Un mecanismo fundamental en el contexto del fortalecimiento democrático, el buen gobierno y la transparencia en la toma de decisiones viene dado por la consulta previa en la aprobación de normas reglamentarias. Se trata de un trámite cuya finalidad es integrar la participación activa de la ciudadanía en la fase preliminar de elaboración de una norma, posibilitando la aportación de sugerencias, observaciones y opiniones. Al configurarse como un cauce accesible, este trámite no solo persigue el consenso y la seguridad jurídica, sino que dota de mayor legitimidad a las disposiciones que resultarán de obligado cumplimiento.
Si bien esta máxima es común al ejercicio de la potestad reglamentaria de cualquier Administración pública, en el ámbito local adquiere particularidades propias. La proximidad, característica de los gobiernos locales respecto a los vecinos justifica que los cauces participativos sean aquí más relevantes, si cabe. Lejos de quedar a la libre elección de las autoridades locales, la consulta previa se erige hoy como una obligación imperativa contenida en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), la cual reguló, por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico, un proceso participativo preceptivo, anterior a la aprobación de los textos normativos.
Centrar el análisis en las ordenanzas, en tanto norma local por excelencia, resulta idóneo para calibrar el alcance de esta obligación. Por su cercanía y por la inmediata repercusión de sus decisiones, el nivel municipal constituye un magnífico «laboratorio» para evaluar este trámite. Sin embargo, la práctica jurídica, transcurrida una década, evidencia serios retos que amenazan con desvirtuar su finalidad esencial: una escasa visibilidad del trámite, niveles de participación exiguos y, en consecuencia, una limitada efectividad material que puede generar desconfianza en la ciudadanía. Los aspectos indicados constituyen únicamente algunos de los motivos que justifican la necesidad de abordar esta problemática.
Estas disfunciones obligan a conectar el trámite con el marco conceptual en el que se gestó: las políticas de calidad normativa o
En este contexto de eficiencia, resulta imperativo cuestionar la utilidad real de movilizar a la ciudadanía en un momento temporal anterior a la redacción de las ordenanzas, esto es, cuando todavía se desconoce el contenido sustantivo del proyecto e incluso su Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN). Surgen así dudas razonables sobre la virtualidad operativa de unas alegaciones que carecen de efectos vinculantes para la Administración. Y en este punto, surge un interrogante esencial: ¿acaso no sería preciso exigir, al menos, una respuesta motivada a las aportaciones vecinales para evitar la frustración democrática?
Partiendo de la realidad de una habitualmente escasa participación ciudadana en el ámbito municipal, el presente trabajo de investigación tiene por objeto analizar el estado actual del trámite de consulta previa en la elaboración de las ordenanzas. Ello, a través de un examen crítico de su encaje normativo y de las principales lagunas que presenta en la práctica; el trabajo busca formular propuestas que promuevan, faciliten y motiven una participación ciudadana que sea, a la vez, efectiva para la vecindad y viable para la gestión pública local.
La potestad reglamentaria de las entidades locales carece de un reflejo expreso en el texto de la Constitución española (CE), el cual omite toda atribución directa en la materia (
Como destaca el profesor
Por su parte, la manifestación de la potestad reglamentaria en el ámbito municipal (
En el plano de la legislación básica, este poder normativo encuentra su anclaje en los arts. 4.1.a) y 84.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL). El art. 84.1 de la LRBRL reconoce a las entidades locales la potestad para intervenir la actividad de los ciudadanos a través de diferentes medios, entre ellos, en la letra a), se refiere a las ordenanzas y bandos. Lo que conecta con el art. 55 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se regula el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL) que atribuye, en la esfera de su competencia, a las entidades locales la aprobación de ordenanzas y reglamentos, y a los alcaldes dictar bandos.
Tradicionalmente, la arquitectura procedimental para la aprobación de estas disposiciones se ha caracterizado por una notable sencillez
Este esquema procedimental tradicional, sin embargo, experimentó una mutación estructural con la entrada en vigor de la LPAC. Inspirada en los postulados internacionales de la
La modificación operada por el legislador en la LPAC con la inclusión del título VI
El citado precepto recoge novedades importantes que refuerzan la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos, como destaca la profesora
La inclusión del art. 133 de la LPAC supuso una ruptura de la fisonomía participativa tradicional, al bifurcar la intervención ciudadana en dos momentos cronológicos y conceptuales claramente diferenciados, a saber:
La consulta pública previa (art. 133.1 LPAC): se sustancia a través del portal web institucional antes de la elaboración del proyecto o anteproyecto. Su objeto no es debatir soluciones jurídicas ya articuladas, sino recabar la opinión de los sujetos potencialmente afectados sobre los problemas que se pretenden solucionar, la necesidad de la norma, sus objetivos y las posibles alternativas regulatorias y no regulatorias (
La audiencia e información pública (art. 133.2 LPAC): se lleva a cabo una vez que ya se dispone de un texto de iniciativa concretado en un borrador o proyecto, permitiendo aportaciones adicionales directas sobre el articulado propuesto. Podría afirmarse que ha sido el trámite tradicional llevado a cabo, previsto en la propia fase de instrucción del procedimiento administrativo por la LPAC e incorporado como trámite preceptivo en el plano procedimental en un amplio número de normas sectoriales, por ejemplo, en urbanismo
Desde una perspectiva doctrinal,
A pesar de su indudable atractivo democrático, la traslación de este esquema al ámbito local suscita importantes disfunciones materiales. Al sustanciarse la consulta en una fase preliminar (
El principal factor de complejidad en la aplicación en el ámbito local de la consulta previa reside en el conflictivo deslinde competencial entre el Estado y las comunidades autónomas, proyectado sobre la singularidad autoorganizativa de las entidades locales. El Estado dictó el título VI de la LPAC al amparo de la competencia exclusiva sobre el «procedimiento administrativo común» garantizada por el art. 149.1.18ª de la CE
Este debate en torno al alcance de las bases estatales en la potestad normativa local fue resuelto de manera rotunda por el Tribunal Constitucional (TC) en su Sentencia 55/2018, de 24 de mayo. La resolución constitucional depuró el título VI de la LPAC, diferenciando con claridad el régimen competencial aplicable a los distintos instrumentos de calidad normativa previstos en dicho título.
Planificación Anual Normativa (art. 132 LPAC): el TC negó su condición de norma básica para el ejercicio de la potestad reglamentaria de las Administraciones territoriales, por considerar que desciende a un detalle formal y organizativo. En consecuencia, la aprobación del Plan Anual Normativo resulta exigible únicamente a la Administración General del Estado
Evaluación
Consulta pública previa (art. 133 LPAC): el TC redujo su carácter básico estrictamente al primer inciso del art. 133.1, esto es, cuando señala «Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto se sustanciará una consulta», y al primer párrafo del art. 133.4, dedicado a las excepciones o, siendo más precisos, cuándo puede prescindirse de los trámites de consulta e información pública, lo que puede tener lugar en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a las mismas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen. Declarando, a su vez, la meritada resolución judicial que el resto del procedimiento no es básico, lo que posibilita a las comunidades autónomas y a las entidades locales modular su cauce de tramitación. Esto sin obviar, como confirma la STC 55/2018, que los trámites de consulta previa, audiencia e información pública integran el núcleo irreducible del procedimiento administrativo común. A mayor abundamiento, es adecuado en este punto recordar que los trámites de participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de disposición de carácter general son preceptivos conforme a lo dispuesto en el art. 105 de la CE, como manifestación del principio democrático.
Por consiguiente, tras la STC 55/2018, la consulta previa del art. 133.1 de la LPAC permanece como una exigencia de obligado cumplimiento para los municipios españoles. Este mandato básico estatal viene a superponerse y completar el sucinto procedimiento regulado en el art. 49 de la LRBRL, obligando a las corporaciones locales a integrar una fase de consulta web preliminar antes de incoar el expediente de aprobación inicial de sus ordenanzas no fiscales, bajo riesgo de invalidez radical de la disposición reglamentaria en caso de su omisión.
En consecuencia, tras la STC 55/2018, el art. 133 de la LPAC se erige como una regulación estatal de mínimos de obligado cumplimiento para los municipios españoles. Dicha condición de estándar mínimo abre dos vías de articulación normativa descendente. Por un lado, habilita a las comunidades autónomas para pormenorizar y adaptar el trámite a las realidades de sus respectivos mapas locales. Por otro lado, ante la inacción o el silencio del legislador autonómico, las propias entidades locales se encuentran plenamente legitimadas para adoptar su propia regulación al amparo de su potestad de autoorganización y reglamentaria (
En la práctica jurídica, este margen autoorganizativo ha sido capitalizado por las grandes urbes que habitualmente actúan como la avanzadilla del régimen local en España. Ciudades como Madrid y Barcelona han sido pioneras al incorporar y detallar la consulta pública previa a través de sus respectivas ordenanzas de transparencia y participación ciudadana. Estas regulaciones metropolitanas no solo han dotado de estabilidad procedimental al trámite básico estatal, sino que han ensayado mecanismos específicos para mitigar la abstracción inherente a la consulta previa, regulando de forma pormenorizada los plazos, los canales digitales de participación y los criterios de retorno informativo a los participantes. Esto demuestra que, frente a las rigideces del diseño legal del Estado, el reglamento local puede operar como un instrumento de sintonización adecuado para dotar de verdadera utilidad a las exigencias del art. 133 LPAC en el marco de la
La coexistencia entre el art. 49 de la LRBRL y el art. 133 de la LPAC plantea un complejo escenario de articulación normativa regido por la clásica tensión entre la norma especial y la norma general. Como se ha expuesto, el
Desde una perspectiva estrictamente jurídica, esta confluencia procedimental obliga a resolver cuál es el principio rector que debe guiar la aplicación de ambas normas. La jurisprudencia y la doctrina mayoritaria coinciden en que no estamos ante una derogación tácita ni ante una exclusión mutua, sino ante una integración obligatoria de carácter básico. El art. 133 de la LPAC, avalado en su constitucionalidad por la STC 55/2018, como norma del procedimiento administrativo común, opera como un estándar mínimo e inderogable. En consecuencia, la regulación especial contenida en el art. 49 de la LRBRL debe verse completada y proyectada desde la perspectiva de esta nueva fase preliminar. El ayuntamiento no puede escudarse en la especialidad del régimen local para omitir la consulta pública web, de igual modo que la LPAC no puede diluir las fases específicas de aprobación inicial y definitiva reservadas al Pleno local por la LRBRL.
Uno de los debates más intensos y con mayor trascendencia práctica en el ámbito municipal ha sido el alcance de las excepciones al trámite de consulta previa y, muy especialmente, su aplicabilidad al ámbito de las ordenanzas fiscales. El art. 133.4 de la LPAC prevé la posibilidad de prescindir de este trámite en supuestos tasados, tales como las normas presupuestarias u organizativas, o cuando concurran razones graves de interés público. Sin embargo, la indeterminación legal respecto a si las ordenanzas reguladoras de los tributos locales encajaban en dicha dispensa generó una profunda división doctrinal y pronunciamientos judiciales contradictorios en los distintos Tribunales Superiores de Justicia.
Esta controversia jurídica ha sido resuelta de manera categórica por el Tribunal Supremo en su conocida Sentencia 108/2023, de 31 de enero, rec. 4791/2021
El Tribunal Supremo razona que el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales cuenta con una regulación propia, específica y autosuficiente regulada en los arts. 15 a 19 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL). Este régimen especial financiero local establece sus propios cauces de publicidad, exposición pública y participación de los interesados a través del trámite de reclamaciones, el cual presenta una fisonomía sustancialmente diversa del procedimiento administrativo común. En palabras de
No obstante, esta exclusión jurisprudencial abre un debate crítico en torno a la homogeneidad del procedimiento local. Como advierte
El debate en torno a los efectos jurídicos derivados de la total omisión del trámite de consulta pública previa en el procedimiento local ha encontrado una respuesta clara en los principios tradicionales que rigen la invalidez de los reglamentos. A diferencia de los actos administrativos, donde la anulabilidad es la regla general y los vicios formales suelen reconducirse a la irregularidad no invalidante, el ordenamiento jurídico español reserva la sanción más severa para las disposiciones generales.
De conformidad con el art. 47.2 de la LPAC, serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, así como aquellas que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. En este marco, la consolidada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha equiparado tradicionalmente la ausencia total e injustificada de un trámite participativo preceptivo y sustancial a una vulneración del trámite procedimental con fuerza suficiente para acarrear la nulidad radical de la norma local
Desde esta perspectiva estrictamente formal, al haber retenido el Tribunal Constitucional en su STC 55/2018 el carácter básico y obligatorio del art. 133.1 de la LPAC, la consulta pública previa se inserta en el núcleo procedimental con naturaleza
Pese a la rotundidad de la regla general de nulidad, un análisis riguroso de la realidad jurisprudencial contemporánea exige advertir que el Tribunal Supremo ha comenzado a modular este automatismo invalidante, introduciendo matices de indudable trascendencia práctica para la gestión pública local. El máximo exponente de esta línea de sintonización fina se localiza en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2022, rec. 1740/2021
En dicha resolución, el Alto Tribunal abordó un supuesto en el que se impugnaba una disposición general por la omisión de la consulta previa. Sin embargo, en lugar de decretar la nulidad automática de la norma, el Tribunal Supremo matizó los efectos de este vicio formal, reconduciéndolo, bajo determinadas y muy estrictas circunstancias, al terreno de la irregularidad no invalidante. Los fundamentos que sostienen esta modulación jurisprudencial orbitan en torno a tres ejes esenciales:
El principio de buena administración y proporcionalidad: el tribunal razona que los vicios de procedimiento no deben operar como resortes formales ciegos si con ello se causa un perjuicio desproporcionado al interés público, siempre que se haya garantizado materialmente la finalidad del trámite.
La existencia de procesos participativos equivalentes: en el caso examinado, se constató que la Administración local había articulado canales alternativos y previos de debate, mesas de negociación y exposición pública sectorial que habían permitido a los sujetos afectados trasladar de forma efectiva sus sugerencias antes de la redacción del borrador.
La consecución de la finalidad material: si el objetivo último del art. 133.1 de la LPAC es evitar el aislamiento normativo y abrir la norma a los
Por tanto, no existe una contradicción insalvable, sino una necesaria convivencia conceptual entre la regla general y su excepción. El estado actual de la cuestión nos indica que la omisión de la consulta pública previa presume y conduce, como regla general, a la nulidad de pleno derecho de la ordenanza local. Sin embargo, los ayuntamientos disponen de una vía de defensa amparada en la doctrina de la irregularidad no invalidante si logran acreditar ante los tribunales que, a pesar de la ausencia del trámite del art. 133.1 de la LPAC, la participación ciudadana no fue cercenada en la práctica, habiéndose alcanzado materialmente la finalidad de legitimación y transparencia que las políticas de la
Y esto se fundamenta, como recuerda
[…] en la jurisprudencia, cada vez más frecuente, según la cual no todo defecto procedimental en la tramitación de una disposición de carácter general debe comportar su nulidad de pleno derecho. Se adopta una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales, que evita análisis excesivamente rigurosos y formales, y que atiende a la finalidad de las reglas procedimentales y valora las especialidades concretas. Siguiendo esta jurisprudencia, se deberá atender a las concretas consecuencias de la omisión de la consulta pública previa, teniendo en cuenta que el objetivo de este trámite es permitir a la ciudadanía sobre la conveniencia y necesidad de cometer una determinada reforma normativa. Se supera un criterio rigurosamente formal, delimitado un marco binario de respuesta, y se exige un análisis estricto y particular de los efectos de la concreta omisión y su grado de entidad en términos de indefensión.
El reproche metodológico más severo que suscita la transposición del art. 133.1 de la LPAC al entorno de las entidades locales no radica en su finalidad última –loable en términos de gobernanza contemporánea–, sino en la flagrante inadecuación de su diseño cronológico. Al prescribirse con carácter obligatorio que la consulta web deba sustanciarse en una fase estrictamente preliminar, esto es, con anterioridad a la redacción de cualquier borrador articulado del proyecto normativo, las entidades locales se ven constreñidas a iniciar el trámite publicando un mero esquema de intenciones. Este «esquema de intenciones» al que nos referimos, se encuentra perfectamente concretado en el art. 133 de la LPAC, que exige especificar: los problemas que se pretenden resolver; la necesidad y oportunidad de su aprobación; los objetivos de la norma; y las posibles soluciones regulatorias y no regulatorias. Por tanto, estas cuestiones muestran que la consulta pública tiene por finalidad constatar la opinión de la ciudadanía y de los sectores, económicos y sociales, implicados sobre el problema existente y sobre la adecuación de la regulación para su resolución. En la práctica, no obstante, esta «ficha de consulta», por lo general, se limita a enumerar de forma sucinta los objetivos genéricos de la futura norma y los problemas abstractos que se pretenden atajar.
El resultado práctico de este diseño es que el administrado se ve abocado a intervenir y opinar enteramente «a ciegas». La ciudadanía se encuentra desprovista de las herramientas básicas de análisis necesarias para calibrar el alcance real de la iniciativa reglamentaria: carece de un texto articulado sobre el que confrontar sus propios derechos e intereses, y no tiene acceso a una correspondiente Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) que cuantifique las repercusiones presupuestarias, la viabilidad técnica o las cargas administrativas de la regulación propuesta. La psicología de la participación ciudadana demuestra que el interés vecinal no se moviliza ante disquisiciones teóricas sobre la oportunidad de regular una materia, sino ante la concreción jurídica de mandatos, prohibiciones o exacciones fiscales específicas.
Esta deficiencia estructural provoca una evidente duplicidad y asimetría procedimental frente al posterior trámite de audiencia e información pública previsto en el art. 49 de la LRBRL. Mientras que la consulta previa de la LPAC podría llegar a darse el caso, nada deseable, de que naufragase en la abstracción conceptual y, ello, pese a que realmente el art. 133 de la LPAC, como se ha indicado, precisa unos objetivos muy concretos para la misma, la audiencia del ordenamiento local opera sobre un borrador real, maduro y que ya cuenta con la legitimidad de una aprobación inicial por parte del Pleno municipal. La práctica empírica del municipalismo español corrobora que el tejido social y asociativo concentra la totalidad de sus esfuerzos alegatorios en esta segunda fase instructora.
El momento en que está previsto que se lleve a cabo la consulta previa en el art. 133 de la LPAC, antes de la elaboración de la norma reglamentaria, determina la finalidad que la misma tiene. Muy clarificadora en este sentido la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 16 de noviembre de 2023, rec. 7629/2021
Y es que el momento en que se fija la consulta del art. 133 LPAC, denota una clara finalidad: se introduce para garantizar la efectiva proyección en la futura norma de las opiniones de sus destinatarios o de quienes realicen aportaciones, pues dado su carácter previo tienen una real y efectiva posibilidad de emitirlas y de que estas sean ponderadas antes de la aprobación inicial, en lo que ahora interesa, de la Ordenanza. Ello es así porque en tal momento todas las opciones de regulación están abiertas, lo que implica reforzar, en buena medida, la participación, contribuyendo, desde luego, a reducir la discrecionalidad administrativa.
Ahora bien, en este punto es adecuado hacer alguna puntualización. Es preciso diferenciar el trámite de consulta previa de los trámites de audiencia e información pública regulados, respectivamente, en los arts. 82 y 83 de la LPAC. La distinción fundamental se encuentra en el momento en que tienen lugar, así como en el objeto que se les encomienda. En los trámites de audiencia e información pública se dispone ya del texto de la norma redactado y es sobre dicho documento sobre el que se formulan las alegaciones u observaciones, se cuenta ya con un documento elaborado que tiene sus líneas fundamentales definidas. El objetivo, por el momento temporal, es sustancialmente distinto, en la consulta previa se trata de recoger ideas, sugerencias, observaciones, antes de comenzar a elaborar la propia norma y, en consecuencia, sin una predeterminación de partida. Es más, si bien la LPAC no recoge el trámite de información pública con carácter preceptivo en su regulación del procedimiento administrativo común, son numerosas las normas sectoriales que, al regular sus correspondientes procedimientos, lo incorporan como trámite preceptivo.
Como se ha indicado, la consulta pública es exigible en el procedimiento de elaboración de reglamentos estatales, autonómicos y locales. Se incorpora, por tanto, un trámite de participación no contemplado en el procedimiento de elaboración de normas en el art. 49 de la LRBRL.
Se entiende, por tanto, que el trámite de consulta previa debe incluirse en los trámites contemplados en el art. 49 de la LRBRL y, en consecuencia, deberá sustanciarse el mismo en la fase de proyecto o anteproyecto de la ordenanza municipal que se vaya a tramitar. Coincidimos con lo que ya concluyeran en su día autores como
Por consiguiente, la imposición simétrica de una «fase prenormativa» –en el sentido anteriormente precisado– idéntica para todas las Administraciones públicas, diseñada originalmente bajo los estándares de la macroestructura estatal, desnaturaliza los postulados de la
Un segundo factor que ahonda en la devaluación material de la consulta pública previa es la total ausencia de un marco de reciprocidad jurídica entre la Administración local y la ciudadanía participante. El art. 133 de la LPAC articula el trámite como un canal unidireccional de recepción de datos, guardando un absoluto y elocuente silencio respecto al destino procedimental de las sugerencias y alternativas recabadas en la web institucional. Una vez concluido el plazo de exposición preliminar, la entidad local goza de una discrecionalidad técnica y política absoluta para incorporar dichas propuestas al texto definitivo o, por el contrario, archivarlas de forma sistemática en el expediente sin necesidad de exteriorizar o justificar las razones de su desestimación.
Esta anomalía del
Para revertir esta tendencia y dotar de verdadera utilidad a la técnica de la mejora regulatoria, la doctrina más autorizada coincide en la necesidad de positivizar el «principio de retorno normativo», en definitiva, el derecho del ciudadano a obtener el correspondiente
A mayor abundamiento, en relación a la motivación y pese al silencio del art. 133 de la LPAC, la misma deriva del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, como debe motivarse el conjunto de la regulación. Sí se prevé expresamente la necesidad de motivación, sin embargo, en relación con el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos, conforme a su regulación en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), si bien constreñido a determinados supuestos, como el caso en que por determinadas circunstancias tasadas en el art. 26 se prescinda del trámite de consulta previa. Como se indica, en este supuesto sí que debe motivarse debidamente la concurrencia de la razón o razones que posibilitan la omisión de dicho trámite
La valoración crítica de la década de vigencia de la LPAC en el ámbito local exige rehuir los análisis uniformes y atender a la profunda fragmentación que caracteriza a la planta municipal en España. La aplicación práctica del art. 133.1 ha puesto de manifiesto una insostenible polarización operativa entre dos realidades institucionales antagónicas.
Por un lado, las grandes ciudades y los municipios de gran población han logrado capitalizar el trámite utilizándolo como un resorte de innovación democrática. Corporaciones como las de Madrid y Barcelona, dotadas de potentes estructuras de personal, presupuestos específicos para la gobernanza y plataformas digitales avanzadas de participación ciudadana (como Decidim o Consul), han integrado con éxito la consulta pública previa. En estos entornos metropolitanos, la norma local ha actuado como un elemento de sintonización fina, regulando de forma pormenorizada los plazos, diversificando los canales de captación de sugerencias y ensayando mecanismos voluntarios de retorno informativo a los participantes. Para la gran urbe, el art. 133 de la LPAC constituye un estándar de mínimos sobre el que desplegar una densa política de participación. También otros tantos municipios de gran población, incluso de mediana población, vienen aplicando el trámite.
Por otro lado, la realidad es diametralmente opuesta cuando el foco se desplaza hacia los miles de pequeños y medianos municipios que integran el régimen común. En estas corporaciones, caracterizadas por una crónica precariedad de recursos materiales y humanos, y donde las secretarías-intervenciones se encuentran saturadas por la gestión ordinaria, la consulta pública previa se ha erigido en una carga burocrática, en ocasiones, inasumible y estéril. Obligar a un pequeño municipio a sustanciar un trámite web preventivo para ordenanzas de marcado carácter técnico o de nulo impacto social –donde la respuesta vecinal es históricamente igual a cero– plantea en la práctica importantes problemas, si bien no por ello, por ejemplo, la LPAC, excepciona su aplicación en dichos ámbitos.
Sancionar la omisión de este trámite con la nulidad de pleno derecho en estos municipios menores supone aplicar una rigidez dogmática desproporcionada que ignora el principio de eficiencia administrativa. Esta polarización demuestra la urgencia de abandonar «el café para todos» procedimental impuesto por el Estado y abrazar fórmulas flexibles que modulen las cargas normativas en función de la capacidad organizativa real de la entidad local, garantizando que la participación sea un derecho efectivo y no una trampa burocrática invalidante.
Transcurrida una década desde la entrada en vigor de la LPAC, el balance de la implantación del art. 133.1 en el ecosistema local ofrece más sombras que luces. Si bien el espíritu del legislador estatal al introducir la consulta pública previa respondía a los loables principios internacionales de la
En los grandes municipios –dotados de potentes estructuras organizativas y plataformas digitales avanzadas– el trámite ha logrado instituirse como una «avanzadilla» procedimental útil, capaz de encauzar aportaciones ciudadanas reales. Sin embargo, en el mapa del municipalismo español, caracterizado por una abrumadora mayoría de pequeños municipios y entidades locales de régimen común, el panorama es radicalmente opuesto. Para estas corporaciones, carentes de recursos materiales y humanos, la consulta previa no ha supuesto una profundización democrática, sino una carga administrativa adicional. La paradoja de convocar a la ciudadanía a opinar «a ciegas» –sobre meros enunciados abstractos, antes de que exista un borrador articulado o una memoria de impacto normativo– ha terminado por desincentivar la participación. La realidad municipal contemporánea evidencia índices de respuesta vecinal prácticamente nulos en el entorno web prenormativo, trocando un cauce participativo con vocación
La jurisprudencia reciente de nuestros tribunales ha venido a mitigar el rigor del texto básico común. Como se ha analizado, resoluciones tan trascendentales como la STS 108/2023 (que exime de la consulta a las ordenanzas fiscales por la regla de la lex specialis) o la modulación de los efectos invalidantes de su omisión a través de la vía de la irregularidad no invalidante (STS de 14 de diciembre de 2022), demuestran que el automatismo de la nulidad radical no siempre responde a criterios de proporcionalidad o buena administración.
A pesar de estas resoluciones jurisprudenciales, no resulta metodológicamente sostenible fiar la estabilidad de la potestad normativa local a la continua litigiosidad o a la interpretación correctora de la Sala Tercera. En síntesis, nos enfrentamos hoy a un entramado procedimental cuya rigidez técnico-formal dibuja una complejidad de trámites difícil de superar para la gestión pública ordinaria.
Por consiguiente, la principal propuesta y conclusión que se deriva de esta investigación es la urgente necesidad de acometer una reforma legislativa sobre el art. 49 de la LRBRL. El legislador estatal no puede seguir manteniendo una ley básica local de 1985 ajena a las transformaciones procedimentales del siglo
La modulación por población: eximir de forma expresa de la consulta pública previa del art. 133.1 LPAC a aquellos municipios de régimen común de pequeña y mediana población que carezcan de la estructura necesaria para dotarla de utilidad material, concentrando el esfuerzo participativo en el trámite posterior de audiencia e información pública sobre el borrador ya aprobado inicialmente.
La exigencia de retorno normativo: para los municipios que sí deban sustanciarla, la ley local debe imponer a la Administración la obligación de ofrecer una respuesta motivada a las sugerencias formuladas, evitando la frustración democrática del administrado y garantizando que el control de oportunidad y legalidad sea efectivo.
Solo a través de una reconfiguración de la legislación local se logrará salvar la distancia entre el ideal teórico de la
Trabajo realizado en el marco del Proyecto de Investigación de Generación del Conocimiento dentro del marco del Programa Estatal para la Investigación y el Desarrollo Experimental, del Plan Estatal de Investigación Científica, Técnica y de Innovación 2024-2027, titulado «Los municipios turísticos: nuevos riesgos de corrupción urbanística. Diagnóstico y nuevas propuestas de gobernanza desde una perspectiva europea (CO-MUNITUR)». PID 2024-160532OB. IP: Elsa Marina Álvarez González y Diego J. Vera Jurado, y dentro de las actividades del Instituto de Investigaciones Jurídicas en Gobierno y Territorio (I-INGOT) de la Universidad de Málaga, así como de la Asociación Interprofesional de Ordenación del Territorio (FUNDICOT).
Como se dice, la potestad reglamentaria de las entidades locales es la consecuencia del reconocimiento expreso de la autonomía local. Sobre el particular, existe una prolija jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En torno a las primeras resoluciones en pronunciarse, merece particular atención el trabajo de
Sobre el procedimiento de elaboración de las ordenanzas locales, véase el reciente trabajo de
Cuestión esta que no ha dejado de ser objeto de controversias doctrinales, las cuales giran en torno al fundamento constitucional de la competencia estatal para la inclusión del citado título VI; en lo sustancial, se cuestiona los títulos competenciales empleados para justificar una regulación estatal básica de las potestades normativas. Entre los autores que lo defienden, hay que destacar, entre otros, a
Sin perjuicio del interés del artículo, dentro del citado título VI, dedicado a regular la potestad reglamentaria. Con carácter general, el art. 128.1 de la LPAC reconoce el ejercicio de la potestad reglamentaria al Gobierno de la nación, a los órganos de gobierno de las comunidades autónomas, en el marco de sus correspondientes Estatutos, así como a los órganos de gobierno locales, en este caso, como expresamente establece el precepto, «de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local». El precepto no contiene mayor novedad, ya que solo viene a plasmar lo que es una cuestión con un largo recorrido en nuestro ordenamiento jurídico desde la CE, el reconocimiento de la potestad reglamentaria a las Administraciones territoriales, tanto estatal como autonómica y local. Ahora bien, esto en adecuada relación, como ha venido sosteniendo nuestra doctrina y jurisprudencia, con la necesidad de una expresa habilitación legal o reserva de ley para el ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo excepciones muy concretas. En este sentido se han pronunciado, entre otros tantos,
Como ya dijéramos hace unos años,
Como es sabido, la CE se encarga de enumerar las competencias exclusivas que atribuye al Estado en su art. 149, a la vez que faculta a las comunidades autónomas para asumir un conjunto de competencias, de igual forma, con carácter exclusivo y que son enumeradas en el art. 148. Sin embargo, no ocurre lo mismo en lo relativo a las competencias de las entidades locales, sobre las que la CE ninguna referencia contiene. No obstante, el principio de autonomía local sí que se encuentra proclamado expresamente en la CE, en los arts. 137, 140 y 141 y, precisamente, la potestad reglamentaria de las entidades locales es la consecuencia del reconocimiento expreso de la autonomía local. Como destaca
Si bien no han faltado voces que se han pronunciado sobre el particular. En este sentido, el profesor
Debe advertirse que algunas comunidades autónomas aplican la evaluación
Por tanto, al igual que en el procedimiento administrativo común, la consulta previa tiene por finalidad asegurar si existen motivos suficientes para iniciar el procedimiento, en el caso concreto de la consulta pública conocer si la alternativa regulatoria es la más adecuada para resolver los problemas planteados.
ECLI:ES:TS: 2023:227.
ECLI:ES:TS: 2022:4672.
Adecuado es referirnos al exhaustivo estudio, tanto doctrinal como jurisprudencial, sobre las diferentes posturas en torno a los efectos de la omisión del trámite de consulta previa realizado por
ECLI:ES:TS: 2023:5029.
De manera análoga, se regula por algunas normativas autonómicas. Es el caso, meramente ejemplificativo, del Decreto Legislativo 1/2022, de 6 de abril, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Presidente o Presidenta y del Gobierno de Aragón, cuyo art. 43, al regular la consulta pública previa, posibilita en su apdo. 3 que se pueda prescindir de dicho trámite por determinados motivos también tasados en el precepto, señalando, a renglón seguido, en su apdo. 4, que «la concurrencia de alguna o varias de las razones previstas en el apartado anterior deberá motivarse en la memoria justificativa».