Catedrática de Derecho Administrativo en la Universidad de Jaén. Sus principales líneas de investigación se centran en el Derecho de la Organización en general y el Derecho local y los órganos colegiados en particular, así como en el Derecho Público del transporte y la movilidad, además de otros temas como los relativos a la legitimación y los intereses colectivos o la economía colaborativa.
Desde el verano de 2020, han sido frecuentes las noticias relativas a la intención del Gobierno de adicionar un nuevo título a la legislación básica de régimen local, que estaría dedicado a los municipios pequeños. Este Estatuto Básico para los Municipios de Menor Población se ha vinculado además con el denominado reto demográfico. Se delimita así el objeto de este trabajo, centrado en el estudio del régimen actual de estos municipios, el carácter rural de muchos de ellos y reflexionar sobre el contenido que podría tener el Estatuto Básico y su relación con los problemas demográficos.
Since summer 2020 it have been frequently news concernig the Government`s intention to add a new title to the basic legislation of local government, wich it would be dedicated to small municipalities. This Basic Statute for the Small Municipalities has also been linked to the so-called demographic challenge. The aim of this work is based on the study of the current legal regimen on theses municipalities, the rural character of many of them, and thinking about the content that the Basic Statute could have and its relation with demografic problems.
1. EL PROBLEMA DEMOGRÁFICO Y EL ANUNCIADO ESTATUTO BÁSICO DE LOS PEQUEÑOS MUNICIPIOS: BREVE COMENTARIO DE URGENCIA. 2. DESPOBLACIÓN, MUNICIPIOS PEQUEÑOS Y DE ÁMBITO RURAL: REALIDADES DIFERENTES, AUNQUE RELACIONADAS. 3. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS MUNICIPIOS PEQUEÑOS: PRINCIPALES CARACTERES Y PARTICULARIDADES. 4. ¿UN ESTATUTO BÁSICO PARA LOS MUNICIPIOS PEQUEÑOS PARA HACER FRENTE AL PROBLEMA DEMOGRÁFICO? 5. REFLEXIÓN FINAL. 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y DOCUMENTOS.
El verano pasado el Gobierno anunció su intención de reformar la legislación estatal básica de régimen local para avanzar en la autonomía local y, entre otras cosas, elaborar un Estatuto Básico para los Pequeños Municipios, novedad que se enmarcaría en la Estrategia Nacional frente al Reto Democrático. Este anuncio provocó una especial atención en los medios de comunicación social con numerosas referencias a este Estatuto, que renovaría los municipios más pequeños para adecuarlos a la realidad socio-económica y enfrentarse más adecuadamente al reto demográfico. Al respecto hay que tener en cuenta que el desplazamiento de la población a las grandes ciudades con la consiguiente despoblación de la España rural comenzó hace más de medio siglo, aunque en los últimos tiempos ha cobrado visibilidad en lo que se ha dado en llamar la España vaciada. Entre 2011 y 2019 se ha experimentado un crecimiento demográfico global cercano al 15 % (el país pasa de 41,1 a 47,4 millones de habitantes), pero en cuatro Comunidades Autónomas (Extremadura, Galicia, Castilla y León y Asturias) se ha intensificado la pérdida de población que venían sufriendo, y cinco más (Aragón, Cantabria, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana y La Rioja) se han sumado a esta tendencia. Con estos datos, se explica la preocupación por este problema que, además, es compartido por otros países de la Unión Europea. Prueba de ello es la referencia que, en el marco de la cohesión económica, social y territorial, realiza el artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las zonas rurales y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes, como las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña
En la recogida de datos sobre la despoblación en España se toma como referencia el municipio pues, como es sabido, el Padrón Municipal de Habitantes es el registro que emplea el Instituto Nacional de Estadística (INE) para la formación de los censos de población, asumiendo también las funciones de supervisión y coordinación de la gestión municipal del Padrón. Por ello, los datos que se emplean para evidenciar el problema demográfico parten de la población municipal: hay 6 815 municipios con menos de 5 000 habitantes que concentran a 5,7 millones de personas (el 12 % de la población); 5 007 tienen una población inferior a 1 000 habitantes; y existen 1 400 municipios con menos de 100 residentes. El 20,1 % de la población vive en municipios menores de 10 000 habitantes, correspondiendo los porcentajes más elevados a Extremadura (50,2 %), Castilla-La Mancha (43,7 %) y Castilla y León (43,3 %), y los más bajos a la Región de Murcia (3,8 %) y la Comunidad de Madrid (5,6 %). En la última década ocho de cada diez de estos municipios han perdido hasta 410 000 habitantes, pérdida de población que también se produce en los municipios de menos de 1 000 habitantes (en los que aún viven 1,4 millones de habitantes). Pero la despoblación también afecta a las pequeñas ciudades y capitales de interior: 29 capitales de provincia han perdido población en la última década. Por otra parte, en las dificultades para la prestación de los servicios básicos a los ciudadanos hay que valorar, además del tamaño del municipio, otros factores, como son la dispersión territorial, con numerosos núcleos de población separados, que podrán ser municipios, entidades inframunicipales o carecer de un reconocimiento jurídico; la baja densidad de población, con 3 926 municipios con una densidad inferior a los 12,5 habitantes por km2, que es el umbral que la Unión Europea considera como de riesgo demográfico; o el progresivo envejecimiento pues, siendo el país de la Unión Europea con mayor esperanza de vida (82,2 años), hay casi 9 millones de mayores de 65 años que previsiblemente serán más de 15,5 millones en 2050. Este envejecimiento se concentra en los pequeños municipios rurales: en los de menos de 5 000 habitantes, una de cada cuatro personas supera los 65 años, y en los de menos de 1 000 habitantes, casi el 15 % de la población alcanza los 80 años. Pero tampoco es un problema privativo de los municipios rurales, y en las grandes ciudades cada vez serán más las personas que superen los 65 años, que en la actualidad son el 19,4 % de la población nacional
Por último, debe tenerse en cuenta que existen una enorme desigualdad entre Comunidades Autónomas, pues no todas tienen un nivel importante de municipios pequeños. Según los datos del INE a enero de 2020, las Comunidades Autónomas con mayor número de municipios con menos de 5 000 habitantes son Castilla y León (2 188), Castilla-La Mancha (845), Cataluña (736) y Aragón (707). En Andalucía, la Comunidad Autónoma con mayor población de España (8 460 000 habitantes) en una extensión de 87 581,13 km2, existen 785, 529 con población inferior a los 5 000 habitantes, pero sólo dos con menos de 100 habitantes (Benitagla, en la provincia de Almería, con 58 y Cumbres de Enmedio, en la de Huelva, con 51). En contraste, la Comunidad de Castilla y León, con una extensión algo superior a la andaluza (94 224 km2) pero una población sensiblemente inferior (2 393 000 habitantes), cuenta con 2 248 municipios, de los cuales 2 188 no alcanzan los 5 000 vecinos, y 722 no llegan a los 100. O, por referir una comunidad uniprovincial, La Rioja, que además es la menos poblada (320 000 habitantes en 5 045 km²), en la que existen 174 municipios, de los cuales 165 no llegan a los 5 000 vecinos, y 63 cuentan con menos de 100 residentes
Estos mismos datos, que relacionan el municipios con su población, son utilizados en las propuestas de reforma del mapa municipal que generalmente abogan por la supresión de los municipios más pequeños por cualquiera de los procedimientos posibles (fusión o agregación especialmente) hasta alcanzar una población de 5 000 habitantes al menos, que marcaría la línea de viabilidad comúnmente aceptada
La despoblación tiene especial incidencia en el entorno rural, al desplazarse la población a los centros urbanos y costeros. En ese contexto, es fundamental la Ley 45/2007, de 13 diciembre, de desarrollo sostenible del medio rural, que subraya que «toda política rural debe buscar el logro de una mayor integración territorial de las zonas rurales, facilitando una relación de complementariedad entre el medio rural y el urbano, y fomentando en el medio rural un desarrollo sostenible». Esta Ley define el medio rural como el espacio geográfico formado por la agregación de municipios o entidades inframunicipales con una población inferior a 30 000 habitantes y una densidad inferior a los 100 habitantes km2; y el municipio rural de pequeño tamaño, como el que posee una población residente inferior a los 5 000 habitantes y se integra en el medio rural. El instrumento fundamental para implantar la política rural es el Programa de Desarrollo Rural Sostenible, que se aplica por zonas rurales. Corresponde a las Comunidades Autónomas delimitar las zonas rurales de su territorio y diferenciarlas en tres categorías: las que necesitan revitalización, las intermedias y las periurbanas
En efecto, si tenemos en cuenta las acciones generales para el desarrollo rural sostenible y las medidas para su consecución en la Ley 45/2007 y en el Programa de Desarrollo Rural Sostenible se comprueba que son amplias y variadas, mayoritariamente referidas a materias de competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas (agricultura, medio ambiente, empleo, infraestructuras, tecnologías de la información y comunicación, energías renovables, agua, seguridad ciudadana, educación, cultura, sanidad, protección social…). Y sólo en casos puntuales se hace referencia a servicios de competencia municipal
De acuerdo con lo anterior que muchos de los municipios más pequeños también sean rurales no significa que todos lo sean: existen municipios con población inferior a 5 000 habitantes en nuestras costas, que son municipios turísticos con los problemas singulares que esto implica; en aglomeraciones urbanas, confundiéndose con otros municipios incluso de gran población; en zonas de montaña con una importante estación de invierno…. Siendo esto así, los problemas de estos municipios también presentan sustanciales diferencias que no siempre están vinculados con la despoblación o el ruralismo. Seguidamente se analiza el régimen jurídico básico de los municipios pequeños, que no tiene en cuenta la actividad económica principal, o las dificultades que pueden existir en cada municipio, pequeño o no, por su carácter rural o urbano, turístico, costero, industrial, histórico, de alta montaña…
Algunos de los municipios más pequeños funcionan en régimen de Concejo Abierto (art. 29 LBRL) y los de menos de 5 000 habitantes que se constituyen en Ayuntamientos tienen una organización mínima en la legislación básica del Estado: el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno (art. 20 LBRL)
En relación con las competencias, el artículo 25 de la LBRL enumera las materias de competencia propia de los municipios sin diferenciar en atención a la población y, consecuentemente, también los pequeños las ostentan, sin perjuicio de lo que pueda establecer la Ley sectorial que las concrete. También los municipios pequeños están amparados por la libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad dentro del ámbito de la Ley como proclama el artículo 4. 2 de la Carta Europea de Autonomía Local
También se establecen particularidades para los municipios pequeños en materia de contratación
Además, el artículo 30 de la LBRL remite expresamente a las Leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomas el establecimiento de regímenes especiales para municipios pequeños o de carácter rural, «en el marco de lo establecido en esta Ley». Pero la realidad es que las Comunidades Autónomas han prestado más atención a los municipios de gran población, especialmente a los que son capitales autonómicas, aprobando leyes específicas para ellos, que a los municipios más pequeños
De lo anterior pueden extraerse dos conclusiones: la primera, que la organización básica y necesaria para los municipios de menos de 5 000 habitantes es mínima, lo que permite amplio margen de regulación al legislador autonómico y al propio municipio. Se produce así una de las mayores paradojas de nuestro Derecho local pues la potestad de autoorganización es considerablemente más amplia en los municipios pequeños que en los municipios considerados de gran población, como en todos los de población superior a los 5 000 habitantes. Otra cosa muy distinta es que las Comunidades Autónomas no se hayan mostrado particularmente interesadas en explotar al máximo estas posibilidades, como tampoco han optado decididamente por articular soluciones a los problemas de los municipios más pequeños. La segunda, es que no puede sostenerse, como es habitual en nuestra doctrina, que nuestro régimen local sea homogéneo y no contemple las realidades diversas de nuestros municipios
El 18 de junio de 2020, en una nota de prensa, la Ministra de Política Territorial anunciaba, además de otras reformas de carácter local, la elaboración de un “Estatuto Básico de los Pequeños Municipios”, como una novedad enmarcada en la Estrategia Nacional frente al Reto Democrático, que perseguiría tres objetivos: «fijar la población al territorio, mantener la calidad democrática del municipio, de acuerdo con nuestro Estado democrático, y garantizar las condiciones de vida de los ciudadanos con independencia del territorio en el que residan, con la prestación de unos servicios públicos de calidad. y otras reformas de carácter local». Para alcanzarlos se incorporarían las siguientes medidas: «simplificación orgánica, agilización procedimental, especialidades en el ámbito de la contratación y en la gestión económica-financiera y patrimonial, especialidades en el régimen de los habilitados nacionales y mecanismos de asistencia por parte de las restantes administraciones a los pequeños municipios». En la misma línea se han publicado otras notas de prensa gubernamentales
Tampoco las iniciativas parlamentarias al respecto aportan indicios del sentido y alcance de la reforma. El 24 de noviembre de 2020, el Grupo Parlamentario Socialista presentó en el Congreso de los Diputados una proposición no de ley instando al Gobierno a iniciar los trámites para la elaboración de un Estatuto Básico del Pequeño Municipio para su debate en la Comisión de Transición Ecológica y Reto Demográfico, que es retirada en diciembre
Con tan escasos datos, con unas declaraciones tan vagas e imprecisas, no es posible adivinar qué cambiaría. No se acierta a comprender cuáles pueden ser las novedades en el régimen jurídico de los municipios más pequeños antes analizadas y menos aún que tengan naturaleza básica y no supongan una intromisión en las competencias de las Comunidades Autónomas para regular los regímenes municipales especiales
El análisis demográfico en España parte de la población municipal, pues se fundamenta en los datos que facilita el Padrón Municipal de Habitantes, pero una cosa es que las cifras de vecinos en los diferentes municipios pongan de manifiesto los problemas demográficos en entornos rurales, especialmente la despoblación y el progresivo envejecimiento de las personas que los habitan, y otra muy diferente es que la solución sea una reforma de la LBRL aprobando un estatuto básico para los municipios pequeños. Por lo pronto porque tales problemas no son exclusivos de los municipios más pequeños: las capitales de provincia de la España interior están sufriendo una progresiva pérdida de población y el envejecimiento, como en cualquier sociedad occidental, es un problema generalizado también en el ámbito urbano. Además, nada ha concretado al respecto la legislación vigente sobre desarrollo rural sostenible ni los documentos actuales relativos al reto demográfico. Sin duda la coordinación, la colaboración y la cooperación entre las distintas Administraciones pública es imprescindible para llevar a cabo las diferentes acciones que se proponen para luchar contra la despoblación, y debe potenciarse la necesaria asistencia a los municipios, que son la Administración más cercana a los ciudadanos y, por tanto, la mejor conocedora de los principales problemas de sus vecinos. Lógicamente un municipio, pequeño o no, que cuente con recursos materiales, personales y financieros suficientes podrá adoptar políticas públicas que contribuyan decididamente a su desarrollo socio-económico y, de esta forma, contribuir al mantenimiento de su nivel de población e incluso acometer acciones para recuperarla. Pero de todo esto no cabe deducir que un cambio en el régimen jurídico que rige a los municipios con población inferior a 5 000 habitantes afiance la población al territorio como se proclama. De nuevo se confunden los problemas, aunque ahora parece que en un sentido contrario.
El anuncio de este Estatuto, que ha tenido especial repercusión en los medios de comunicación, sobre todo en los de las provincias con mayores problemas demográficos, refleja un cambio en los planteamientos políticos que parece radical: no hace mucho el debate se centraba en la necesidad de suprimir los municipios más pequeños, y ahora parece que se trata de revitalizarlos. Ni una ni otra opción soluciona el problema demográfico, ni las dificultades para que los vecinos que residen en núcleos de población rurales y alejados accedan a unos servicios esenciales a los que, sin duda, tienen derecho
Ahora parece que han cambiado las tornas y ya no se trata de eliminar los municipios pequeños sino potenciarlos, combatiendo la despoblación en el ámbito rural con políticas que favorezcan que los vecinos permanezcan residiendo en sus municipios e incluso que las personas abandonen las ciudades para regresar a los pueblos. El objetivo es plausible y se ha visto potenciado por la crisis sanitaria pero tampoco queda claro qué hay que cambiar en el régimen jurídico de los municipios con menor población para la consecución de estos fines.
Lo sorprendente es que quienes impulsan la potenciación de los municipios más pequeños no son diferentes de quienes cuestionan su existencia. Aceptar estos municipios con poca población, cuya naturaleza jurídica sería la misma que los principales municipios de nuestro país, hace saltar por los aires una determinada concepción de la autonomía local que ha terminado por imponerse. Una concepción exagerada de la autonomía local que cuestiona la naturaleza administrativa de los Municipios para asimilar su organización al parlamentarismo o al presidencialismo, que persigue equiparar las normas aprobadas por los Plenos a las leyes para que cubran incluso las reservas constitucionales de ley, que pretende atribuirles la mayoría de las competencias, suprimir al mínimo la tutela de las Administraciones superiores… Como ha referido el profesor Rebollo con la agudeza que le caracteriza: «cuando se opta por todo ello y esa especie de omnipotencia municipal, entonces bajar a la realidad de nuestros numerosos y diminutos municipios provoca un shock en el que, entre espasmos, se condena a esos enanos al exterminio como aguafiestas de la orgía municipalista. Pero en todo ello, además del error de base de una autonomía local desorbitada y desbocada, subyace un planteamiento desenfocado: se parte de lo que es la autonomía municipal y, en consecuencia, de lo que debe ser y hacer un municipio –conceptos estos, los de municipio y autonomía, que para estas teorías son previos y están en los cielos del mundo de las ideas–; después se afirma que cualquier pueblo que no sea capaz de hacer eso no debe ser un municipio. Pero es una forma de razonar un poco rara. Por lo menos aceptemos que hay otra forma de plantear la cuestión: se puede partir de que los pueblos, auténtica unidad social de convivencia básica, han de tener una Administración, que es la municipal; y, partiendo de esos pueblos reales, de sus necesidades y de sus posibilidades de autoadministración, se configura a su medida a los municipios y a su autonomía. Porque imagino, parafraseando la afirmación evangélica, que no se hicieron los municipios para la autonomía sino la autonomía para los municipios. Y aun antes cabría decir que no se hicieron los pueblos para los municipios sino los municipios para los pueblos, y todo ello para las personas. Se ha sacralizado al municipio y a su autonomía, y después se sacrifica en holocausto ante su altar a los pueblos incapaces de soportar el papel estelar que se ha decidido que representen. Pero quizá habría que pensar al revés. Es como si hiciéramos un traje grande y fastuoso para todos, critiquemos la existencia de personas menuditas y rústicas a las que les quede mal y los condenemos a la desnudez o a compartirlo con otros hasta conseguir que rellenen esa indumentaria. Lo que hay que hacer es distintos trajes y ayudar a todos –a los que son municipios y, aunque pequeños, merecen seguir siéndolo– a llevarlos con dignidad»
Este trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto I+D+i del Plan Nacional, “Las Entidades locales, sus relaciones y competencias. Realidad, efectos y consecuencias de la racionalización y sostenibilidad financiera en clave nacional y europea” (DER2016-74843-C3-1-R), del que soy Investigadora principal, y de la Estructura de Investigación de la Universidad de Jaén SEJ 09, integrados ambos en el Grupo de Investigación de la Junta de Andalucía, “Administración Pública y Ciudadanos: régimen jurídico”, (APCI), PAIDI SEJ-630, que dirijo en la Universidad de Jaén. También responde a la Red Temática, acción de dinamización del Plan Nacional, que coordino sobre “Gobiernos locales y economía colaborativa” (GOBECOL), (RED2018-102319-T).
En esta línea puede verse el
Hay que destacar el papel de las Cortes Generales al respecto como refleja el Informe de la Ponencia de estudio para la adopción de medidas en relación con la despoblación rural en la Comisión de Entidades Local en 2015 (Boletín Oficial Cortes Generales. Senado, X Legislatura, núm. 505, de 17 de abril de 2015); y el Informe de 22 de febrero de 2019, de la Comisión Especial de estudio sobre la evolución demográfica y sus consecuencias en España, (Boletín Oficial Cortes Generales. Senado, XII Legislatura, núm. 360, de 1 de abril de 2019), Comisión que se había creado por acuerdo del Pleno de 30 de noviembre de 2016.
La aprobación del Real Decreto 500/2020, de 28 de abril de 2020, que desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico supondrá la supresión del Comisionado del Gobierno para el Reto Demográfico. El 23 de julio de 2020 se constituye la Conferencia Sectorial de Reto Demográfico, como órgano de cooperación entre la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades y Ciudades Autónomas.
Como señala
Estos datos se extraen de la nota de prensa del INE con el avance de la Estadística del Padrón Continuo a 1 de enero de 2020. Como en este avance sólo se alude a los cambios en el último año, también se ha tenido en cuenta el documento
Puede verse, entre otros,
La exigencia de este mínimo de población trae causa de la modificación de la LBRL operada por la Ley 27/2013, de 27 diciembre, de la racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL), que, en este punto, sí ha sido considerada conforme a la Constitución por el Tribunal Constitucional (SSTC 41/2016 y 108/2017). También deberá acreditarse el cumplimiento de otros requisitos que aseguren la viabilidad del nuevo municipio, que deberá contar los recursos suficientes para prestar sus competencias, pero no son de tan fácil comprobación como los datos de población que ofrece el Padrón Municipal de Habitantes. Al respecto,
Según los datos estadísticos del Ministerio de Política Territorial de 2020, hay 1 074 municipios con menos de 100 habitantes; 1 553, con población entre 100 y 250; 2 236 en el tramo entre 251 y 1 000 residentes; 928 entre 1 001 y 200 habitantes y 1 019 entre 2 001 y 5 000 residentes.
De acuerdo con el artículo 10 de la Ley, las zonas rurales a revitalizar son aquéllas con escasa densidad de población, elevada significación de la actividad agraria, bajos niveles de renta y un importante aislamiento geográfico o dificultades de vertebración territorial; las zonas rurales intermedias son aquéllas de baja o media densidad de población, con un empleo diversificado entre el sector primario, secundario y terciario, bajos o medios niveles de renta y distantes del área directa de influencia de los grandes núcleos urbanos; y las zonas rurales periurbanas las de población creciente, con predominio del empleo en el sector terciario, niveles medios o altos de renta y situadas en el entorno de las áreas urbanas o áreas densamente pobladas. Sobre la Ley 45/2007, puede verse
Según el primer Programa de Desarrollo Rural Sostenible para el período 2010-2014, aprobado por Real Decreto núm. 752/2010, de 4 de junio, se han incluido 219 zonas rurales, que ocupan una superficie total de 426 071 km 2, (el 84,41 % de la superficie nacional) y poseen una población de 10 579 281 habitantes (el 22,92 % de la población española). En algunos casos las zonas rurales comprenden la práctica totalidad de la Comunidad Autónoma, y son frecuentes las que superan los 30 000 habitantes inicialmente previstos. Al respecto puede verse el capítulo 4 del Programa, que describe las zonas rurales calificando cada una de ellas y especificando la población, la superficie, los municipios y entidades locales menores que comprende. Por ejemplo, puede traerse a colación la zona rural a revitalizar de primer nivel, Lugo Central, con 104 198 habitantes y una superficie de 4 110,17 km 2; la zona rural intermedia, Condado-Guadiodiel, en la provincia de Huelva, con 260 220 habitantes y una superficie de 3 692,77 km 2; o la zona rural periurbana, Mallorca, con 328 420 habitantes y una superficie de 3 478,85 km 2.
Como la implantación y ejecución de planes de gestión integral de recursos hídricos por zonas rurales o mancomunidades de municipios (art. 25), de servicios mancomunados o por zona rural de recogida selectiva de residuos y su gestión y el apoyo a la dotación de los servicios públicos municipales de prestación obligatoria en los núcleos urbanos del medio rural, su mantenimiento y mejora, singularmente en las zonas rurales prioritarias, favoreciendo específicamente la prestación coordinada de servicios públicos entre municipios cercanos (art. 23); o la potenciación de programas de servicios sociales por las diversas entidades supramunicipales (art. 32), todos de la Ley 45/2007.
Sobre la coordinación como competencia, y los principios de colaboración y cooperación entre Administración públicas, puede verse
Artículo 7 del Real Decreto 865/2008, de 23 de mayo, por el que se regula la composición, funciones y funcionamiento de la Comisión Interministerial para el Medio Rural, del Consejo para el Medio Rural y de la Mesa de Asociaciones de Desarrollo Rural.
Documento de acción de la Comisión de Despoblación de la FEMP con el listado de medidas para luchar contra la despoblación en España, abril 2017. También puede verse la declaración aprobada por el XII Pleno de la FEMP, celebrado en octubre de 2019,
El Ministerio propone 130 medidas ordenadas en 10 ejes de acción: Eje 1. Impulso de la Transición Ecológica; Eje 2. Transición Digital y Plena Conectividad Territorial; Eje 3. Desarrollo e Innovación en el Territorio; Eje 4. Impulso del Turismo Sostenible; Eje 5. Igualdad de Derechos y Oportunidades de las Mujeres y los Jóvenes; Eje 6. Fomento del Emprendimiento y de la Actividad Empresarial; Eje 7. Refuerzo de los Servicios Públicos e Impulso de la Descentralización; Eje 8. Bienestar Social y Economía de los Cuidados; Eje 9. Promoción de la Cultura; y Eje 10. Reformas Normativas e Institucionales para abordar el Reto Demográfico. En este último se hace referencia a la redacción del Estatuto básico de los pequeños municipios, por los Ministerios de Política Territorial y Función Pública y para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que tendría los objetivos que ya conocemos: – Contribuir a la fijación de la población en el territorio, a fin de frenar el vaciamiento de la España interior; – Establecer mecanismos que garanticen el funcionamiento democrático de sus instituciones de gobierno, para la realización efectiva del Estado democrático; – Favorecer una prestación de los servicios públicos locales en términos tales que aseguren una adecuada calidad de vida de los ciudadanos con independencia de su lugar de residencia, a fin de garantizar así la realización efectiva del Estado social.
El régimen del Concejo Abierto resultaba obligatorio para los municipios con población inferior a los 100 habitantes (véase
La elección se rige por el sistema mayoritario en los municipios de menos de 250 habitantes y por el sistema proporcional corregido en los demás. En los municipios de menos de 5 000 se cuestionan las listas cerradas pues el alto grado de conocimiento personal entre candidatos y electores debería permitir otras opciones como ha señalado
Como es sabido, los intentos de limitar las competencias municipales que perseguía la reforma local de 2013 han quedado desfigurados por la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, nada impide que un municipio con población inferior a 5 000 habitantes que cuente con recursos suficientes, ejerza, además de las competencias reconocidas en el artículo 25. 2 de la LBRL, cualquier otra actividad o servicio en beneficio de los vecinos que no afecten a su sostenibilidad financiera ni supongan una duplicidad con los de otra Administración. Así he tenido ocasión de señalarlo en
En los municipios de menos de 5 000 habitantes, el Pleno podrá autorizar la redacción y licitación de proyectos independientes relativos a cada una de las partes de una obra cuyo periodo de ejecución exceda al de un presupuesto anual, si pueden ser utilizadas separadamente o ser sustancialmente definidas (Disposición adicional segunda, 3 y Disposición adicional tercera, 7); las competencias podrán ser ejercidas por las centrales de contratación o por las Diputaciones Provinciales (Disposición adicional segunda, 6); la aprobación del gasto podrá ser sustituida por una certificación de existencia de crédito que se expedirá por el Secretario Interventor o, en su caso, por el Interventor de la Corporación (Disposición adicional tercera, 4), todos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
El Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, contempla, en su artículo 9, las agrupaciones para el mantenimiento en común del puesto de la Secretaria en los municipios con recursos insuficientes, correspondiendo a las Comunidades Autónomas la regulación y constitución; y, en el artículo 10 la posible exención por la Comunidad Autónoma, previo informe de la Diputación provincial, Cabildo o Consejo Insular a los municipios con población inferior a 500 habitantes y presupuesto inferior a 200 000 euros, de la obligación de crear o mantener el puesto de trabajo de Secretaría, en el supuesto de que no fuese posible efectuar una agrupación con otras Entidades Locales para mantener dicho puesto. Corresponde a la Diputación garantizar la prestación de los servicios de secretaría e intervención en los municipios de menos de 1 000 habitantes como ahora puntualiza el artículo 36.1.b) LBRL. Además, en los municipios con menos de 2 000 está prohibido el personal eventual, y excepcionalmente podrá contarse con un puesto eventual en los de población comprendida entre 2 000 y 5 000 habitantes siempre que no existan miembros de la Corporación con dedicación exclusiva (art. 104
Los municipios cuyo presupuesto no exceda de 300 000 euros, así como aquellos cuyo presupuesto supere este importe, pero no exceda de 3 000 000 euros y cuya población no supere 5 000 habitantes tienen un tratamiento contable simplificado que, en aplicación de lo previsto en el artículo 203 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, (adelante, TRLHL) establece el Ministerio de Hacienda. En la actualidad, la Orden HAP/1782/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la instrucción del modelo simplificado de contabilidad local y se modifica la instrucción del modelo básico de contabilidad local aprobada por orden EHA/ 4040/2004, de 23 de noviembre.
Artículos 128 a 132 del TRLHL.
Así lo estableció la Disposición Transitoria cuarta del Texto Refundido de Régimen Local de 1986, que exigía autorización expresa del Ministerio para los de censo inferior a 5 000 habitantes.
Disposición adicional quinta de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que incorporó la Ley Orgánica 16/2007, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley para el desarrollo sostenible del medio rural. El acuerdo de colaboración debe contar con la autorización del Ministerio del Interior o, en su caso, de la Comunidad Autónoma de acuerdo con su Estatuto de Autonomía. El régimen de esta asociación se completa con la Orden INT/2944/2010, de 10 de noviembre. Como precisa la STC 178/2019 de 18 diciembre, en relación con la Ley Foral 23/2018, de las policías de Navarra, se trata del ejercicio de la competencia estatal en materia de seguridad pública, y «no cabe otro tipo de asociación de municipios con competencia para la prestación de servicios de policía local que las asociaciones que se formen en aplicación de lo establecido en la Ley Orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad y su normativa de desarrollo, respetando, por tanto, las condiciones fijadas por el Estado respecto a la colaboración intermunicipal en esta materia». Por otra parte, cuando «por insuficiencia de los servicios municipales» los Alcaldes no puedan ejercer la potestad sancionadora por las infracciones a las normas de circulación cometidas en vías urbanas, la competencia se asume por los Jefes Provinciales de Tráfico (art. 84 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Tuve ocasión de ponerlo de manifiesto en
Por ejemplo, la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón (art. 58), la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León (art. 77), la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia (art. 50), o la Ley 2/2003, de 11 marzo, de Administración Local de Madrid (art. 42).
Prevén el establecimiento de un régimen especial para los municipios con núcleos de población diferenciada la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón (art. 60), la Ley 1/2003, de 3 marzo, de Administración Local de La Rioja (art. 49), o la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha (art. 65). Por otra parte, la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia (arts. 88 y 199) se refiere a la declaración de municipio rural para aquellos que tenga como actividad económica principal la agricultura, menos de 25 000 habitantes y el número de entidades dentro de su término municipal exceda de diez o la densidad de población sea inferior a la media gallega. O, por último, la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunidad Valenciana, regula la gestión compartida para los municipios con población inferior a 500 habitantes, aunque podrá extenderse a los que cuente con población entre 500 y 1 000 habitantes en los que la evolución demográfica sea negativa de forma persistente (art. 45). En todos estos supuestos, el establecimiento del régimen especial requiere la aprobación de un Decreto de los Consejos de Gobierno que concretará las especialidades. Realizada la búsqueda en los respectivos boletines oficiales no he encontrado tales Decretos, y, por tanto, salvo error, las previsiones legales no han sido efectivamente aplicadas.
Así la disposición transitoria cuarta de la Ley valenciana 8/2010 dispone que la aplicación del régimen especial de gestión compartida se realizará por el Consell de forma paulatina, valorando la oportunidad de que se constituyan previamente mancomunidades de interés preferente. En este sentido hay que destacar la mancomunidad de interés general rural prevista en la Ley 7/2013, de 27 de septiembre, de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, Comunidad Autónoma que no prevé la supresión de municipios, sino articular soluciones a la prestación de servicios en los más pequeños desde la organización periférica de la Comunidad Autónoma. Puede verse
Recientemente y en relación con el tema que nos ocupa
Por ejemplo, el 8 de julio se anuncia a la primera reunión celebrada con representantes de la FEMP para abordar el Estatuto Básico de los Pequeños Municipios bajo la presidencia de la Secretaria General de Coordinación Territorial del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, y la Secretaria General del Reto Demográfico del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico; y el 23 de julio se refiere noticia sobre la primera Conferencia Sectorial de Reto Demográfico en la que se fija como uno de los principales objetivos la adopción del indicado Estatuto.
161/0001692, Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, serie D, núm. 185, de 24 de noviembre de 2020, p. 40-41. De acuerdo con el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, serie D, núm. 208, de 26 de enero de 2021, p. 21, esta proposición se retiró por escrito de 16 de diciembre de 2020. El mismo grupo socialista presenta, el 3 de diciembre, una moción en el Senado, para su debate en la Comisión de Entidades Locales con similar finalidad. Con anterioridad se han realizado diversas preguntas parlamentarias sobre los trámites realizados para la elaboración del Estatuto.
Ambas presentadas el 16 de diciembre de 2020, calificadas el 13 de enero de 2021 y publicadas en el BOCG. Congreso de los Diputados, serie D, de 22 de enero de 2021, Núm. 207, con referencias 161/001839, la de la Comisión de Política Territorial y Función Pública (pp. 96-97), y 161/001840, la de la Comisión de Transición Ecológica y Reto Demográfico (p. 106-109).
Recordemos ahora que la STC 214/1989 pone de relieve que la expresión «en el marco de lo establecido en esta Ley» que emplea el art. 30 LBRL, puede considerarse superflua pues no supone ningún plus sobre el alcance de la competencia estatal ni limita las competencias autonómicas para regular regímenes municipales especiales y que una «la lectura del precepto permite comprobar el carácter meramente descriptivo y ejemplificativo de los posibles supuestos de municipios susceptibles de ser sometidos, por la Ley autonómica, a un régimen especial, sin que suponga ni una constricción al legislador autonómico para establecer tal régimen especial, ni tampoco una limitación a fijarlos, puesto que, por la propia cláusula final con la que se cierra la enumeración, deja un amplísimo margen de discrecionalidad y creatividad a la legislación de la Comunidad Autónoma». Otra cosa es el art. 9 que prohíbe el establecimiento de «regímenes locales de carácter singular, es decir, con aplicación limitada a determinadas y concretas Entidades locales individualizadas por la propia norma», «regímenes, de caso único, singulares o particulares». No obstante, como sabemos, las leyes autonómicas sí han establecido particularidades para determinados municipios en cuando capitales autonómicas (Palma de Mallorca, Pamplona, Santiago de Compostela, Zaragoza, Mérida…).
No lo considera así