdo con la correlación de fuerzas predominante en cada coyuntura, lleva a que los grupos que pierden la hegemonía en el Presupuesto Participativo pasen a negar su existencia y los que consiguen el poder a realizar cambios que desvirtúan su identidad (Baierle, 2009). En esa lucha por el predominio de modelos específicos e históricamente determinados de Presupuesto Participativo, comienzan a colisionar diferentes definiciones de la metodología que terminan confundiendo a los interesados en la emergencia de nuevas experiencias y que pueden convertirse en un obstáculo insalvable para el progreso del Presupuesto Participativo, impidiendo que materialice toda su potencialidad.

Para solucionar este problema, pero sin negar la existencia de diferentes razones político-ideológicas para defender o atacar el Presupuesto Participativo, se pueden usar varias tipologías de Presupuesto Participativo5 que permitan caracterizar y clasificar las experiencias concretas, adjetivándolas de acuerdo con sus fundamentos y evolución histórica (Pineda y Pires, 2008a).

Otra cuestión importante que se está planteando es la necesidad de medir y evaluar el grado de desarrollo y el nivel de calidad de las experiencias de Presupuesto Participativo6. La evaluación es uno de los elementos claves de la buena gobernanza, capaz de ofrecer una respuesta positiva a la necesidad de racionalizar el uso de los recursos públicos y mejorar la calidad del gasto y de responder simultáneamente a los retos de ciudadanía y de calidad democrática de nuestras sociedades (Garde, 2004).

Pero para evaluar hay que partir de una premisa básica, que no siempre es bien entendida por los responsables técnicos o políticos de las experiencias, que se evalúa para mejorar. Ya que los costes de una evaluación7 que sólo busque la legitimación o el cumplimiento de un requisito son demasiado altos como para merecer la inversión que requiere una evaluación bien planteada. Teniendo además en cuenta que no sirve para todo y por ello una tarea primordial en una evaluación es determinar para qué sirve y para quiénes sirve. El objetivo debe ser desarrollar una evaluación que sea suficiente, adecuada y útil. Para ello, el diseño debe ser simple en cuanto a su concepción, las operaciones a realizar y, sobre todo, su presentación e interpretación, de manera que pueda darse una ‘evaluación pluralista’, esto es, que los propios participantes puedan participar, cuando menos, en la discusión de los resultados que se obtengan.

La evaluación requiere, al igual que la participación, una planificación detallada. Debiendo iniciarse desde el principio de la práctica participativa y no con posterioridad a la misma y teniendo en cuenta desde el punto de vista metodológico dos aspectos esenciales: quién evalúa y cómo lo hará. Los evaluadores pueden ser tanto ajenos al proceso (evaluación externa) como haber participado en el mismo (evaluación interna). Y para que sea útil la evaluación deben definirse los criterios generales y las preguntas, y los indicadores deben ser concretos (Jorba y Anduiza, 2009).

Pero no podemos olvidar que evaluar la participación presupuestaria es más complejo que la simple elaboración o aplicación de una lista de indicadores y que la construcción de estos deben tener en cuenta tanto la calidad de la participación como la evolución de los resultados sociales alcanzados o su incidencia en el presupuesto municipal.

III. LAS EXPERIENCIAS ESPAÑOLAS

El número de experiencia ha aumentado significativamente en estos años, como se puede ver en el cuadro 1, pasando de 12 experiencias en 2004 a más de 70 experiencias en 20108. Durante estos años sólo tres experiencias (Rubí, Cabezas de San Juan y Algete) han sido abandonadas, las dos primeras justo después de las elecciones municipales del año 2003 (Ganuza, 2008) y la última después de las elecciones de 2007. Hay otros casos, como Córdoba, Albacete o Jerez que han pasado por períodos de suspensión, llamados en algunos casos “suspensión para la reflexión”, motivados por distintos problemas9.

CUADRO 1 (cont.) Los presupuestos participativos en España (2010)
Municipio	Población	CCAA Provincia	Año de inicio de la experiencia	Partido gobernante
Córdoba	328.428	Andalucía Córdoba	2001	IU+PSOE
Rubí*	72.987	Cataluña Barcelona	2001-2002	IU-IC
Cabezas de San Juan*	16.464	Andalucía Sevilla	2001-2003	IU
Albacete	169.716	Castilla la Mancha Albacete	2002-2005?	PSOE
Puente Genil	30.033	Andalucía Córdoba	2003	IU
Almansa	25.727	Castilla la Mancha Albacete	2003	PSOE
Callús	1.759	Cataluña Barcelona	2003	OTROS
San Sebastián	185.357	País Vasco	2003	PSOE-EE
Getafe	167.164	C. de Madrid	2004	PSOE/IU
Algete**	20.204	C. de Madrid	2004-2007	PSOE
Jerez de la Frontera	207.532	Andalucía Cádiz	2004	PSOE
Sevilla	703.206	Andalucía Sevilla	2004	PSOE-IU
Petrer	34.523	C. Valenciana Alicante	2004	IU (minoría)
Puerto Real	40.183	Andalucía	2004	IU
Madrid (9 distritos)	3.255.944	C. de Madrid	2004	PP
Santa Cristina d’Aro	5.017	Cataluña Girona	2004	PSC-ERC
Puertollano	51.842	Castilla la Mancha Ciudad Real	2004	PSOE-IU
Logroño	152.107	La Rioja	2005	PP/PSOE
Zaragoza	674.317	Aragón Zaragoza	2005	PSOE
San Juan de Alicante	21.939	C. Valenciana Alicante	2005	PSOE
Figaró-Montmany	1.057	Cataluña Barcelona	2005	INDEPENDIENTES
Terrasa	210.941	Cataluña Barcelona	2005	PSC-ERC-IC
Leganés	186.066	C. de Madrid	2005	PSOE-IU
Torreperogil	7.225	Andalucía Jaén	2005	IU
Viladecavalls	7.322	Cataluña Barcelona	2005	CIU-ERC
Alcora	11.150	C. Valenciana Castellón	2005	PSOE
Parets del Vallés	17.632	Cataluña Barcelona	2005	PSC-PM
Torredembarra (niños, jovenes)	15.272	Cataluña Tarragona	2006	PSC-PM
Segovia	56.660	Castilla y León Segovia	2006	PSOE-IU
Málaga	568.305	Andalucía Málaga	2006	PP
Castellón	180.005	C. Valenciana Castellón	2006	PP
Tudela	34.717	Navarra	2006	UPN-PP
Xirivella	30.691	C. Valenciana Valencia	2006	PSOE
Móstoles	206.478	C. de Madrid	2007	PP
Benicassim	18.098	C. Valenciana Castellón	2007	PSOE
Novelda	27.135	C. Valenciana Alicante	2007	PSOE+IU
Sabadell	206.493	Cataluña Barcelona	2007	PSC-PM
Santo Domingo de la Calzada	6.780	La Rioja	2007	PSOE
Campillos	8.658	C. Valenciana Valencia	2007	PSOE-IU
Elche	230.112	C. Valenciana Alicante	2008	PSOE- Compromis
Paterna	64.023	C. Valenciana Valencia	2008	PP
Algeciras	116.209	Andalucía Cádiz	2008	PSOE
Gandia	80.020	C. Valenciana Valencia	2008	PSOE
San Boi de Llobregat	82.428	Cataluña Barcelona	2008	PSC-PM
Cuevas de San Marcos	4.131	Andalucía Málaga	2008	IU
Pizarra	8.785	Andalucía Málaga	2008	IU
Sayalonga	1.564	Andalucía Málaga	2008	PSOE
Casabermejo	3.509	Andalucía Málaga	2008	IU
Riogordo	3.102	Andalucía Málaga	2008	PSOE-IU
Benalauría	503	Andalucía Málaga	2008	PSOE
Benarrabá	570	Andalucía Málaga	2008	PP
El Burgo	2.004	Andalucía Málaga	2008	PP
Villanueva de Algaidas	4.560	Andalucía Málaga	2008	IU
Humilladero	3.215	Andalucía Málaga	2008	IU
Las Palmas	381. 847	Canarias Las Palmas de G.C.	2008	PSOE
Almería	187.521	Andalucía Almería	2008	PP-GIAL
Antequera	45.168	Andalucía Málaga	2009	PSOE
Alameda	5.481	Andalucía Málaga	2009	PA
Ardales	2.641	Andalucía Málaga	2009	IU
San Fernando de Henares	40.981	C. de Madrid	2009	IU
Molina	2.058	Andalucía Málaga	2009	IU
Ferrol (5 barrios)	74.273	Galicia La Coruña	2009	PSOE
Les Coves de Vinromá	2.052	C. Valenciana Castellón	2009	Independientes
Villa de Colmenar	3.621	Andalucía Málaga	2010	PSOE
Teba	4.201	Andalucía Málaga	2010	IU
Torrox	16.890	Andalucía Málaga	2010	IU
Velez-Málaga	74.190	Andalucía Málaga	2010	PSOE-IU-GIPMTM
Benalmádena	58.854	Andalucía Málaga	2010	IU
Teba	4.201	Andalucía Málaga	2010	IU
Torres de la Alameda	7.776	C. de Madrid	2010	PP+ indep.
Ullá (jovenes)	1.076	Cataluña Girona	2.010	PSC-PM
* Estas experiencias finalizaron en el 2003 después de las elecciones locales ** Esta experiencia finalizó en el 2007 después de las elecciones locales Fuente: Elaboración propia. Datos de población INE (2009).

El inicio de nuevas experiencias se produce mayoritariamente, como se puede ver en el siguiente gráfico, después de la celebración de unas nuevas elecciones municipales, sobre todo después de las últimas elecciones de 2007. En cambio, el último año de mandato o en el año de elecciones el inició de nuevas experiencias disminuye.

Experiencias por fecha inicio

Fuente: Elaboración propia.

En principio, los presupuestos participativos se realizan en municipios de muy distinto tamaño de población, tanto en municipios pequeños como en grandes. Aunque en estos momentos y debido al impulso de la Diputación de Málaga, el número de experiencias en municipios pequeños ha aumentado mucho, pasando a ser el 38% de todas las experiencias en marcha. Desde que se creó la Oficina de Presupuestos Participativos en la Diputación de Málaga10, ocho pequeños municipios de la provincia han puesto en marcha experiencias y se espera que lleguen a veinte.

Pero no hay que olvidar que hay 11 experiencias en ciudades de más de 200.000 habitantes como Madrid, Sevilla, Zaragoza, Córdoba, Málaga o Las Palmas. Sin olvidarnos de Elche, Jerez de la Frontera, Móstoles, Terrasa o Sabadell. Y en otras capitales de provincia como Almería, Logroño, Albacete, San Sebastián, Castellón o Segovia.

Número de experiencias por tamaño población

Fuente: Elaboración propia.

Por Comunidades Autónomas, Andalucía es la comunidad en la que más municipios se implementan los presupuestos participativos (el 43% del total de experiencias), seguida de la Comunidad Valenciana (18%) y Cataluña (15%). Es importante señalar que en estos momentos hay ya experiencias en 12 de las 17 Comunidades Autónomas, cuando en 2004 sólo había en 5 Comunidades.

En este punto no hay que olvidar, por su importancia, el papel que algunas instituciones están tenido para la expansión de las experiencias de presupuesto participativo. La Dirección General de Participación Ciudadana de la Generalitat de Cataluña ha apoyado desde su creación la puesta en marcha de proyectos de participación ciudadana en los municipios de la Comunidad. Este apoyo ha tenido un carácter amplio, incluyendo tanto ayuda económica como técnica o de asesoramiento. También, aunque más reciente, hay que señalar el papel de la Diputación de Málaga que desde el Área de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio ha creado la Oficina de los Presupuestos Participativos11, constituido la Mesa Provincial de Gobiernos Locales por la Democracia Participativa y promovido la Red Estatal por los Presupuestos Participativos12, con el fin de mejorar la coordinación, intercambiar experiencias y diseñar estrategias comunes para la consolidación de la participación ciudadana.

Número de experiencias por Comunidades Autónomas

Fuente: Elaboración propia.

También podemos observar el número de ciudadanos implicados considerando la población de cada uno de los municipios. Siendo Andalucía, asimismo, en la que más población hay implicada seguida de la Comunidad de Madrid, reuniendo entre las dos el 59% de la población total implicada en estos procesos de presupuesto participativo. Hay que tener en cuenta que en el caso de la ciudad de Madrid sólo se ha computado la población de los distritos en que se han puesto en marcha Planes Especiales de Inversión y de Actuación Municipal13. Si se hubiera computado toda la población de Madrid, sería esa Comunidad la que más población implicada tendría debido al fuerte peso de este municipio.

En porcentaje de población implicada en relación a la población total de cada una de las Comunidades Autónomas donde existen experiencias de Presupuesto Participativo, observamos que son las Comunidades de Aragón y La Rioja las que tienen un porcentaje más alto, debido al peso que tienen en ella sus respectivas capitales (Zaragoza y Logroño), seguidas de la Comunidades de Madrid y Andalucía. Esta última es la que tiene más municipios con experiencias de presupuesto participativo y en la que hay más población implicada.

Ciudadanos que pueden participar en los presupuestos participativos

Fuente: Elaboración propia.

Población implicada por Comunidades Autónomas
Comunidad Autónoma	Población implicada	Población total	Porcentaje
Galicia	74.273	2.784.169	2,67
Navarra	34.717	620.377	5,60
C. Valenciana	708.406	5.029.601	14,08
Aragón	674.317	1.326.918	50,82
Andalucía	2.454.354	8.202.220	29,92
La Rioja	158.887	317.501	50,04
Castilla y León	56.660	2.557.330	2,22
Cataluña	621.984	7.364.078	8,45
Castilla Mancha	247.285	2.043.100	12,10
País Vasco	185.357	2.157.112	8,59
C. Madrid	2.125.082	6.271.638	33,88
Canarias	381.847	2.075.968	18,39
Fuente: Elaboración propia.

El total de la población de los municipios que han puesto en marcha experiencias de Presupuesto Participativo supone el 12,3 % de la población total de nuestro país. Lo que no quiere decir que todas esas personas participen en la experiencia, sino que tienen la posibilidad de hacerlo. Sería muy interesante poder conocer realmente cuantas personas participan en las experiencias y el perfil de ellas, aunque de momento no es posible al no existir en la mayoría de ellas esta información.

Si encontramos experiencias en municipios de todo tamaño y en casi todas las Comunidades, lo mismo podemos decir respecto de sus orígenes políticos. Existen experiencias impulsadas tanto por partidos de izquierdas como conservadores, lo que demuestra la heterogeneidad ideológica.

Número de experiencias según partido político

Fuente: Elaboración propia.

Pero todavía el 79% de las experiencias implementadas lo han sido por el PSOE e IU, aunque son más los municipios gobernados por el PSOE los que hasta ahora han puesto en marcha presupuestos participativos. Aun así, el Partido Popular ha iniciado el 15% de las experiencias, fundamentalmente en los últimos años. También otros partidos, como CIU, han impulsado experiencias de presupuesto participativo. El que partidos de distinto signo pongan en marcha experiencias como estas nos hacen confiar en su necesidad y continuidad.

Respecto a la metodología utilizada en las experiencias señalar que a pesar de la incorporación de municipios muy distintos, tanto por el tamaño como por sus características, sigue predominando la división territorial14 como ámbito de participación, a semejanza del caso de Porto Alegre15. En lo que sí existe una mayor variedad es en el objeto de la deliberación que puede ser: un porcentaje de la inversión del ayuntamiento16, uno o varios programas municipales17, el gasto de algunas áreas, una cantidad de las inversiones en los distritos o una cantidad fija anual18.

Los cambios más significativos se han producido en la creación de nuevos órganos (como los Grupos Motores19), la disminución de la edad para poder participar20, utilización de nuevas tecnologías en el proceso21 y proyectos específicos para niños y jóvenes. Las experiencias específicas para jóvenes y niños han crecido mucho en los últimos años, dando muy buenos resultados y siendo muy satisfactorias para todos los participantes. Municipios como Córdoba, Sevilla, Logroño, Getafe y Puerto Real llevan con ellas varios años, mientras que otras, como Santa Cristina d’Aro, Torredembarra o Ullá acaban de empezar con ellas.

Todas estas experiencias tienen un hilo común: se trabaja con los niños y no sólo para ellos. Y en ellas se demuestra que cuando se crean plataformas en las que ellos puedan expresarse, lo hacen muy bien. Son capaces de presentar muy buenas propuestas y defenderlas perfectamente y por último, son capaces de distinguir la importancia de una propuesta sin tener en cuenta la presentación que se haya hecho de ella. Además de ser generosos, solidarios y estar muy preocupados por el medio ambiente. Estas experiencias son muy positivas, debiendo mantenerse en aquellos lugares en los que se han comenzado y ampliarse a otros lugares. Involucrar a los niños en la toma de decisiones trae beneficios sociales, no solo para ellos sino también para las comunidades en las que viven. La participación posibilita que los niños aprendan más sobre ellos mismos y los otros. A través de ejercitar sus derechos ellos se van a dar cuenta que los otros también tienen derechos que deben ser respetados. Al expresar sus opiniones ellos aprenden a respetar las opiniones de los demás. Esto conduce a un entendimiento de la diversidad y la importancia de tomar en cuenta las necesidades y esperanzas de los otros, quienes pueden tener muy diferentes puntos de vista.

IV. DIFICULTADES Y RETOS

Las experiencias españolas al igual que las de otros países se enfrentan a numerosas dificultades que complican su sostenibilidad debido tanto a la complejidad del proceso como a cuestiones políticas, sociales o de gestión. Superar todas esas dificultades es un reto al que se enfrentan todos aquellos municipios en los que se han puesto en marcha estos procesos.

Intentaremos aquí señalar algunas de estas dificultades y retos a los que se tienen que enfrentar tanto aquellos que han puesto en marcha una experiencia de presupuesto participativo como aquellos que están pensando en hacerlo.

La primera, es la lucha que se ha producido por el predominio de modelos específicos e históricamente determinados de Presupuesto Participativo, que esta provocando la colisión entre diferentes definiciones de la metodología22. Esta situación termina confundiendo a los interesados en la implementación de nuevas experiencias de Presupuesto Participativo y puede acabar siendo un obstáculo insalvable para su progreso. Para solucionar este problema, pero sin negar la existencia de diferentes razones político-ideológicas para defender o atacar el Presupuesto Participativo, es preferible usar varias tipologías de Presupuesto Participativo que permitan caracterizar y clasificar las experiencias concretas, adjetivándolas de acuerdo con sus fundamentos y evolución histórica que utilizar una definición a priori del Presupuesto Participativo (Pineda y Pires, 2008a).

Haciendo uso de estas tipologías todos los casos pueden ser debidamente encuadrados y comparados entre sí, permiten emitir juicios acerca del éxito de las iniciativas, no sólo en general, sino en relación con la situación que se pretende cambiar (Navarro, 2009) y pueden contribuir a la diseminación de las prácticas, pues ayudan a urdir tácticas y estrategias de acción para iniciarlas y mantenerlas con claridad frente a los desarrollos posibles y las negociaciones necesarias para permitir la participación de corrientes políticas e ideológicas enfrentadas.

La segunda, es que no existe en todas las experiencias analizadas una voluntad política de todo el gobierno municipal ni para ponerlas en marcha ni para mantenerlas, a pesar de que se ha considerado desde el principio una condición necesaria para su aplicación y éxito (Pineda, 2004). Es frecuente que, en gobiernos locales de coalición, este proceso se delegue en las formaciones minoritarias23 o que, incluso en corporaciones gobernadas por un solo partido, encuentre escasa receptividad entre otras concejalías.

La implementación de los presupuestos participativos tampoco responde a una estrategia nacional, ni tan siquiera se podría decir que es la estrategia de un partido político concreto24. Responden más a una acción aislada, concreta, que no tiene por qué tener continuidad entre los cargos electos de un mismo partido en diferentes lugares.

Quizá esa falta de apoyo político es la que provoca la ausencia de los medios necesarios, tanto económicos como de personal, para gestionar un proyecto de tanta complejidad. Algo que termina influyendo en su desarrollo y que provoca la desconfianza de los ciudadanos.

Otra cuestión a abordar es la resistencia que encuentran estos proyectos en las estructuras técnico-administrativas municipales. La complejidad y diversidad de los problemas existentes hoy en día les plantea a los responsables públicos la necesidad de integrar a los ciudadanos en sus decisiones y actuaciones, pero una vez incorporadas sus demandas y propuestas hay que articular las respuestas pues, en caso contrario, puede generar frustración y malestar.

En un proceso de Presupuesto Participativo es necesario que el gobierno municipal asuma su capacidad de liderazgo y coordinación del proceso de concertación, tanto en el nivel externo, o sea en la interacción con la sociedad, como en el nivel interno, en la coordinación entre las unidades del aparato administrativo (Fernández y Pineda, 2005). La administración debe ser capaz de llevar a cabo varias tareas, como la de generar, de forma eficiente y oportuna, la planificación de varios elementos de los procesos presupuestarios, preparar proyectos y ejecutarlos, estimar costes, generar, sistematizar, analizar y difundir información sobre la situación del municipio (las finanzas, los gastos, los costes previstos), publicar y difundir los compromisos adquiridos, etc. Y además hacer todo ello contando y dialogando con los ciudadanos. Pero no sólo con ellos sino también realizando un esfuerzo de coordinación entre todas las áreas que conforman la administración municipal.

Pero nuestras administraciones están poco preparadas para estas presiones y retos (Brugué, 2009). Han sido diseñadas para trabajar desde la seguridad y la simplicidad y se encuentran con muchos problemas cuando tienen que salirse de ese esquema de trabajo. Lo que produce que a pesar de que, en muchos casos, haya voluntad por poner en marcha una experiencia de este tipo no exista la capacidad para hacerlo lo que provoca ansiedad y desconfianza tanto en la ciudadanía como en los empleados públicos.

Es imprescindible, por tanto, transformar nuestras administraciones para hacer frente a los retos de la sociedad actual, pero será un proceso largo, difícil y lleno de obstáculos25.

Y aunque muchos observadores y analistas ven en el presupuesto participativo una “escuela de ciudadanía”, para recuperar (o tener potencial para recuperar) la voluntad política de participación, tan importante para una democracia sustantiva y para una ciudadanía activa, no se constata, en las experiencias españolas en concreto, que el proceso incluya algún tipo de formación. Más bien al contrario, la participación se da sin la suficiente formación y preparación de los actores. La necesidad de superación de las asimetrías sociales (nivel de formación, género y renta) que son reproducidas en las dinámicas del Presupuesto Participativo es, por tanto, otra de las dificultades con que las que se encuentra un proyecto de esta naturaleza. Estas asimetrías no favorecen oportunidades equitativas de aprendizaje ciudadano. Hay que superar la idea de la “pedagogía espontánea” (o mejor, de una no pedagogía) presente en las experiencias y ser capaces de convertir en equitativas las oportunidades de construcción de la conciencia de ciudadanía, o sea, tratar desigualmente a los desiguales (Fedozzi, 2008). Para conseguirlo hay que partir de una concepción de formación diferente de la convencional, presente en la mayoría de los procesos formales de enseñanza-aprendizaje y no utilizar el conocimiento como un arma que se transfiere de un individuo a otros, sino como un elemento que fluya bidireccionalmente. Debe ser polifacética y multidisciplinar y no debe realizarse únicamente en espacios fijos y formales, ni en momentos estancos y específicos de estudio (Pineda y Pires, 2008).

Es necesario también mejorar la comunicación ya que es un elemento fundamental en estos procesos. Por un lado se debe informar a los ciudadanos que participan y a los miembros de las asociaciones para que estos últimos compartan dicha información con el resto de asociados y retroalimenten a su representante para completar el ciclo de la participación. Por otra parte, se debe llegar a quien no participa, para que cuente con la información necesaria y se facilite su concurso. Para que esta comunicación sea eficaz los ayuntamientos deben diseñar un buen plan de comunicación, sensibilización y comprensión, y utilizar todas las herramientas a su alcance y no sólo en un periodo de tiempo determinado. Para ello se puede recurrir a diversos soportes de información y comunicación, siendo deseable la utilización de mecanismos innovadores que hagan llegar mejor las ideas centrales del proyecto al mayor número de ciudadanos y la utilización de las nuevas tecnologías (Martín Granados y Pineda, 2009a).

Otros retos a los que deben enfrentarse las experiencias en marcha o las que se quieran crear son:

— Diseños metodológicos muy complicados que dificultan su funcionamiento y su conocimiento por parte de los ciudadanos.

— Proyectos poco vinculados al debate de los grandes temas estratégicos territoriales y sociales urbanos.

— Mala sincronización entre los tiempos de elaboración del presupuesto municipal y los del presupuesto participativo.

— Ausencia de estrategias concretas para la participación de todos los colectivos. Para revertir esto sería necesario identificar acciones efectivas de comunicación (por ejemplo, entre otras, a través de nuevas tecnologías) y ofrecer formación para grupos y beneficiarios determinados (como jóvenes, emigrantes o colectivos menos favorecidos por circunstancias sociales, geográficas, culturales, etc.).

— Poco control ciudadano de las actuaciones municipales. Las autoridades municipales deben responder ante las asambleas de ciudadanos sobre los medios empleados (diseño y presupuesto elegido, empresas contratadas, recursos puestos a disposición, etc.) para la consecución de los objetivos planteados. La transparencia que ello exige puede evitar la corrupción y el clientelismo.

— Es indispensable instaurar herramientas de control, seguimiento y evaluación. Ello mejoraría el proceso y crearía confianza entre los ciudadanos.

— Cuando se pretenda poner en marcha un proceso de presupuesto participativo debería buscarse el apoyo de los partidos de la oposición con el fin de alcanzar un acuerdo para su continuidad, retirándolo de la contienda política y de la incertidumbre de todo proceso electoral.

— No sólo debería versar sobre la inversión, sino también sobre el funcionamiento y los ingresos. Sería necesaria una visión global del presupuesto por parte de los ciudadanos.

— La administración debería habilitar procedimientos internos para responder a una relación más directa con la ciudadanía con el objetivo de atender las preguntas, devolver información y valorar las propuestas de la ciudadanía.

— Ganarían en credibilidad las experiencias si se elaboraran documentos presupuestarios con las propuestas ciudadanas, es decir si se vieran reflejadas en el presupuesto municipal.

— El Presupuesto Participativo debe crear puentes con otras formas de participación institucionalizada y con el tejido asociativo.

— Para una mejor inserción del Presupuesto Participativo en las estructuras municipales se requiere también un proceso participativo en el interior del ayuntamiento, con el fin de movilizar voluntades y conocimientos del personal de la administración.

— Además es necesario articular el trabajo de los expertos externos con los empleados municipales, para eliminar el recelo de estos últimos.

— El Presupuesto Participativo no debe ser entendido como una tecnología neutra de gestión que pueda ser trasladada mecánicamente de un lugar a otro, sino que debe amoldarse a las realidades sociopolíticas de nuestras ciudades.

V. CONCLUSIONES

A pesar de que, en estos últimos años, han aumentado significativamente el número de experiencias, éstas todavía continúan siendo escasas si tenemos en cuenta el número total de municipios españoles. Tampoco es un elemento muy positivo las innumerables deficiencias y limitaciones que presentan y a las que nos hemos referido anteriormente.

Pero aunque sólo representan el 0,8% de los municipios, un porcentaje muy pequeño, hay que considerar como positivo que se hayan puesto en marcha en municipios tan importantes como, Madrid, Sevilla, Córdoba… También al hecho de estar contribuyendo a un debate necesario sobre las limitaciones del sistema representativo, a la necesidad de una mayor transparencia y control de los recursos públicos, a la revisión crítica de los mecanismos de participación institucionalizados y a perfilar nuevas alternativas y metodologías. Además de permitir a los ciudadanos tomar conciencia de lo público, facilitar una interacción horizontal (interdepartamental) y vertical (políticos, técnicos y ciudadanos), mejorar la accesibilidad de todos los ciudadanos a los políticos y a los técnicos, que los ciudadanos conozcan mejor la gestión municipal, articular las redes ciudadanas y un mejor conocimiento de las ciudades y sus problemas por parte de los ciudadanos. Sin olvidarnos de la incorporación de nuevos actores, como los niños y los jóvenes, que habían estado siempre fuera de los procesos de decisión y que con su participación no sólo consiguen mejorar su situación sino también la de la comunidad donde habitan.

Es importante señalar que al no existir una metodología única de Presupuesto Participativo, hay que concebirla siempre como un proceso que se ajusta caso a caso, de acuerdo a las realidades en las que ocurre, la coyuntura económica y política y los intereses en juego. La propia definición que se utilice del Presupuesto Participativo puede ser un elemento de disputa en el proceso, ya que las experiencias pueden ponerse en marcha por diversas razones u objetivos, no siempre consensuados.

Pero no hay que olvidar que lo que garantiza el contenido democratizador y eficiente de un caso concreto de Presupuesto Participativo no es su definición a priori, sino la búsqueda sistemática y persistente de cualificación de la metodología y de los procedimientos utilizados en la práctica, a lo largo del tiempo. En la medida en que esa metodología y esos procedimientos van mejorando, a base de avances y retrocesos, las experiencias van ganando en calidad y durabilidad. Y para ello es necesario que estos procesos se evalúen, pues es lo que nos va a permitir ir poco a poco mejorándolos.

Todo ello sin olvidar que el presupuesto participativo es un proceso muy complejo y difícil de llevar a la práctica con éxito. Pero que si se realiza correctamente provoca un cambio en la relación entre los ciudadanos y el gobierno municipal, y una nueva forma de toma de decisiones que pueden modificar, de forma positiva, la gobernabilidad. Y sobre todo es una fuente de esperanza para muchos ciudadanos, que al participar en él sienten, por primera vez, que forman parte de una comunidad democrática. Algo que hace falta siempre, pero especialmente en los momentos de mayor dificultad.

BIBLIOGRAFÍA

Aguilar, Rosa (2004). La experiencia de los Presupuestos Participativos en Córdoba, Temas para el Debate, Madrid, Sistema, n.° 113. p. 57-59.

Arenilla, Manuel (2008). Planificación y Presupuestos Participativos en la ciudad de Madrid, Quórum 20, p. 108-126.

Arenilla, Manuel y García Segador, Víctor (2009). Participación ciudadana y reequilibrio social y territorial en la ciudad de Madrid: los Planes Especiales de Inversión y Actuación Territorial, IX Congreso Nacional de Ciencia Política, Málaga, septiembre.

Arenilla, Manuel y García Vargas, Ricardo (2009). Implantación de sistemas de evaluación participados en los gobiernos locales: los Planes especiales de Inversión y Actuación Territorial en la ciudad de Madrid, IX Congreso Nacional de Ciencia Política, Málaga, septiembre.

Avilés, Javier (2004). Técnicas de organización de los Presupuestos Participativos, Temas para el Debate, Madrid, Sistema, n.° 113. p. 45-49.

Baierle, Sérgio (2009). Porto Alegre neoliberal: a decapitação social-capitalista de líderes comunitários e os limites do Novo Gerencialismo Público inclusivo, Cadernos da CIDADE n.° 15, volumen 12, Porto Alegre, noviembre.

Bou, Joan y Virgili, Teresa (2008). El Presupuesto Participativo: factor de transformación, XI Jornadas de Economía Crítica, Bilbao, 27-29 de marzo.

Brillantes Júnior, A. B. (2007). The Philippines: civic participation in local governance -focus on subnational budgeting and planning en SHAH, A. (Ed.). Participatory budgeting. Washington, DC: The World Bank, p.49-66. 1 CD- ROM. (Public Sector Governance and Accountability Series).

Brugué, Quim (2009).Una administración que habla es una administración que piensa en CELAYA, Ignacio y otros (coord.). “Participación Ciudadana”…para una administración deliberativa. Gobierno de Aragón, Zaragoza.

Cabannes, Yves (2008). Expansion et défis des budgets participatifs en Amérique Latine, Presupuesto y Gasto Público, 51, p. 353-359.

Carrillo, Antonio y Francés, Francisco (2008). Presupuestos Participativos. Guía Metodológica de los Presupuestos Participativos, Colectivo Preparación, Alicante.

Fedozzi, Luciano (2008). O eu e os outros. Participaçâo e transformaçâo da consciência moral e cidadania, Tomo Editorial, Porto Alegre.

Fedozzi, Luciano y Furtado, Adriana (2009). Monitorizando el Presupuesto Participativo de Porto Alegre: una propuesta ilustrativa sobre indicadores de evaluación para procesos participativos en PARÉS, Marc (coord.) (2009): Participación y calidad democrática. Evaluando las nuevas formas de democracia participativa. Editorial Ariel, Barcelona

Fernández Rodríguez, Carlos Jesús y Pineda Nebot, Carmen (2010). La sostenibilidad de los presupuestos participativos: el caso del “Presupuesto Ciudadano” de Logroño, Revista de Estudios Políticos (nueva época) n.°. 148, Madrid, abril-junio.

— (2009). Los presupuestos participativos en España. Un estudio de caso: el Presupuesto Ciudadano de Logroño, Estudos de Sociologia, 14 (26), p. 191-213.

— (2009a). Presupuesto Ciudadano: una experiencia de participación presupuestaria en la ciudad de Logroño, IER, Logroño.

— (2005). Presupuesto Ciudadano: un análisis sobre el desarrollo de la experiencia de participación presupuestaria en la ciudad de Logroño, Gestión y Análisis de Políticas Públicas (GAPP), 33-34, p. 85-107.

Francés, F.; Soriano, A. y Carillo, A. (2005). La experiencia del Presupuesto Participativo en Petrer. En http://www. petrertomarparte.es

Ganuza, Ernesto y Gómez, Braulio (2008). Control político y participación en democracia: los presupuestos participativos, Estudio de Progreso 38/2008, Fundación Alternativas, Madrid.

Ganuza, Ernesto (2007). Tipología y modelos de los presupuestos participativos en España, Documentos de Trabajo 1307, Instituto de Estudios Sociales Avanzados, Córdoba.

Garde, J.A. (2004). La evaluación de políticas y su institucionalización en España, Revista de Gestión y Análisis de Políticas Públicas. n.° 30-31, Madrid, p. 11-28.

Garvin, P. y Gutiérrez, V. (2004). Vas, propones y votas. Así de fácil. Presupuestos Participativos de Sevilla. Papeles de la FIM, n.° 23, 2.a época. Fundación de Investigaciones Marxistas. Madrid.

Goldfrank, B.(2007). Lessons from Latin America’s experience with participatory budgeting en Shah, A. (Ed.). Participatory budgeting. Washington: The World Bank, pp. 91-126 (Public Sector Governance and Accountability Series).

Jorba, Laia y Anduiza, Eva (2009). ¿Por qué y cómo evaluar la participación? en Parés, Marc (coord.) (2009): Participación y calidad democrática. Evaluando las nuevas formas de democracia participativa. Editorial Ariel, Barcelona.

Kunrath, Marcelo y Baiocchi, Gianpaolo (2009). Límites intrínsecos do Orçamento Participativo, Le Monde Diplomatique Brasil, marzo.

Krylova, E. (2007). Russia: civic participation in subnational budgeting en Shah, A. (Ed.). Participatory budgeting. Washington: The World Bank, p.67-90. 1 CD-ROM. (Public Sector Governance and Accountability Series).

Lerner, J.; Wagner, E. Van. (2006). Participatory budgeting in Canada: democratic innovations in strategic spaces. Disponible en: <http://www.tni.org/newpol-docs/pbcanada.htm>. Acceso en: 5 marzo 2006.

López Casas, Carlos (2007). El Presupuesto Participativo de Getafe, XIII Jornadas Internacionales de Investigación Participativa, Madrid, 14-16 de abril.

López Lozano, Rocío (2007). El Presupuesto Participativo de Córdoba, XIII Jornadas Internacionales de Investigación Participativa, Madrid, 14-16 de abril.

Manjavacas Ruiz, J.M.a (2007). Presupuestos Participativos en la ciudad de Sevilla. Reflexiones al filo de una experiencia de democracia participativa en un gran municipio andaluz, Congreso “El desafío del desarrollo humano. Propuestas locales para otra globalización”. Hegoa. Bilbao.

Marquetti, Adalmir, Adriano de Campos, Gerardo y Pires, Roberto (2008). Democracia Participativa e Redistribuiçâo: Análise de experiências de orçamento participativo, Xamá, Sâo Paulo.

Marquetti, Adalmir (2009) . Até onde vâo os efeitos redistributivos de OP, Le Monde Diplomatique Brasil, marzo.

Martín Granados, I. (2005). El proceso de construcción de la participación ciudadana a través de canales institucionales. Un estudio de caso: Segovia. VII Congreso Nacional de la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración, Madrid, 21-23 septiembre. http://www.aecpa.es/congreso_07/archivos/area4/GT-14/Martin-Granados-Ignacio(UCM).pdf

Martín Granados, Ignacio y Pineda Nebot, Carmen (2009). La participación presupuestaria local como mecanismo de control del gasto público. Estudio comparado de Albacete y Segovia, Revista Temas de Administração Pública, 6.

— (2009a): Mecanismos de comunicación en los Presupuestos Participativos. Dos casos comparados: Albacete y Segovia, IX Congreso Nacional de la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración, Málaga, 23-25 septiembre.

Martim Guedes, A y Fonseca, F. (2007). Controle social da Administraçâo Pública. Cenário, abanicos e dilemas no Brasil, Ed. UNESP, Sâo Paulo SP.

Mora, Leonor y Aguerrea, Ana (2005). Un enfoque económico sobre las experiencias de los presupuestos participativos: o cómo modelar la elección de los ciudadanos conforme a criterios económicos, XII Encuentro de Economía Pública: Evaluación de las Políticas Públicas, Palma de Mallorca, 3 y 4 febrero.

Navarro, Clemente (2008) Los rendimientos de los mecanismos de participación: propuesta de sistema de evaluación y aplicación al caso de los Presupuestos Participativos, Revista del CLAD Reforma y Democracia 40, febrero, p. 81-102.

Navarro, Clemente y Mateos, Cristina (2009). Nuevos espacios participativos en la gestión municipal. Mujeres y Presupuestos Participativos en España, IX Congreso Nacional de Ciencia Política, Málaga, septiembre.

OCDE (2008). Evaluación de la participación pública en la elaboración de políticas públicas, INAP, Madrid.

OIDP (2006). Guía Práctica para la Evaluación de Procesos Participativos, OIDP, Barcelona, octubre-noviembre. Disponible en www.oidp.net

Parés, Marc (coord.) (2009). Participación y calidad democrática. Evaluando las nuevas formas de democracia participativa. Editorial Ariel, Barcelona

Paul, S. (2007). India: civic participation in subnational budgeting en SHAH, A. (Ed.). Participatory Budgeting. Washington: The World Bank, p.31-48. 1 CD-ROM. (Public Sector Governance and Accountability Series).

Pérez Castell, M. (2004). Los Presupuestos Participativos: la experiencia de Albacete, Ponencia presentada en el IV Foro de Autoridades Locales (Forum Barcelona).

— (2004a). La experiencia de los Presupuestos Participativos en Albacete, Temas para el Debate, Madrid, Sistema, n.° 113. p. 54-57.

Pérez Serrano, Julio; Castaño, Ángeles y Manjavacas, J.M.a (2009). Democracia, proyecto urbano y participación ciudadana. Los presupuestos participativos de Sevilla y otras experiencias andaluzas relevantes, Fundación Centro de Estudios Andaluces, Sevilla.

Peres da Silva, G. y Carvalho, E. (2006). Referenciais teóricos para desenvolver instrumentos de avaliação do Orçamento Participativo, Nova Economia Belo Horizonte 16 (3), p.423-451, setembro-dezembro.

Pineda Nebot, C. (2002). Gobiernos locales: participación ciudadana en el proceso presupuestario, Revista de Gestión y Análisis de Políticas Públicas 22, 153-161.

— (2004). Posibilidades y condicionamientos de los Presupuestos Participativos, Temas para el Debate, 113: 41-44.

— (2004a). Los Presupuestos Participativos en España: un balance provisional, Revista de Estudios Locales, 78, 64-76.

— (2005). Participación presupuestaria: las experiencias de Albacete, Logroño y Madrid, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. n.° 298-29, INAP.

Pineda Nebot, Carmen y Fernández Rodríguez, Carlos Jesús (2004). Presupuesto local y participación ciudadana en el ámbito europeo: una comparación entre las experiencias de Albacete y Salford, Gestión y Análisis de Políticas Públicas (GAPP), 28-29, pp. 119-136.

Pineda Nebot, Carmen y Pires, Valdemir (2008). Formación y preparación de los actores del Presupuesto Participativo, Revista de Estudios Locales 113, COSITAL, Madrid, pp. 54-75.

— (2008a). Presupuesto Participativo: una tipología para superar los límites de las definiciones demasiado amplias o restrictivas, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (REALA) 308, p. 206-244.

Shall, A. (2007). Sub-Saharan Africa’s experience with participatory budgeting en Shah, A. (Ed.). Participatory budgeting. Washington: The World Bank, p.191- 223. (Public Sector Governance and Accountability Series).

— (2007a). South Africa: Civic Participation in Local Government Policy Making and Budget Process en Shah, A. (Ed.). Participatory budgeting. Washington: The World Bank, pp. 91-126. 1 CD-ROM. (Public Sector Governance and Accountability Series).

Sintomer, Yves; Herzberg, Carsten y Röke, Anja (2008). Les budgets participatifs en Europe. Des services publics au service du public, La Découverte, París.

Urdánoz, Jorge (2009). Presupuestos participativos y democracia deliberativa, IX Congreso Nacional de Ciencia Política, Málaga, septiembre.

Recibido: 12 de abril de 2010
Aceptado: 27 de septiembre de 2010