Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Murcia. Directora del Centro de Estudios en Bioderecho ética y salud. Co-directora del Grupo de investigación BIDA de la Universidad de Murcia. Miembro del grupo de investigación Climalex-CNRS. Actualmente es investigadora Principal del Proyecto Derecho de la biodiversidad y cambio climático PID2020-115505RB-C22, financiado por MCIN / AEI · 0.13039 / 501100011033.
El presente estudio tratar de ofrecer una respuesta a la eventual necesidad de adaptación del Derecho Local español para contribuir y facilitar el cumplimiento de los objetivos marcados por el nuevo marco jurídico del cambio climático. Aunque a nivel práctico se augura un importantísimo papel de los entes locales en la consecución de dichos objetivos, tanto de reducción como de adaptación, lo cierto es que a día de hoy la legislación no ha avanzado en este sentido. Lejos de ello, se denuncian ciertas regresiones derivadas de la reforma del régimen local de 2013 que, con motivo de la sostenibilidad financiera, vino a recortar el
This study attempts to provide a response to the possible need to adapt Spanish local legislation to contribute and facilitate the achievement of the climate objectives set by the new legal framework for climate change. Although on a practical level, a very important role for local authorities is foreseen in the achievement of these objectives, both reduction and adaptation, the truth is that today the available legal framework has not advanced. in this regard. On the contrary, the doctrine denounces certain regressions derived from the reform of the local regime of 2013 which, due to financial viability, reduced the status quo reached so far in terms of skills, although the TC has partially corrected this regression. The PLCCTE pays little attention to local issues. And we do not yet know what will be the space that regional laws on climate change will recognize, in the absence of a homogenization of the cap of competence of the local administration to the PLCCTE.
1. EL MARCO JURÍDICO DE LA NUEVA ACCIÓN CLIMÁTICA EN EUROPA Y EN ESPAÑA. 2. LA NECESIDAD DE REVERTIR LA REGRESIÓN COMPETENCIAL Y DE DEPOSITAR CONFIANZA EN LOS MUNICIPIOS EN EL CONTEXTO DE DESCARBONIZACIÓN Y ADAPTACIÓN. 3. TÍMIDOS AVANCES DEL DERECHO LOCAL EN LA LCCTE. 3.1. MOVILIDAD SIN EMISIONES, ZONAS DE BAJAS EMISIONES, CONVENIOS DE TRANSICIÓN JUSTA Y COMPRENSIÓN DE LOS RIESGOS CLIMÁTICOS. 3.2. CLIMATIZACIÓN DEL URBANISMO. 3.3. LA INTEGRACIÓN CLIMÁTICA Y LOS SILENCIADOS PLANES MUNICIPALES DE CAMBIO CLIMÁTICO. 4. CONCLUSIÓN. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
Las siguientes reflexiones sobre los retos que tiene planteados el Derecho local para afrontar un desafío global como el cambio climático, se desenvuelven rodeadas de conceptos clave como la urgencia, la emergencia, la precaución, la relevancia de las alertas de la ciencia, la incertidumbre, el riesgo, la vulnerabilidad, la resiliencia, la no regresión, la solidaridad intergeneracional, la cooperación…, principios, objetivos y presupuestos que deben servirnos para enfocar jurídicamente estos cambios necesarios. Y es que el cambio climático como fenómeno viene irrumpiendo de lleno en el ordenamiento jurídico, y parece estar abriendo paso a líneas de evolución del Derecho Administrativo que exigen dar cabida en el ordenamiento jurídico a nuevas soluciones para afrontar nuevos desafíos.
Es conocido que el gran hito que marcará la acción jurídica en los próximos años es el Pacto Verde Europeo, anunciado en tiempos de pandemia y dirigido, por un lado, a alcanzar la neutralidad climática a 2050 y, por otro, a la urgente adaptación para corregir la vulnerabilidad climática, objetivos a conseguir a medio plazo que también asume también la denominada Ley del Clima Europea, aprobada por Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 2021, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) 401/2009 y (UE) 2018/1999
Esta Ley del clima europea es, dada su naturaleza, una norma directamente aplicable en los Estados miembros, que exige el desenvolvimiento de instrumentos jurídicos ya conocidos como la planificación y su evaluación, la gobernanza y la información. Además, la ciencia y, en definitiva, los últimos datos científicos sobre el cambio climático y sus repercusiones, que recientemente acaban de completarse con el último Informe del Grupo deTrabajo I del IPCC (“Cambio Climático 2021: Bases físicas”), hecho público el 9 de agosto de 2021
Constatada la insuficiencia de las medidas adoptadas hasta el momento, y que tuvieron por protagonista en Europa el mercado de derechos de emisión, que afectó sólo a algunos sectores económicos, los marcos políticos y jurídicos que se configuren en esta nueva era para la consecución de los ambiciosos objetivos de descarbonización marcados en Europa, que deben procurar comprender el largo plazo y que serán evaluados periódicamente por la Comisión a partir del año 2023, deben comprometer ahora a toda la sociedad
A nivel interno, con cierto retraso respecto de países de nuestro entorno y tras varios intentos fallidos, el 19 de mayo de 2020 el Gobierno de España anunciaba la remisión a las Cortes de un Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética
Los grandes objetivos marcados ahora por este texto legal habían sido ya asumidos por unas pioneras leyes autonómicas que ya habían regulado la cuestión climática en España, concretamente Cataluña
Además de las referidas posibilidades normativas aludidas, a las que el legislador estatal ha dado el visto bueno, el papel de las CCAA va a ser clave por una segunda razón, y en concreto cuando se encuentren plenamente vigentes los diversos planes que anuncia la Ley estatal.
Por un lado, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC
Por otro lado, el II Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) que acaba de ver la luz (2021-2030
Con carácter complementario, el art. 17 LCCTE establece que el PNACC también se desarrollará mediante planes sectoriales de adaptación, que serán impulsados y elaborados por los Departamentos ministeriales competentes, los cuales identificarán los principales riesgos derivados del cambio climático sobre el sector, recurso o ámbito correspondiente y definirán medidas de respuesta oportunas para evitarlos o limitarlos. A la luz del precepto, no queda claro cómo se coordinarán estos planes sectoriales de adaptación estatales con la planificación sectorial preexistente o que pueda aprobarse con posterioridad, tanto estatal como autonómica y local, y si tendrán –parece que así debería ser– carácter prevalente y determinante respecto de aquellos, por lo que habría sido conveniente aclarar esta cuestión en el texto de la norma. Parece que se quiere autovincular a las AAPP a la hora de evaluar el impacto de los proyectos que tengan incidencia sobre el cambio climático y condicionar los planes sectoriales; ahora bien, para ello será necesario que dichos instrumentos gocen de carácter normativo y que, por ejemplo, se incardinen en el ejercicio de las competencias estatales
Recientemente, desarrollando la senda para lograr la neutralidad climática a 2050, han sido aprobados el
Como puede deducirse, se avecinan importantes cambios en un escenario de crisis económica, sanitaria y climática que quieren ser vistos como un abanico de oportunidades en materia económica y de generación de empleo hacia un mundo más circular y digital, atributos clave que pretenden garantizar, además, una reactivación de la economía española en línea con los instrumentos de recuperación comunitarios ya anunciados.
En efecto, la inversión derivada de los Fondos europeos de Recuperación y Resiliencia post-COVID, se orienta precisamente a acelerar la transición ecológica y a la anticipación de los daños derivados del cambio climático. El Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) dispone que las medidas incluidas en un plan de recuperación y resiliencia (PRR) no deben ocasionar un perjuicio significativo a objetivos medioambientales en el sentido del artículo 17 del Reglamento de taxonomía. En este sentido, el Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de junio de 2020 relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/2088. El principio «no causar un daño significativo» debe interpretarse según lo previsto en el artículo 17 del Reglamento de taxonomía, según el cual las actividades económicas deben cumplir, con el fin de calificarlas ambientalmente sostenibles, con los siguientes requisitos: contribuir sustancialmente a, al menos, uno de los seis objetivos medioambientales enumerados en el Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo. Debe señalarse, además, que el mero cumplimiento de la legislación vigente de la UE es un indicio muy sólido de que la medida no causa un perjuicio medioambiental, pero no conlleva automáticamente su conformidad con el principio DNSH, en particular debido a que algunos de los objetivos que engloba el art.17 no se han reflejado todavía por completo en el derecho ambiental europeo
En este contexto de cambio, que generará efectos positivos en la salud y en la calidad de vida de los municipios, favoreciendo también los objetivos marcados en materia de conservación de la biodiversidad, como otra de las prioridades
Ahora bien, aunque a nivel práctico, y por todo lo dicho, se atisba un importantísimo protagonismo de los entes locales en la consecución de los objetivos climáticos marcados, tanto en sede de reducción como en sede de adaptación, lo cierto es que a día de hoy el marco jurídico con el que contamos en España no ha avanzado para acoger esta realidad (
En estas breves líneas vamos a tratar de responder a la pregunta sobre la eventual conveniencia de adaptación del Derecho Local español para contribuir y facilitar el cumplimiento de los objetivos climáticos marcados y para dar acogida al papel que se demanda de los entes locales como necesarios ejes transformadores de la sociedad de aquí en adelante.
Como es sabido, las posibilidades normativas y de gestión de los EELL en materia de cambio climático deben ser buscadas en la atribución que los legisladores, estatal y autonómicos, de régimen local y sectorial efectúan a favor de aquéllos, como se trata a continuación.
Debe advertirse que el cambio climático no es configurado por nuestro ordenamiento jurídico como una materia competencial, ni en el texto constitucional ni en la LBRL, por lo que no están claramente definidas las competencias de la Administración local en este ámbito. Ello constituye
Para profundizar en esta idea debe recurrirse a la LBRL, afectada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local (LRSAL), que supuso una regresión en este orden de cosas convenientemente denunciada por la mayor parte de la doctrina. En el concreto ámbito que nos interesa, la reforma circunscribió la anterior y genérica referencia al medio ambiente al medio ambiente urbano, en especial a parques y jardines públicos, a la gestión de residuos sólidos urbanos y a la protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas (art. 25.2.
En relación con ello, y en el ámbito de la biodiversidad, entendemos que la LPNB debería contemplar la figura del espacio natural de interés local. La implicación más directa de los entes locales en relación con los espacios naturales responde precisamente a aquéllos casos en que éstos se declaran por concurrir en ellos, por encima de otros intereses, el interés local (
Continuando con la regulación básica de las de las competencias locales, es cierto que, como contrapunto, el art. 27 LBRL prevé la posibilidad de que se deleguen en los EELL competencias ambientales con arreglo a los parámetros de eficiencia y equilibrio financieros de los mismos, pero en este caso es necesaria una previa intervención normativa del Estado o de la Comunidad Autónoma correspondiente, de modo que habría que esperar a que tuvieran lugar dichas reformas normativas.
En esta línea referida, y como una segunda regresión a destacar, la LRSAL suprimió el art. 28 LBRL, que habilitaba la innovación normativa local, pues permitía a los municipios realizar actividades complementarias de las propias de otras AAPP, también en materia ambiental, y que ofrecía y habría ofrecido, sin lugar a dudas, interesantes posibilidades de avance local en materia de cambio climático. Ahora, tras su supresión, es necesario que se cumplan los requisitos que establece el art. 7.4 LBRL
De este modo, si la anterior crisis supuso «un reequilibrio del Estado de las Autonomías con fortalecimiento del papel director y supervisor del Estado y el debilitamiento de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales»
No obstante, y con independencia de este marco normativo brevemente descrito, a nivel político-administrativo es cierto que las EELL, en la práctica, han venido desarrollando estrategias e iniciativas que han puesto en evidencia su potencial para protagonizar medidas imprescindibles en aras de la consecución de los objetivos climáticos marcados a nivel internacional y comunitario y ahora nacional y autonómico (
Volviendo al plano teórico, debemos reparar en la justificación de la potestad normativa de los entes locales y recordar que el fundamento de la legalidad de las Ordenanzas sobre cambio climático referidas se encontraba hasta ahora en la interpretación que venía haciendo el TS del antiguo art. 28 de la LBRL
A la luz de lo anterior, pues, debe reiterarse que se torna imprescindible reforzar la autonomía local en la normativa básica estatal para la consecución de los objetivos climáticos marcados, pues resulta insuficiente el espacio que el legislador estatal y autonómico local y sectorial les ofrece. La responsabilidad climática de las ciudades, que comienza a generalizarse, exige una, si se quiere, responsabilización competencial paralela.
A renglón seguido, debe reconocerse que a pesar de lo anterior, los entes locales puedan desplegar, a través del ejercicio de sus competencias en materia urbanística, importantes políticas de mitigación y esencialmente de adaptación (
En consecuencia, la regresión denunciada
A lo anterior hay que añadir que ya es una constante que, independientemente de las competencias que ostentan los entes locales en derecho español, surjan iniciativas desde el ámbito local –desde las ciudades– frente a problemas globales como la crisis de refugiados, el cambio climático
En líneas generales puede afirmarse que la LCCTE dedica escasa atención a la Administración Local a pesar de tratarse de la Administración más cercana al ciudadano y la responsable de procurar el bienestar en la ciudad, donde las políticas de cambio climático (
En primer lugar, en relación a la promoción de la movilidad sin emisiones, se establece que:
«La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, en el marco de sus respectivas competencias, adoptarán medidas para alcanzar en el año 2050 un parque de turismos y vehículos comerciales ligeros sin emisiones directas de CO2, de conformidad con los establecido en la normativa comunitaria. A estos efectos el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima establecerá para el año 2030 objetivos de penetración de vehículos con nulas o bajas emisiones directas de CO2 en el parque nacional de vehículos según sus diferentes categorías» (art. 14.1).
Por otra parte, en relación con los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares, se establece el deber de éstos de introducir en la planificación de ordenación urbana medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad, incluyendo, al menos,
«a) el establecimiento de zonas de bajas emisiones de carbono (ZBEC) no más tarde de 2023»,
las cuales quedan definidas como el ámbito delimitado por una Administración Pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio y de carácter continuo, en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente;
«b) Medidas para facilitar los desplazamientos a pie, en bicicleta u otros medios de transporte activo, asociándolos con hábitos de vida saludables, así como corredores verdes intraurbanos que conecten los espacios verdes con las grandes áreas verdes periurbanas; c) Medidas para la mejora y uso de la red de transporte público, incluyendo medidas de integración multimodal; d) Medidas para la electrificación de la red de transporte público y otros combustibles sin emisiones de gases de efecto invernadero, como el biometano; e) Medidas para fomentar el uso de medios de transporte eléctricos privados, incluyendo puntos de recarga;f) Medidas de impulso de la movilidad eléctrica compartida; g) Medidas destinadas a fomentar el reparto de mercancías y la movilidad al trabajo sostenibles; h) El establecimiento de criterios específicos para mejorar la calidad del aire alrededor de centros escolares, sanitarios u otros de especial sensibilidad, cuando sea necesario de conformidad con la normativa en materia de calidad del aire; i) Integrar los planes específicos de electrificación de última milla con las zonas de bajas emisiones municipales» (art. 14.3 LCCTE).
Y añade el art. 14.4 que,
«De acuerdo con la normativa de movilidad limpia aprobada por la Unión Europea y con las revisiones y mejoras posteriores que se acuerden, las Comunidades Autónomas insulares, considerando su vulnerabilidad frente al cambio climático, podrán instar al Estado el establecimiento de medidas de promoción de movilidad limpia, consistentes en restricciones en su ámbito territorial de la circulación de turismos y furgonetas».
Se trata, esto último, de una operación inédita en el contexto del ejercicio de competencias autonómicas, el preverse una suerte de requerimiento de la CA al Estado para que establezca medidas restrictivas de circulación de vehículos en el territorio autonómico, discutible desde el punto de vista del constitucional.
En su tramitación, porque no estaba previsto en el texto del Proyecto de Ley, añade la LCCTE el deber de incluir estas medidas en los planes de ordenación urbana, deber que vincula en todo caso a los municipios de más de 50.000 habitantes y a los territorios insulares, y que resultará también de aplicación a los municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire. Esta última precisión supone un importante avance en este sentido, al no hacer depender exclusivamente de la población la referida obligación.
Se añade, además, que los planes de movilidad urbana sostenible habrán de ser coherentes con los planes de calidad del aire con los que, en su caso, cuente el municipio con arreglo a lo previsto en dicho Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, lo cual supone dar prevalencia a las limitaciones que, en sede de movilidad y circulación, contemplen estos planes por motivos ambientales y de salud de la población.
El art. 14 PLCCTE no establece, sin embargo, plazo alguno para que las Administraciones competentes (CCAA en su caso y Administración local, por lo que al presente estudio interesa) cumplan con estas obligaciones de incorporar en la planificación territorial y urbanística los diversos aspectos referidos, salvo para el establecimiento de las Zonas de Bajas Emisiones –no más tarde de 2023– plazo que vincula a los municipios de más de 50.000 habitantes y a los territorios insulares en todo caso, y que por tanto obliga a modificar con urgencia su planeamiento urbanístico. No queda claro, sin embargo, el plazo a aplicar en el caso de que la superación de los niveles de contaminación de los municipios de más de 20.000 habitantes sobrevenga con posterioridad a la entrada en vigor de la LCCTE. Habría sido conveniente, entendemos, establecer un plazo en estos casos, así como para la adaptación de los planes urbanísticos al resto de medidas a que se refiere la LCCTE respecto de los municipios de más de 50.000 habitantes y territorios insulares, sin perjuicio de que, en puridad, ya están siendo introducidas desde hace años en algunos municipios españoles.
Por lo que se refiere a las ZBE, el legislador estatal pretende acudir, una vez más, a la técnica de la zonificación, como ya se haría desde los años setenta en relación con las zonas de atmósfera contaminada y después con las zonas acústicamente contaminadas, con la salvedad de que, en este caso, la declaración de las mismas parece que podría provenir también del Estado y de las CCAA, en su caso, lo cual reduciría la potestad del planificador local. Además, adicionalmente se establece un control estatal de la eventual regresión que pueda suponer la modificación de las medidas aplicables en una previa ZBE, en la línea de los principios que contempla el texto proyectado en su art. 2. Así parece desprenderse del art. 14.3 de la LCCTE.
A renglón seguido, debe señalarse que el art. 21 de la LCCTE, no como obligaciones, pero sí como objetivos de la planificación urbanística y de las intervenciones en el medio urbano, en la edificación y en las infraestructuras de transporte, se considerarán diversos aspectos relacionados con el cambio climático, como los riesgos derivados del mismo, la adaptación y resiliencia y la mitigación del efecto isla de calor. Sobre la consideración de los riesgos y de la adaptación y resiliencia, la disposición final cuarta de la LCCC establece que no resultarán de aplicación a los planes, programas y estudios cuya tramitación ya se hubiese completado en el momento de entrada en vigor de la LCCTE. En las modificaciones posteriores de dichos documentos, en cambio, sí se deberán integrar los criterios no incluidos en la fase estudio. Desconocemos el alcance que ha querido dar el legislador a la configuración de estas relevantes consideraciones como objetivos.
Por otro lado, y en virtud del art. 28 de la LCCTE, se contempla que los entes locales puedan participar –junto con las CCAA, empresas, organizaciones de los sectores empresariales, organizaciones sindicales, universidades, centros educativos, asociaciones, organizaciones ambientales no gubernamentales y demás entidades interesadas o afectadas– en los
Estos convenios de transición justa se articularán entre el Ministerio para la Transición Ecológica –previo informe del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio– y otras Administraciones públicas, en particular, entidades locales de áreas geográficas vulnerables a la transición hacia una economía baja en carbono. Para aquellas comarcas donde la transición energética y ecológica pueda poner en dificultades a las empresas y actividades económicas de dichas áreas se establecerán convenios de transición justa que propongan un plan de acción territorial integral. Los convenios de transición justa tendrán como objetivo prioritario el mantenimiento y creación de actividad y empleo en la comarca a través del acompañamiento a sectores y colectivos en riesgo, de la fijación de población en los territorios rurales y de la promoción de una diversificación y especialización coherente con el contexto socio-económico. Éstos aprovecharán los recursos endógenos del territorio, ya sean económicos, sociales o ambientales y atraerán inversiones exógenas, apostando prioritariamente por aquellos sectores que también presenten mejores resultados de sostenibilidad, tanto ambiental, como económica y social.
Los convenios de transición justa habrán de adecuarse al régimen básico de los convenios contemplado en la LRJSP, y deberán moverse dentro del ámbito marcado por la Estrategia, que se refiere de manera prioritaria a proyectos que aceleren la transición ecológica: la energía renovable y la eficiencia energética, la movilidad sostenible, la rehabilitación de edificios, la economía circular, la eco-innovación, la restauración de ecosistemas, la biodiversidad, la adaptación al cambio climático, la agricultura ecológica o el turismo sostenible, entre otros, aunque se contemplarán otros nichos de empleo particularmente interesantes para las zonas afectadas.
Se augura, pues, un protagonismo esencial de los servicios públicos de empleo y de las agencias de desarrollo local, así como un condicionamiento importante de estos convenios respecto de la planificación territorial, que deberá adaptarse necesariamente a aquéllos (
Ya hemos avanzado que, de todo el elenco de competencias locales, la urbanística quizá sea de la que mayor desarrollo cabe esperar en relación con las políticas de cambio climático en general y de adaptación en particular en el ámbito local. También, aunque modestamente, la LCCTE pretende climatizar este sector a través de la modificación del el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) que, hasta la fecha, a pesar de centrar importantes esfuerzos en otorgar gran relevancia de la rehabilitación, no contenía referencia alguna al cambio climático. Puede avanzarse que en este punto la LCCTE no resulta muy ambiciosa, por lo que los avances en esta sede urbanística tendrán que venir, sobre todo, de la mano de la normativa autonómica (
Así, la LCCTE, en su disp. final 4 modifica el art. 20.1.
«… los derivados de los embates marinos, inundaciones costeras y ascenso del nivel del mar, de eventos meteorológicos extremos sobre las infraestructuras y los servicios públicos esenciales, los riesgos de mortalidad y morbilidad derivados de las altas temperaturas y, en particular, aquellos que afectan a poblaciones vulnerables, desagregando estos datos por sexo, los riesgos asociados a la pérdida de ecosistemas y biodiversidad y, en particular, de deterioro o pérdida de bienes, funciones y servicios ecosistémicos esenciales y, por último, los riesgos de incendios, con especial atención a los riesgos en la interfaz urbano-forestal y entre las infraestructuras y las zonas forestales».
Se trata, pues, de una omnicomprensiva obligación que condicionará el diseño de la planificación territorial, esto es, la toma de todas y cada una de las decisiones que afecten al territorio, reduciendo convenientemente el espacio de la discrecionalidad del planificador, que hasta ahora dependía de las medidas derivadas de la evaluación ambiental, cuando el instrumento que tuviera afección sobre el territorio se encontrara sometido a la misma. Para que esta nueva disposición resulte eficaz y cumpla con su finalidad es necesario y urgente que la Administración local cuente cuanto antes con estudios de riesgos en los diversos ámbitos que comprende.
En la línea de la anterior modificación del TRLSRU, el art. 21 de la LCCTE reitera la necesaria consideración del cambio climático en la planificación y gestión territorial y urbanística, así como en las intervenciones en el medio urbano, en la edificación y en las infraestructuras del transporte, que perseguirán principalmente los siguientes objetivos:
«a) La consideración, en su elaboración, de los riesgos derivados del cambio climático, en coherencia con las demás políticas relacionadas. b) La integración, en los instrumentos de planificación y de gestión, de las medidas necesarias para propiciar la adaptación progresiva y resiliencia frente al cambio climático. c) La adecuación de las nuevas instrucciones de cálculo y diseño de la edificación y las infraestructuras de transporte a los efectos derivados del cambio climático, así como la adaptación progresiva de las ya aprobadas».
Esta disposición, como norma básica sobre protección del medio ambiente, obligará al planificador autonómico y local, independientemente de lo que dispongan las normas autonómicas de ordenación territorial y urbanística, aunque no se establecen plazos concretos. Además, la disp. trans. tercera de la LCCTE señala que, en relación con las previsiones establecidas en los apartados a) y b) del artículo 21 relativos a la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del desarrollo urbano (
Además de las modificaciones normativas referidas
El gobierno local en la segunda década del siglo
Para responder a estos retos, a Administración local, como responsable de la planificación urbana, debe asumir importantes decisiones en situaciones de más o menos incertidumbre, lo que implicará, en ocasiones, la aplicación del principio de precaución, la difícil compatibilización entre las preocupaciones socioeconómicas, agravadas por la pandemia y que demandan respuestas en el corto plazo, con las climáticas, que tienen en cuenta el largo plazo y, sobre todo, el despliegue de políticas de adaptación, que exigen el desarrollo de mecanismos de evaluación de lo ya existente para, en su caso, promover su desmantelamiento o modificación. El nuevo derecho urbanístico en un contexto de cambio climático, además de facilitar los instrumentos que den acogida a la revisión de lo construido, debe dedicarse a desalimentar la expectativa del valor del suelo y de los derechos adquiridos, incorporando la variable ambiental, climática y social al urbanismo.
Así, el largo plazo, la incertidumbre y la evaluación continua de la adecuación de las medidas adoptadas a los objetivos marcados llevará a las entidades locales a desarrollar las potestades revocatorias. Pero nuestro ordenamiento jurídico no está del todo preparado para ello. Es criticable por ello que el art. 109.1 de la LPAC, en similares términos al derogado art. 105 de la LRJPAC, se refiera solo a la revocación de actos de gravamen o desfavorables para los interesados. En este sentido, la revocación de actos favorables por motivos ambientales, y en especial climáticos, o bien la revocación por ilegalidad sobrevenida, en los términos del artículo 16 RSCL y su interpretación jurisprudencial (
La LCCTE apuesta por la integración de los riesgos climáticos y por la adaptación en las políticas de ordenación del territorio y urbanismo
Así, la Ley catalana 16/2017, de 1 de agosto, del Cambio climático, en su art. 33 da por sentada la posibilidad de que se aprueben planes municipales de lucha contra el cambio climático, que podrán financiarse con el Fondo Climático que crea la Ley si los municipios aplican políticas fiscales que incentiven las buenas prácticas, favoreciendo la mitigación y disminuyendo la vulnerabilidad.
Por su parte, la Ley balear 10/2019, de 22 de febrero, de Cambio Climático y Transición Energética, establece en su art. 22 la obligación de todos los municipios de aprobar los Planes de acción municipales para el clima y la energía sostenible, de acuerdo con la metodología adoptada en el ámbito de la Unión Europea y en coherencia con el Plan de Transición Energética y Cambio Climático (art. 22.1 y 2). Los municipios de población inferior a 20.000 habitantes podrán aprobar los planes de forma mancomunada o individual (art. 22.3). Además, la norma establece el contenido mínimo de los PAM: a) El análisis y la evaluación de emisiones de gases de efecto invernadero. b) La identificación y la caracterización de los elementos vulnerables. c) Los objetivos y las estrategias para la mitigación y la adaptación al cambio climático, que incluya las posibles modificaciones adecuadas del planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales. d) Las acciones de sensibilización y formación. e) Las reglas para la evaluación y seguimiento del Plan (
En tercer lugar, la Ley andaluza 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético resulta más ambiciosa y contempla una figura planificadora de ámbito autonómico
Por último, la Proposición de Ley de cambio climático de la Región de Murcia, que por tercera vez es registrada en la Asamblea Regional el 5 de junio de 2020 y que lamentablemente fue rechazada el 20 de noviembre de 2020, contemplaba, además de la Estrategia regional de cambio climático, los planes municipales de cambio climático de obligatoria aprobación en todos los municipios de la Región de Murcia, que se complementarían con las denominadas zonas especiales de adaptación al cambio climático (art. 19). Estas ZEACC, declaradas mediante Decreto por el Consejo de Gobierno a propuesta del Consejo Interdepartamental de Cambio Climático, se configuraban como zonas en las que la vulnerabilidad al cambio climático resulta de especial intensidad. Dicha vulnerabilidad justificaría las limitaciones de usos del suelo y deberían ser tenidas en cuenta en la ordenación territorial, física y urbanística. Se establecía que el instrumento de declaración contendría su delimitación, así como su régimen jurídico, incluidas las medidas de prevención, amortiguación y adaptación necesarias para minimizar su vulnerabilidad climática. Entre otros objetivos, dichas medidas perseguían: amortiguar el efecto de las olas de calor y reducir el efecto de isla térmica de las ciudades, mejorar la seguridad alimentaria y la resiliencia en producción de alimentos autóctonos, mantener la biodiversidad como medida de protección frente al cambio climático y reducir los impactos del cambio climático sobre la salud. Las zonas especiales de adaptación al cambio climático (ZEACC) deberán ser tenidas en cuenta por los instrumentos de ordenación territorial y física y, en general, por los planes con incidencia en el cambio climático a que se refiere la Ley.
A la vista de lo anterior, parece que un nuevo instrumento planificador se incorporará de la mano de las leyes autonómicas sobre cambio climático al elenco de planes con incidencia territorial ya existentes, lo cual, desde luego, obliga a reproducir aquí la problemática derivada de las relaciones entre figuras planificadoras y la eventual prevalencia de unas sobre otras. Esta cuestión, dado el silencio del legislador estatal en este punto, deberá ser resuelta también por el derecho autonómico. La integración de la cuestión climática en la planificación existente, en cambio, resultará menos problemática, eso sí, partiendo de unos rigurosos mapas de riesgos e incluso de la declaración de zonas especiales de adaptación al cambio climático, que deban ser necesariamente tenidas en cuenta a la hora de diseñar y rediseñar el territorio y los usos del suelo.
La
A falta de respuestas en la normativa básica, se ha de reivindicar la posibilidad de hacer una interpretación amplia y no desnaturalizadora de las normas adicionales de protección ex art. 149.1.23 CE, así como de la adicionalidad por parte de las entidades locales, que como Administración más cercana a la ciudadanía tiene más a la mano detectar las distorsiones al bienestar, como sucedió, por ejemplo, con la contaminación lumínica. Sabemos que la potestad normativa local es una línea de avance y conquista importante. En materia de cambio climático, por ejemplo, las ordenanzas locales vigentes, no sólo sobre cambio climático sino también sobre ahorro de agua, eficiencia energética, tráfico y movilidad, entre otras, están haciendo las veces de normas adicionales de protección, algunas de ellas cubriendo déficit normativos que ya fueron detectados por el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español de 2010 (
Aunque no se ha tratado el cambio climático como materia competencial, sí se observa cómo se va internalizado en las competencias en materia de urbanismo y medio ambiente, por lo que es importante entender en clave climática las competencias locales, además de garantizar que los entes locales participen en todos los procedimientos decisorios tramitados por otras Administraciones Públicas que incidan sobre su territorio y que condicionen –sobre todo si la agravan– su vulnerabilidad y resiliencia, sus objetivos de mitigación como manifestación de la mejora en la calidad de vida en las ciudades y la adaptación al cambio climático como urgente objetivo lamentablemente ya a corto y medio plazo.
Este estudio se ha realizado en el marco del proyecto “Proyecto Derecho de la biodiversidad y cambio climático PID2020-115505RB-C21/C22”,
La Ley europea del clima puede consultarse en
El Informe de la Agencia Europea del Medio ambiente sobre “El medio ambiente en Europa: estado y perspectivas 2020, conocimiento para la transición hacia una Europa sostenible” advierte que el reto global de este siglo es cómo lograr en todo el mundo un desarrollo que equilibre las consideraciones de índole social, económica y medioambiental, y, añadiríamos ahora, también de salud.
La visión general para el medio ambiente y la sociedad en Europa figura en el Séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente (7.º PMA), que plantea para 2050:
XIV LEGISLATURA, Serie A, PROYECTOS DE LEY, 29 de mayo de 2020, n.º 19-1, p. 1, BOCG, PROYECTO DE LEY 121/000019 Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética. Disponible en
Los objetivos de reducción que marca la Ley son: a) El 40 % para el año 2030. b) El 90 % para el año 2050 (art. 12). Los objetivos de Penetración de renovables son: a) El 26 % para el año 2030. b) El 35 % para el año 2040. b) El 100 % para el año 2050 (art. 14).
Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático.
Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético.
Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética.
Por ahora, también tenemos noticia de la fallida Proposición de Ley de cambio climático de la Región de Murcia, que por tercera vez fue registrada en la Asamblea el 5 de junio de 2020, siendo rechazada el 11 de noviembre de 2020.
Los Planes Nacionales integrados de energía y clima son uno de los elementos fundamentales en la regulación europea sobre cambio climático, desde la entrada en vigor del Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, también conocido como “Reglamento de Gobernanza”, que los regula estableciendo disposiciones sobre su contenido, evaluación por parte de la Comisión, previa remisión por los Estados miembros y emisión de informes de progreso y actualización, entre otros aspectos. El Reglamento de Gobernanza es una norma de aplicación inmediata y directa, por lo que no ha de ser objeto de transposición ni requiere, para desplegar sus efectos jurídicos, que el PLCCTE se remita a ella. Es el motivo por el que el PNIEC ya ha sido remitido a la Comisión Europea y es posible, incluso, que sea aprobado antes que la propia Ley interna de cambio climático y transición energética que los contempla.
El texto del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima enviado el 31 de marzo de 2020 a la Comisión Europea coincide con el que actualmente se encuentra incluido en la fase de consulta pública del Estudio Ambiental Estratégico (EAE) del plan y que ya fue remitido a Bruselas el pasado mes de enero, como borrador actualizado. Con esta nueva comunicación a la Comisión Europea, España da cumplimiento al Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2018 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima. El documento se modificará –y, en su caso, se remitirá nuevamente a Bruselas– en aquellos aspectos que pudiera resultar necesario tras la finalización del proceso de evaluación ambiental y el análisis de la totalidad de las consultas recibidas. La fase de información pública debía haber concluido el pasado 25 de marzo y ha estado suspendida en aplicación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el Estado de alarma.
Al menos sobre el papel, después de la aprobación de la LCCTE, el
La LCCTE también anuncia que, en el plazo de tres años, esto es, si todo va bien a partir de 2024, se presentarán a la Conferencia Sectorial de medio ambiente dos importantes instrumentos. En primer lugar, la Estrategia específica de conservación y restauración de ecosistemas y especies especialmente sensibles a los efectos del cambio climático, como puedan ser los ecosistemas naturales y las especies de alta montaña, los humedales terrestres españoles y las zonas de ribera de los ríos, así como aquellos que destaquen por su papel en la adaptación al cambio climático. Tampoco en este caso se establece instrumento formal de aprobación y naturaleza del plan, aunque sí se hace referencia a la participación de las CCAA en su elaboración. En segundo lugar, la Evaluación de la representatividad a medio y largo plazo de las redes de espacios naturales protegidos y espacios de la Red Natura 2000, en los diferentes escenarios climáticos posibles, con el fin de que, por parte de las AAPP se dispongan las medidas oportunas para que dichas redes sigan cumpliendo en los plazos que se establezcan los objetivos de conservación de hábitats y especies para las que fueron diseñadas. Del mismo modo, también como novedad, se establece la obligación de actualizar, en el plazo de cinco años desde la entrada en vigor de la LCCTE todos los atlas nacionales a los que hace referencia el Real Decreto 556/2011, de 20 de abril, para el desarrollo del Inventario Español del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, en los que se incluirá un análisis específico sobre el impacto que tendrá el cambio climático sobre las especies considerando los principales escenarios climáticos contemplados en ese momento. Además de este arsenal de nuevos instrumentos planificadores, de especial relevancia y alcance resulta la obligación dirigida a las Administraciones Públicas competentes de incluir en la actualización y revisión de los planes o instrumentos de gestión de los espacios naturales protegidos y espacios de la Red Natura 2000 un apartado sobre adaptación de los mismos al cambio climático con, al menos, un diagnóstico que incluya un listado de especies y hábitats especialmente vulnerables, objetivos, acciones e indicadores de progreso y cumplimiento, así como un plan de conectividad con otros espacios protegidos. En este sentido, al ser las CCAA las que en desarrollo del art. 17 de la LPNB establecerán la vigencia y plazos de revisión de los PORN, cuando sean ellas las competentes para la aprobación de los mismos, dependerá de estas previsiones la efectividad de dicha obligación.
Se considera que una actividad causa un daño significativo a la mitigación del cambio climático si conduce a importantes emisiones de gases de efecto invernadero (GEI); Adaptación al cambio climático. Se considera que una actividad causa un daño significativo a la adaptación al cambio climático si conduce a un mayor impacto adverso del clima actual y futuro, sobre la propia actividad o sobre las personas, la naturaleza o los activos; Uso sostenible y protección del agua y los recursos marinos. Se considera que una actividad causa un daño significativo al uso sostenible y a la protección de los recursos hídricos y marinos si es perjudicial para el buen estado o al buen potencial ecológico de las masas de agua, incluidas las aguas superficiales y subterráneas, o al buen estado ambiental de las aguas marinas; Transición a la economía circular. Se considera que una actividad causa un daño significativo a la economía circular, incluyendo la prevención y el reciclaje de residuos, si conduce a ineficiencias significativas en el uso de materiales o en el uso directo o indirecto de recursos naturales, o si aumenta la generación, incineración o eliminación de residuos, o si en el largo plazo la eliminación de desechos puede causar daños ambientales importantes; Prevención y control de la contaminación. Se considera que una actividad causa un daño significativo a la prevención y el control de la contaminación si conduce a un aumento significativo de las emisiones de contaminantes al aire, al agua o al suelo; Protección y restauración de la biodiversidad y el ecosistema. Se considera que una actividad causa un daño significativo a la protección y restauración de la biodiversidad y los ecosistemas si es significativamente perjudicial para el buen estado y la resiliencia de los ecosistemas, o perjudicial para el estado de conservación de los hábitats y especies, incluidas las de interés para la Unión. no perjudicar significativamente ninguno de los objetivos medioambientales mencionados anteriormente.
Las estimaciones realizadas por el modelo que emplea la ELP calculan que la neutralidad climática irá ligada a una disminución de más del 60 % en el número de muertes prematuras en el año 2050 con respecto a 2010.
No debemos olvidar, que La Estrategia para a Biodiversidad 2030 contempla la infraestructura verde como aliada imprescindible llamada a desempeñar un papel fundamental frente a la pérdida de los ecosistemas urbanos, por contribuir a la reducción de consumo de energía, recursos y costes, gracias a la refrigeración y al aislamiento que proporcionan los árboles, los techos y las paredes verdes, así como a mitigar las catástrofes naturales. Los contenidos de la Infraestructura Verde incluyen también la infraestructura azul, esto es, los cursos fluviales. Dicha Estrategia contempla los «planes de ecologización urbana», que las ciudades de más de 20.000 habitantes hayan voluntariamente aprobado para 2021, sobre los que no se ofrecen más detalles.
El carácter autonómico de la declaración no es óbice para que la gestión y la responsabilidad derivada de la misma resulte municipal (art. 17.3). Resulta criticable, no obstante, que el diseño de dicha figura no contemple fórmula de financiación alguna a favor de los municipios que, eso sí, podrá tener preferencia en la obtención de ayudas para su conservación y gestión (art. 17.3). El interés local, no obstante, aparece recogido en otras normas autonómicas sobre espacios naturales como la Ley catalana 12/1985, de 13 de junio de espacios naturales, que legitima para promover la declaración de espacios naturales a las entidades locales (art. 27.1.
Del art. 7.4 LBRL se derivan importantes limitaciones, pues los municipios únicamente podrán ejercer estas competencias cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto dela Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del servicio público con otra Administración pública, resultando, con carácter preceptivo y vinculante, los informes previos de la Administración competente por razón de la materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Así se deriva del art. 7.4 in fine LBRL, según el cual «En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas».
Por ejemplo las iniciativas
El Ayuntamiento de Sevilla cuenta con la Ordenanza para la gestión de la energía, el cambio climático y la sostenibilidad de Sevilla de 2012, que estableció, en el marco normativo previo a la LRSAL, como medida de lucha contra el cambio climático, y como consecuencia de la adhesión de Sevilla al denominado Pacto de Alcaldes contra el Cambio Climático, la contribución al cumplimiento de los objetivos establecidos por la UE para 2020, reduciendo las emisiones de CO2 en al menos el 20 % mediante la aplicación de un Plan de Acción para la Energía Sostenible.
Así, desde hace más de una década, cuentan con ordenanzas de cambio climático los Ayuntamientos de Durango, Amurrio, Legazpi, Balmaseda, Areatza y Tolosa (País Vasco).
SsTC 106/2014, de 24 de junio, 134/2014, de 22 de julio, 208/2014, de 15 de diciembre y 8/2018, de 25 de enero.
STS (Sala de lo Contencioso-administrativo) de 19 de abril de 2006.
Los mayores avances se observan en el desarrollo de aparcamientos disuasorios, carriles bici, fomento del vehículo eléctrico, alquiler de bicicletas,… pero, donde aún no se observan cambios que tengan que ver con las modificaciones de la planificación urbana y la comprensión de espacios agrícolas y forestales en las ciudades, más allá de testimoniales huertos urbanos como experiencias loables desde el punto de vista pedagógica pero muy lejos de transformar la fisionomía de nuestras ciudades. Es importante el diseño urbanístico dirigido a minimizar las necesidades de movilidad y la existencia de un transporte público eficaz, eficiente, asequible y competitivo y que dé cabida al desarrollo de transporte privado compartido. En este sentido, la Estrategia de descarbonización progresiva hasta 2050 señala que «la progresiva implantación de soluciones de movilidad inteligente y conectada, exigirá alianzas entre empresas de distintos sectores: energía, transporte, telecomunicaciones, aseguradoras, etc. La movilidad compartida facilitará mayores ratios de utilización de los vehículos, lo que permitirá optimizar la inversión en la adquisición de los mismos».
SsTC 41/2016, de 3 de marzo, 11/2016, de 1 de febrero, 168/2016, de 6 de octubre y 180/2016, de 20 de octubre, entre otras.
C-40: red global de ciudades que lideran iniciativas y políticas de Cambio climático.
Movimiento de ciudades europeas hacia la transición ecológica.