La idea de «procedimientos paralelos» pudiera hacer pensar en dos procedimientos que se dan de forma más o menos simultánea y que se acompañan mutuamente desde su principio hasta sus respectivas culminaciones. Esta idea –presente sin matices en algunos trabajos doctrinales– no se corresponde con la realidad. Se puede hablar de procedimientos paralelos hasta cierto punto o momento, alcanzado el cual uno de los procedimientos –el administrativo– finaliza, mientras que el otro va a permanecer en estado de pendencia, a la espera de que ulteriores eventos permitan su continuación.

Se gana en precisión cuando se apunta que el entrelazamiento entre los aspectos sustantivos y financieros del gasto público –y sus correspondientes procedimientos– se produce en la fase de «ordenación del gasto» (Palao Taboada, 1985, p. 102). Como es sabido, la doctrina ha distinguido tradicionalmente dos grandes fases dentro del procedimiento de gasto: la ordenación del gasto, que comprendería los tres primeros actos del procedimiento (aprobación, compromiso del gasto y reconocimiento de la obligación) y la ordenación del pago, que abarcaría los dos últimos (ordenación del pago y pago material). Hecha esta distinción, se podría decir que aquel paralelismo se produce en realidad entre el procedimiento administrativo y la primera fase del procedimiento de gasto, pero la verdad es que tampoco esta idea sería exacta. No lo sería porque el reconocimiento de la obligación tendrá lugar, muy a menudo, después de haber finalizado el procedimiento administrativo, cuando el particular haya realizado su prestación y/o pueda justificar su derecho al cobro9. Resulta así que, con mucha frecuencia, el «paralelismo» solo se dará entre el procedimiento administrativo y los dos primeros actos del procedimiento de gasto: la aprobación y el compromiso10.

Aún es necesaria una segunda precisión. Se trata de advertir que el procedimiento de gasto puede ser tramitado –y habrá necesidad de ello– en casos en que no se está en trance de iniciar, ni se va a seguir simultáneamente, ningún procedimiento administrativo destinado a hacer surgir un vínculo obligacional. Eso sucederá en aquellos casos en que la Administración esté obligada al pago ya antes de iniciarse el procedimiento de gasto, bien porque se trate de obligaciones nacidas de la ley, o bien de relaciones jurídicas perfeccionadas en un ejercicio anterior, pero que siguen generando obligaciones de pago (deudas) en ejercicios posteriores. En estos casos no se dará el citado paralelismo.

Las aclaraciones anteriores no son, como es obvio, desconocidas por los especialistas, si bien con frecuencia se dan por supuestas o no son expresadas con la claridad que aquí se han expuesto. En efecto, es fácil apreciar que, en los análisis del procedimiento de gasto, las nociones de paralelismo o desconexión tienden a dominar el discurso, sin que a menudo se vean acompañadas de los imprescindibles matices y precisiones.

Ahora bien, tal circunstancia no es casualidad, pues el primero en diseñar un esquema del procedimiento de gasto que solo permite dar cuenta de una parte de la realidad es el propio legislador. Como veremos, la regulación legal del procedimiento de gasto –la que recoge un artículo como el 73 de la LGP– se ha hecho pensando siempre en la coexistencia paralela y simultánea de un procedimiento administrativo, de manera que solo permite explicar algunos de los supuestos en que es necesario tramitar dicho procedimiento11. Solo alguna regla aislada y poco expresiva, como aquella que permite acumular en un mismo acto varias fases del procedimiento de gasto12, apunta a esos otros casos en que el procedimiento de gasto no concurre en paralelo con un procedimiento administrativo dirigido a generar una relación obligacional13.

La dificultad para el análisis jurídico que presenta la legislación presupuestaria seguramente se agudiza en el caso particular del procedimiento de gasto, cuya normativa reguladora pudo ser definida en los años sesenta del pasado siglo –a la vista de su variabilidad y de sus frecuentes contradicciones– como «un conjunto de reglas esotéricas de difícil conocimiento no solo para el particular, sino incluso para la propia Administración» (Villar Palasí, 1966, p. 11).

Nadie podrá hacerse una idea mínimamente precisa del procedimiento de gasto atendiendo a un artículo como el 73 de la LGP, o a cualquiera de los que son análogos a él en las legislaciones autonómicas o en la legislación local. Ese artículo apenas recoge un conjunto de definiciones de los actos presupuestarios o de ejecución presupuestaria. Pero esos actos son solo la punta de los diferentes icebergs que componen ese procedimiento. Junto a ellos, o por debajo de ellos, se dan otras actuaciones, unas de fiscalización y otras de gestión administrativa y contable, cuya regulación (cuando existe) se encuentra en otras normas del ordenamiento, de muy diverso rango y pelaje.

Existe, pues, un primer problema de dispersión normativa, pero la dificultad va mucho más allá de él. Cuando, una vez reunido todo ese conjunto normativo, el jurista quisiera hilvanar –a partir de lo que ese conjunto de reglas expresamente dice– una secuencia procedimental que fuera inteligible, se toparía con notables problemas para ello, que irían más allá de la pura lógica jurídica. Lo que ese hipotético intérprete podría apreciar es que, en ese procedimiento, e incluso en el seno de cada uno de los actos singulares que lo integran, se da una confusa mixtura de lo jurídico y lo técnico, lo interno y lo externo, lo reglado y lo discrecional, lo preceptivo y lo potestativo, lo que es acto de trámite y lo que es acto resolutorio.

Como es evidente, no es posible en un trabajo de esta extensión un examen exhaustivo de toda esa complejidad y de todo lo que exige ese procedimiento, y menos aún de las numerosas reglas especiales que, en función de cada tipo de obligación o expediente, matizan o alteran su régimen general. En este sentido, mi análisis solo podrá centrarse en aquello que requiere de un mínimo comentario para que resulte factible una cierta aproximación –analítica y valorativa– a las recientes reformas autonómicas sobre esta materia. En ese análisis, priorizaré, además, la perspectiva jurídica sobre cualquier otra. Si, como la doctrina financiera afirma de manera casi unánime, el procedimiento de gasto es un procedimiento administrativo (por más que especial) integrado por actos igualmente administrativos (por más que especiales también)14, debiera ser posible un análisis jurídico del mismo, en el que se pusiera de manifiesto una mínima acomodación de su estructura y elementos a los conceptos, categorías y parámetros del derecho administrativo. En realidad, anuncio ya que aquí efectuaré un ejercicio de análisis crítico de la legislación presupuestaria, en el que trataré de mostrar, o de anotar al menos, las paradojas, extrañezas y, en general, las incertidumbres, a las que cualquier jurista que se aventure en ese análisis se verá probablemente abocado.

Resta añadir que mi análisis se limitará a los actos que integran la fase de ordenación del gasto, que es la que concentra las novedades introducidas por las reformas autonómicas que motivan el presente trabajo.

Lo primero que puede llamar la atención a quien se acerca con mirada analítica a las diferentes definiciones normativas que existen en el derecho español de la fase de aprobación del gasto –aquella con la que comienza el procedimiento– es la existencia de dos nociones diferentes de ella. No es tanto lo curioso que existan dos palabras para dar nombre a esta fase, sino dos grandes formas (si bien no las únicas) de definir su contenido.

Según algunas definiciones, la aprobación del gasto es el acto por el que «se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada». Esta es la definición que acoge la LGP y también la legislación de algunas CC. AA.15. Pero, según otras definiciones, la aprobación o autorización es el acto por el que «se acuerda la realización de un gasto» por esa misma cuantía aproximada o cierta. Esta última es la que recoge el art. 54 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos (en adelante, RD 500/1990), así como la legislación de otras comunidades autónomas16.

Lo cierto es que, si uno se toma en serio el lenguaje jurídico, una y otra definición no expresan lo mismo. Autorizar es «dar o reconocer a alguien la facultad o derecho para hacer algo»17, y es sinónimo de permitir o consentir. En cambio, acordar significa en derecho (salvo cuando se refiere a la acción bilateral de convenir o pactar) adoptar una decisión o, de forma más estricta, «resolver definitivamente sobre un asunto»18.

Se advierte que, en función de la definición que se acoja, la decisión de realizar el gasto corresponderá a un órgano o a otro. Si aprobar el gasto es autorizarlo, entonces la decisión de realizar ese gasto corresponderá no al órgano que autoriza, sino al órgano autorizado. En cambio, si aprobar el gasto es «acordar su realización», la decisión de realizarlo es adoptada por quien dicta el acto de aprobación.

Resulta algo sorprendente que en la doctrina ambas nociones hayan convivido sin que apenas se haya reparado en su distinta significación. A este respecto, es muy frecuente la afirmación de que el acto de autorización ya entraña la decisiónde realizar un gasto (véase Martínez Lago, 1992, p. 240; García Novoa, 1999, p. 105; y Martínez Giner, 2022, p. 190). Sin embargo, resulta, como poco, extraño que se autorice una acción y que, en el mismo acto y por el mismo órgano, se realice (o se decida realizar) la acción autorizada.

Entender la aprobación del gasto como un acto de autorización aboca a dificultades de diverso orden. Una de las primeras es la de determinar qué es lo autorizado desde el punto de vista jurídico. La legislación presupuestaria se limita a decir que lo autorizado es «la realización de un gasto», lo que no resuelve la cuestión, pues si hay un concepto ambiguo y polisémico en el derecho financiero es precisamente el de gasto. Voces autorizadas han considerado que lo que se autoriza es «el acto administrativo que implica movimiento de fondos» (Villar Palasí, 1966, p. 26; Pascual García, 1986, p. 306), lo que remite al acto sustantivo que genera la obligación19. Pero al mismo tiempo se indica, o se da a entender (la veremos de inmediato), que lo autorizado es el compromiso de gasto, esto es, el segundo acto del procedimiento de gasto. La dificultad puede quedar salvada si se entiende que el acto sustantivo y el compromiso de gasto son el mismo acto, como defiende un sector doctrinal. Pero la incertidumbre seguirá en pie cuando se entienda que son actos distintos, o también cuando la competencia para adoptar uno y otro (el acto sustantivo y el presupuestario) corresponda a órganos distintos.

La segunda dificultad puede llevar fácilmente a considerar que este es un acto que, por regla general, no tiene razón de ser. En efecto, ha sido frecuente afirmar que esta fase carece de justificación cuando la competencia para autorizar el gasto y para comprometerlo corresponden al mismo órgano (que es, de hecho, lo habitual), pues ello supondría que un órgano se autoriza o legitima a sí mismo para gastar20. Lo cierto es que, una vez que se la entiende como autorización, no solo en este caso pierde sentido esta primera fase, sino también cuando el expediente está sometido a una autorización (administrativa) previa del superior órgano de gobierno de la Administración, lo que sucede con frecuencia cuando el gasto a realizar supera ciertas cuantías, pues parece tener poco sentido que, una vez que dicho órgano superior ha dado su autorización, sea necesaria después una segunda autorización, esta vez de un órgano inferior. Este absurdo (aparente, al menos) solo puede desaparecer si se establece que la autorización del superior órgano de gobierno implicará también la aprobación o autorización del gasto, como sucede en algún caso21.

Todas las dificultades anteriores dejan de plantearse –al menos en un plano teórico– cuando la aprobación del gasto es entendida como el acto por el que «se acuerda» realizar el gasto, bien porque así lo diga expresamente la legislación o bien porque se considere que en el acto de autorización va implícita esa decisión. Ahora bien, esta forma de concebir esta fase no está exenta de problemas conceptuales, pues lo más habitual es que las reglas jurídicas definan igualmente el compromiso de gasto como un «acuerdo de realizar un gasto», de lo que resultaría que la decisión de realizar el gasto se toma dos veces. De esta contradicción solo puede escaparse entendiendo que la primera decisión se adopta a nivel interno (con eficacia ad intra) y la segunda a nivel externo (con eficacia frente a terceros). No obstante, algunos legisladores autonómicos, conscientes seguramente de lo extraño que resulta adoptar dos veces la misma decisión, han establecido que la disposición del gasto es el acto por el que se determina «la cuantía concreta de la autorización del gasto»22. Con esta definición legal ya no se incurre en la extraña paradoja de acordar dos veces lo mismo, pues de lo que se trata en fase de compromiso es de concretar un elemento del acuerdo que fue adoptado en fase de aprobación que no podía ser determinado con exactitud en aquel momento.

Ya se trate de autorizar o de acordar la realización de un gasto, surge la cuestión de determinar si se trata de un acto reglado o discrecional. Muchos autores no se pronuncian al respecto. Otros apuntan que la aprobación del gasto «no implica discrecionalidad» (Martínez Giner, 2022, p. 190), o al menos no necesariamente o en todos los casos23. Lo cierto es que, si se atiende a la dinámica interna de la aprobación del gasto, es imposible llegar a la conclusión de que sea (por regla general) un acto reglado, al menos en el caso de las obligaciones voluntarias. Suele explicarse que el procedimiento de gasto se inicia con la formación de un expediente de gasto, en el que figura una propuesta de gasto, y que la aprobación del gasto se expresa a menudo mediante la simple conformidad con esa propuesta por parte del órgano competente para aprobar el gasto. Ahora bien, no existe en el ordenamiento ninguna norma jurídica que predetermine agotadoramente y con carácter general cuándo debe aceptarse la propuesta y cuándo no. En ausencia de esa norma, y en pura teoría jurídica, parece que debiera llegarse a la conclusión de que no estamos ante un acto reglado, sino en buena medida discrecional24.

Es unánime en la doctrina considerar que este es un acto de carácter interno, sin eficacia ad extra. Muchas normas expresan esto con claridad, al señalar que la aprobación del gasto «no implica relaciones con terceros externos»25 o «ajenos a la Hacienda Pública»26. El que se subraye de este modo su carácter de acto interno, con eficacia puramente ad intra, va a facilitar –por contraste– que el compromiso de gasto aparezca significado precisamente por lo contrario: su carácter externo y con eficacia ad extra. La idea que late aquí es que, en fase de autorización, todavía no existe una relación jurídica con el tercero, pues esta surgirá más tarde, en la siguiente fase, con el compromiso del gasto, configurado ya como acto que sí implica esas relaciones jurídicas.

Evidentemente, esta forma de plantear las cosas pierde todo sentido cuando la obligación ya ha nacido en un momento anterior al inicio del procedimiento de gasto, pues en estos casos la existencia de un vínculo jurídico con fuerza de obligar es un prius del que es preciso partir, de modo que no hay razón, en tales supuestos, para delinear una transición desde lo interno a lo externo.

Puesto en claro que la configuración normativa de la aprobación del gasto se ha hecho siempre pensando en la coexistencia paralela de un procedimiento administrativo (típicamente los contratos), lo cierto es que nada hay de extraño en ello, pues dicho acto solo tiene sentido como acto autónomo en el caso de obligaciones voluntarias que todavía no han nacido al tiempo de iniciarse el procedimiento presupuestario, y que precisan –para ese nacimiento– de la tramitación de un paralelo procedimiento administrativo. Dado que en estos casos va a mediar un cierto lapso de tiempo –mayor o menor– entre el inicio del procedimiento administrativo y la resolución final por la que se cree la obligación, se hace necesario, en ese momento inicial, realizar una «reserva» total o parcial de un crédito que lo bloquee o lo sustraiga de su situación de disponibilidad para otros eventuales compromisos y gastos. Este es, precisamente, el único punto en el que todas las definiciones normativas de esta fase concuerdan: la reserva de crédito que lleva aparejada27. No es ello sorprendente, pues la aprobación del gasto solo cobra sentido, a mi juicio, cuando es concebida como prudente acto previsor, que servirá para evitar que, llegado el momento oportuno, la Administración se encuentre en la tesitura de no disponer de crédito para comprometerse mediante un vínculo obligacional28. Precisamente por ello, de cuantas definiciones pueden encontrarse en nuestro país de la aprobación del gasto, la que prefiero es la acogida por el legislador madrileño, quien –separándose de las definiciones habituales– define la autorización del gasto como «el acto de previsión en virtud del cual la autoridad competente acepta una propuesta para la realización del gasto, calculado de forma cierta o aproximada por exceso, reservando a tal fin el importe de la propuesta, del crédito presupuestario adecuado, habida cuenta de la finalidad y naturaleza económica del gasto»29. En efecto, solo como acto de previsión –que se concreta en la reserva de crédito– tiene alguna justificación dar existencia autónoma e individualizada a esta fase presupuestaria30. Y repárese en que, una vez se la entiende así, la aprobación del gasto no pierde su sentido o su razón de ser por el hecho de que la competencia para dictarla corresponda al mismo órgano que también lo es para dictar el compromiso.

En cambio, en el caso de obligaciones nacidas ex ante al procedimiento de gasto, no hay razón para una preventiva reserva de crédito (autorización del gasto) previa a la afectación definitiva del mismo (compromiso), lo que explica que, tratándose de tales obligaciones, lo normal será (y, de hecho, es) que autorización y compromiso se adopten en unidad de acto31.

Finalizaré con un apunte que tiene que ver con la forma en que se materializa esta fase del procedimiento. La normativa presupuestaria califica siempre la aprobación del gasto como un acto, lo que supone conferirle individualidad y autonomía. La legislación administrativa especial confirma esto en algún caso, como es el del art. 34.1 (no básico) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, LGS), según el cual la aprobación del gasto debe ser previa a la convocatoria de la subvención o a su concesión directa.

Otra es la perspectiva, en cambio, que adopta la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP)en su art. 117.1, cuando establece que la resolución por la que se apruebe el expediente de contratación «implicará también la aprobación del gasto». En esta formulación, el acto presupuestario pierde su condición de acto autónomo, quedando configurado –más bien– como un efecto jurídico del acto administrativo (sustantivo). No obstante, el citado art. 117.1 se ve en la necesidad de corregir esta regla para el supuesto de que no exista identidad entre el órgano competente para aprobar el gasto y el que lo sea para dictar la resolución por la que se aprueba el expediente (por resultar así de la norma de desconcentración o el acto de delegación), en cuyo caso es preciso recabar del órgano competente la correspondiente aprobación del gasto. Cuando esto suceda, el acto presupuestario recuperará su sustantividad e individualidad frente al acto sustantivo.

He de profundizar más adelante sobre esta forma de configurar la aprobación del gasto a modo de efecto del acto administrativo o, si se quiere, como integrada en él. De momento, baste dejar constancia de que el ordenamiento no siempre concibe y trata del mismo modo al acto presupuestario en su relación con el acto sustantivo.

El compromiso de gasto es, con diferencia, el acto del procedimiento de gasto que mayores debates ha suscitado entre los especialistas del derecho financiero. Es común subrayar su importancia, habiéndose dicho de él que es el acto más significativo de todo el procedimiento. Y también hay general consenso en que esta fase se corresponde temporalmente con el momento del nacimiento del vínculo obligacional en el plano de la legalidad administrativa (formalización del contrato, resolución de concesión de la subvención).

La especial atención que ha merecido este acto presupuestario se debe –sobre todo– al decisivo papel que ha jugado a la hora de interpretar la causa de nulidad por la que resultan nulas las obligaciones contraídas sin crédito suficiente. Repárese en que, de acuerdo con el art. 46 de la LGP, es precisamente en el momento del compromiso cuando, en punto a la validez del acto que genera la obligación, resultaría en verdad decisiva la existencia de crédito32. Esto advertido, se puede decir que, en función de la interpretación que se ha querido defender de las reglas contenidas en el art. 46 de la LGP (y en sus antecedentes legislativos), los autores se han visto llevados –por no decir forzados– a concebir de distinto modo el compromiso de gasto y su relación con los actos o negocios sustantivos por los que se genera la obligación.

Los autores que defienden que la ausencia de crédito solo debe constituir una causa de inexigibilidad o inefectividad de las obligaciones, han sostenido –en su mayoría– que la nulidad prevista en el art. 46 de la LGP se refiere no a los actos o negocios sustantivos que originan la obligación, sino al acto presupuestario del compromiso de gasto. Como resulta evidente, esta tesis necesita defender que el acto sustantivo y el compromiso de gasto son actos distintos y están en algún grado separados, pues solo entonces el segundo podrá ser nulo sin que el primero se vea afectado por esa nulidad. Esa idea de no identidad o de separación ha sido formulada de diferentes maneras. Se ha dicho que el compromiso de gasto «es un ente jurídico que se mueve dentro del estricto ámbito financiero, pero que no penetra –no necesita penetrar– hasta la propia sustancia del acto o negocio que genere la obligación que le sirva de antecedente y fundamento» (Sainz de Bujanda, 1993, p. 476). También se explica que la decisión sustantiva «que comporta un gasto (por ejemplo, aprobar una obra o nombrar un funcionario) encierra en su seno, desde la óptica presupuestaria, la autorización, pero no la disposición o compromiso del gasto, que se produce tras aquel y una vez nacida ya la obligación» (Martín Queralt et al., 2025, p. 959).

Por el contrario, el sector doctrinal para el que el art. 46 de la LGP recoge una auténtica causa de nulidad de las obligaciones ha postulado que el acto sustantivo y el compromiso de gasto se hallan «indisolublemente unidos en un mismo acto» (Arellano Pardo, 2016, p. 196), un «acto único» (Pascual García y Rodríguez Castaño, 2018, pp. 562 y 650), sin posibilidad de distinguir o separar el uno del otro. Así, el compromiso no sería otra cosa –en el caso de las obligaciones voluntarias– que «el aspecto financiero y contable del acto o contrato creador del vínculo obligacional para la Administración Pública» (Palao Taboada, 1985, p. 104) o, en el mismo sentido, «el aspecto financiero de las obligaciones económicas de la Hacienda Pública» (Pascual García y Rodríguez Castaño, 2018, p. 650). De acuerdo con esto, no cabría afirmar que el compromiso de gasto puede ser nulo sin que lo sea a su vez el acto sustantivo –y con él la obligación–, pues siendo uno y otro el mismo acto, la nulidad afecta tanto a la vertiente administrativa como a la presupuestaria.

Es preciso aclarar que el debate doctrinal en torno al compromiso de gasto tiende a perder fuerza cuando se trata de contratos y subvenciones. Dado que en estos casos la legislación administrativa es diáfana a la hora de establecer la nulidad, no del compromiso de gasto, sino del propio contrato y de la resolución de concesión de la subvención33, se hace preciso reconocer –y así se hace por buena parte de los autores que defienden que el crédito solo es motivo, por regla general, de inexigibilidad– que en estos casos el compromiso de gasto «aparece inserto en el propio contrato o acto por el que se obliga al Estado» (Martínez Giner, 2022, p. 192) o que el crédito presupuestario queda «incrustado entre los elementos que conforman la voluntad contractual o subvencional» (Martínez Lago y García de la Mora, 2013, p. 176).

Sintetizadas las dos visiones doctrinales del compromiso de gasto, procede acudir a las definiciones normativas que se han formulado de esta fase en orden a esclarecer –si ello es posible– cuál de las dos tesis se acomoda mejor al derecho positivo.

La Orden de 22 de enero de 196234, primera norma que introdujo algo de claridad en la secuencia de actos que integran el procedimiento de gasto, definió la disposición del gasto como «el acto por el que se acuerda o concierta, según los casos, tras los trámites que con arreglo a derecho procedan, la realización de obras, prestación de servicios, etc., formalizando así la reserva de crédito constituida por la operación anterior (…)». La misma definición recogería después la Orden de 17 de mayo de 197435. Y, con leves retoques, es también la que aparece en la vigente Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado (en adelante, IOC) aprobada por Orden de 1 de febrero de 199636, así como en la legislación de algunas comunidades autónomas37.

A la vista de una definición como la que recogen estas normas, se advierte que es prácticamente imposible separar el acto sustantivo del acto presupuestario. Si el compromiso de gasto es el acto por el que se acuerdan o conciertan las obras, servicios o subvenciones, entonces no puede tratarse sino del mismo acto o negocio que el sustantivo (contrato, resolución de concesión de la subvención), pues acordar las obras, servicios o subvenciones es el efecto propio de aquellos.

A la misma conclusión se llega si se analiza la definición recogida en la vigente LGP, especialmente cuando se indica que el compromiso «es un acto con relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas»38. Si, de acuerdo con esto, el compromiso de gasto es el acto con eficacia ad extra («con relevancia jurídica para con terceros») por el que la Administración se «vincula» a realizar un gasto, parece necesario concluir que el compromiso no es un acto distinto del sustantivo por el que la Administración establece el vínculo obligacional con el sujeto privado. Entender otra cosa implicaría aceptar que el contrato o la resolución de concesión de la subvención no vinculan a la Administración a realizar un gasto, y que ese vínculo solo nace con el compromiso, como acto distinto de aquellos. Pero entonces cabría preguntarse a qué se está obligando exactamente la Administración cuando celebra el contrato o concede la subvención39. Solo desproveyendo de sentido y eficacia jurídica al negocio o acto sustantivo se puede afirmar que la obligación de realizar el gasto (y, en último término, de pagar) no nace con ellos, sino con otro acto y en otro momento: el del compromiso de gasto. Dado que esto no parece asumible, acto sustantivo y compromiso deben ser –si se aceptan las definiciones normativas de este último– el mismo acto.

Parece claro que la legislación presupuestaria precipita al intérprete hacia la segunda de las visiones doctrinales que antes se expusieron. Esa visión doctrinal considera que sus tesis quedan definitivamente refrendadas cuando un artículo como el 34.2 de la LGS establece que «la resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente». A la vista de un precepto como este, parece razonable concluir que «en las obligaciones que nacen de actos administrativos el compromiso está inserto en el acto generador de la obligación», debiendo rechazarse, en consecuencia, «la tesis que propugna la disociación entre ambos actos» (Pascual García et al., 2025, p. 269).

En cuanto a lo que el compromiso de gasto representa en términos de pura gestión presupuestaria, su objeto es «la afectación definitiva de los créditos al cumplimiento de una obligación» (Pascual García, 1986, p. 313), de modo que tales créditos quedan «definitivamente trabados al pasar a ser considerados como créditos dispuestos» (Martínez Sánchez, 2024, p. 421). El compromiso de gasto no sería, por ello, revocable (Arellano Pardo, 2016, p. 196), pues permitir que la Administración pudiera revocar libremente el compromiso de gasto sería tanto como permitir que desafectara el crédito de la obligación, lo que la dejaría sin cobertura presupuestaria40.

Para concluir, apuntaré que la dificultad que, en general, existe para descifrar el sentido de no pocas palabras empleadas por la legislación presupuestaria se intensifica en el caso del término compromiso. Ello por razón de la ambivalencia en el uso del mismo, empleado «unas veces en sentido sustancial (como el nacimiento mismo de la obligación), otras en sentido procedimental o de ejecución presupuestaria (como un acuerdo, como un acto administrativo separado –o paralelo– del contrato o acto negocial mismo), otras, incluso, como puro reflejo contable de todo ello» (García de la Mora, citado por Martínez Lago, 1992, p. 241).

Si el compromiso de gasto se corresponde con el momento del nacimiento de la obligación, la fase de reconocimiento se corresponde –según es comúnmente aceptado– con el momento de su exigibilidad. Es en esta fase cuando «la Hacienda Pública se reconoce deudora y asume la existencia de un derecho de crédito frente a ella en favor de un acreedor privado» (Martínez Giner, 2022, p. 197). No debe entenderse, sin embargo, que este acto condicione la posibilidad de exigir por el acreedor el pago de la deuda tanto ante la Administración como ante los tribunales. Si la Administración no reconoce la obligación por no disponer de crédito para ello (o por cualquier otra razón), el pago no podrá tener lugar, pero ello en nada afecta, como es obvio, al derecho del acreedor a reclamarlo o a recabar la tutela judicial efectiva de sus derechos o intereses41.

El examen de las definiciones que la normativa ha ido ofreciendo de esta fase presupuestaria permite apreciar una cierta evolución, desde un entendimiento de esta fase como operación de naturaleza esencialmente técnica a una concepción de la misma como auténtico acto administrativo.

La Orden de 22 de enero de 1962 –al igual que después la Orden de 17 de mayo de 1974– se refirió a esta fase del procedimiento con la expresión de «obligaciones contraídas», y la definió como «la operación por la cual la Ordenación de Pagos competente realiza la contracción en cuentas de los créditos exigibles contra el Estado, reconocidos sobre documentos administrativos». El uso aquí del término «operación», frente al de «acto» utilizado para caracterizar –en estas mismas normas– a las dos fases anteriores, subrayaba su carácter técnico, ceñido al puro reflejo de la obligación en la contabilidad42.

La normativa posterior se separará de esta perspectiva estrictamente técnico-contable, y pasará a definir esta fase como un «acto», aquel «mediante el cual se declara la existencia de un crédito exigible» contra la entidad o la Hacienda pública43. En el caso particular de la IOC, de lo que se trata es de aceptar formalmente la deuda, mediante lo que ya sin ambigüedad es calificado como «acto administrativo»44.

Se aprecia, pues, en la evolución normativa de esta fase del procedimiento, un giro hacia la sustantivación jurídica de lo que inicialmente era concebido como mera operación técnica45.

Es común considerar que, junto al reconocimiento de la obligación, se practica la liquidación, cuya función es la de determinar el importe exacto de la deuda. Es obvio que ha de existir una estrecha relación entre el acto del reconocimiento y la liquidación, pues tanto la contracción en cuentas de la obligación como su exigibilidad presuponen el carácter líquido de la deuda. Ahora bien, el modo exacto en que se da esa relación ya no resulta tan obvio. Cuando para dar nombre a esta fase del procedimiento se utiliza la expresión «reconocimiento y liquidación de la obligación» (así, el art. 58 del RD 500/1990), se está invitando a pensar que el uno y la otra se dan en unidad de acto, o que la liquidación forma parte del reconocimiento. En la doctrina parece refrendarse esta idea cuando se afirma, por ejemplo, que el reconocimiento incluye la liquidación (García Novoa, 1999, p. 108), o cuando se dice, aún más claramente, que el reconocimiento de la obligación «es el acto administrativo en el que la Administración procede formalmente a la liquidación de un gasto que previamente había comprometido con un tercero» (Miaja Fol, 1999, p. 124). Sin embargo, ni el art. 73 de la LGP ni la Regla 23 de la IOC hacen mención alguna de la liquidación al definir o regular la fase del reconocimiento. Sí lo hace la legislación de algunas comunidades autónomas, donde generalmente aparece como un acto o documento que es previo al propio reconocimiento46. También lo hace el Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, si bien en términos que no permiten –a mi modo de ver– llegar a una conclusión clara47. El asunto tiene su relevancia, pues entender que la liquidación es un elemento que se practica e integra en el acto presupuestario del reconocimiento forzaría a considerar que no es un acto puramente interno, pues la liquidación, tanto en los contratos como en las subvenciones, tiene una evidente vocación ad extra48 y exige de su notificación a contratistas y beneficiarios49.

El régimen jurídico de esta fase se completa con otras dos previsiones. Por un lado, la regla general del «servicio hecho», en cuya virtud es preciso que el particular haya realizado previamente su prestación o acreditado su derecho al cobro para que pueda reconocerse la obligación50. Y, por otro lado, la regla según la cual el acto de reconocimiento «comporta la propuesta de pago correspondiente»51, propuesta que sirve de engarce entre la fase de ordenación del gasto y la de ordenación del pago.

En cuanto a lo que esta fase presupuestaria supone para la vida del crédito, es en esta fase cuando este se aplica a la obligación, quedando así ejecutado (Calvo Vérgez, 2008, p. 102). Es ahora cuando, en términos presupuestarios, el gasto se entiende realizado, aunque el pago no se haya producido todavía (Arellano Pardo, 2016, p. 197).

Finalmente, en cuanto a su tipología, algunos autores han entendido que el reconocimiento de la obligación es un acto definitivo o resolutorio (Pascual García, 1986, p. 205; García Novoa, 1999, p. 106), mientras que el pago material (el último del procedimiento de gasto considerado en su conjunto) constituiría un acto de carácter ejecutivo. En cualquier caso, se trataría de un «acto debido y reglado», según ha manifestado la Intervención General de la Administración del Estado52, en línea con lo señalado también por el Tribunal Supremo53.

Diversas son las conclusiones que pueden extraerse del análisis que acaba de efectuarse. Se ha hecho evidente, por ejemplo, que la regulación general del procedimiento de gasto se ha hecho teniendo siempre en mente la coexistencia paralela de un procedimiento administrativo, especialmente el de contratación. Esto no requiere de mayor comentario.

Una segunda conclusión debiera resultar igualmente clara: la imposibilidad de atenerse a la dicción literal de la normativa presupuestaria y contable si se quiere hilvanar una secuencia del procedimiento de gasto que resulte comprensible. En este sentido, es raro encontrar a algún autor que, para poder dar sentido a las reglas que integran esa normativa, no se separe en algún momento de lo que expresamente establecen. Nada hay en ello de reprochable –de hecho, es inevitable–, pero sí de sintomático acerca de la calidad técnica de la normativa presupuestaria. Cuando, para poder dar sentido a lo que dicen las normas, se hace preciso interpretar que un acto administrativo es un «aspecto» de otro acto administrativo, de modo que en realidad no hay más que un único acto allí donde la legislación da a entender que hay dos, entonces no cabe sino concluir que esa normativa adolece de importantes déficits en términos de claridad y rigor jurídico54.

Una tercera conclusión es posible deducir del análisis anterior, la cual tiene que ver con la naturaleza y eficacia de los actos presupuestarios. A la vista de su configuración normativa, es posible distinguir una doble faz o condición en ellos.

Por un lado, nos son presentados como actos administrativos, por los que la Administración viene a adoptar determinadas decisiones, como son las de autorizar o acordar la realización de un gasto55. Esto confiere a los actos presupuestarios una evidente sustantividad jurídica, en tanto que actos por los que la Administración expresa una voluntad dirigida a desplegar algún efecto jurídico.

Desde otro punto de vista, el acto presupuestario se nos aparece como un acto de gestión –de corte más bien técnico– del crédito presupuestario. Aquí su finalidad es la de procurar que la obligación nazca (en el caso de las obligaciones voluntarias) y cuente con la preceptiva cobertura presupuestaria. En esta otra faceta, en la que la operativa contable juega un papel de relieve como instrumento de control y de garantía, los actos presupuestarios no hacen otra cosa que vincular crédito a la obligación, mediante su reserva previa, su afectación definitiva y, finalmente, mediante su aplicación a la obligación.

Esa doble condición de los actos presupuestarios ha sido captada de un modo u otro por la doctrina, la cual ha distinguido tradicionalmente entre el aspecto jurídico y el aspecto contable (o técnico-contable) de los actos presupuestarios, y en especial de la autorización del gasto (Villar Palasí, 1966, p. 26; Palao Taboada, 1985, p. 102; Bayona de Perogordo y Soler Roch, 1989, p. 544; Martínez Lago, 1992, p. 240; García Novoa, 1999, p. 105; Martínez Giner, 2022, p. 190). Sin embargo, para Pascual García (1986, pp. 295-296) no deben confundirse los actos de gestión presupuestaria con los actos contables (conexos a aquellos pero distintos), pese a que la normativa presupuestaria y contable utilice la misma denominación para unos y otros.

Es notable la importancia de esa vertiente contable de los actos presupuestarios –o la de los propios actos contables, si se entiende que son distintos de los actos de gestión presupuestaria–, pues su finalidad sería la de «garantizar ex ante la cobertura presupuestaria de los actos de gestión y posibilitar a posteriori la rendición de cuentas al Tribunal» (Pascual García y Rodríguez Castaño, 2018, p. 644).

Lo explicado es suficiente para poder seguir adelante. Solo resta apuntar que la imbricación entre lo jurídico y lo técnico-contable es tan estrecha que los propios documentos contables, que deben expedirse tras la adopción de cada acto presupuestario para su toma de razón en la contabilidad, pueden servir de soporte documental de los propios actos presupuestarios56.

Efectuado el análisis anterior, es posible aproximarse ahora a las novedades que determinadas comunidades autónomas, en concreto Castilla-La Mancha y Andalucía, han introducido en sus respectivas leyes de Hacienda en materia de procedimiento de gasto57. Tales novedades pueden sintetizarse del siguiente modo:

La nueva regulación del procedimiento de gasto llevada a cabo por Castilla-La Mancha y Andalucía ha sido propiciada por determinadas innovaciones en el campo de la Administración digital y electrónica, de las que, sin embargo, poco se dice en las exposiciones de motivos de las leyes autonómicas que han introducido la nueva regulación. No todas esas innovaciones constituyen, en verdad, realidades completamente nuevas, pues algunas de ellas llevan algún tiempo siendo empleadas (al menos en cierta clase de expedientes) por algunas Administraciones, a menudo con escasa plasmación y visibilidad normativa. Sin una mínima referencia a tales innovaciones, que aquí solo puede ser telegráfica, el análisis quedaría incompleto.

Siguiendo a Castellanos Garijo (2024), tres son, en esencia, los puntos a destacar:

Si bien creo, como luego desarrollaré, que las reformas autonómicas analizadas en el epígrafe anterior responden, en cuanto al fondo, a una idea plausible, opino también que desde el punto de vista formal o técnico presentan ciertos inconvenientes, que es oportuno comentar.

Por lo que hace a la aprobación y la disposición del gasto, las reseñadas regulaciones autonómicas determinan su nueva situación o estatus utilizando una formulación lingüística poco convencional en el campo jurídico, al señalar que dichas fases presupuestarias «se corresponden» con un determinado acto o negocio sustantivo.

Ahora bien, una relación de correspondencia implica, por definición, la existencia de dos cosas distintas, aquellas que están involucradas en esa relación. Sin embargo, aquí de una de ellas no queda ya sino el nombre y su condición de fase presupuestaria, pero sin que se especifique qué es o en qué consiste. Solo uno de los términos o elementos de la relación queda definido o caracterizado: el acto o negocio sustantivo.

En realidad, la norma presume en el lector una noción previa de lo que es la aprobación y el compromiso de gasto, noción que la nueva legislación no expresa. Quien atesore esa noción previa, podrá hacerse una idea de la intención que se halla detrás de esas reformas. Pero quien no posea esa noción, no estará en condiciones de decir –y saber– qué es y cuál es la función de la aprobación y de la disposición del gasto, sino que únicamente podrá señalar con qué acto sustantivo se corresponden.

Lo que podrá apreciar quien sí cuente con esa noción previa es que las funciones y atributos que tradicionalmente se han conferido a los actos presupuestarios son ahora trasladadas a los actos y negocios sustantivos, que absorben así el contenido tradicional de aquellos.

En cuanto a la finalidad que con ello se persigue, la exposición de motivos del Decreto Ley 3/2024 aclara que el objetivo es la «simbiosis» entre los procedimientos de gestión administrativa y los de gestión presupuestaria, hasta alcanzar, en su punto máximo, «la fusión de ambos procedimientos en uno solo». Esto se conseguiría, como explica Castellanos Garijo (2024, p. 187), convirtiendo «el acto de ejecución presupuestaria en un efecto del acto administrativo». Así, se suprime «el acto de voluntad presupuestaria para subsumirlo en el acto administrativo que la origina» (Castellanos Garijo, 2024, p. 178). En efecto, la Ley de Hacienda manchega establece ahora que «la ejecución presupuestaria quedará subsumida en los actos de gestión de los que derive, de tal manera que la adopción del acto o negocio jurídico que conlleve el gasto producirá la fase de gestión presupuestaria que le corresponda»65. De este modo, «el doble camino se convierte en único, el procedimiento administrativo, cuyo reflejo presupuestario y contable será inseparable del mismo» (Castellanos Garijo, 2024, p. 187).

Lo cierto, sin embargo, es que no es una novedad concebir el acto presupuestario como un efecto del acto administrativo, o subsumir el primero dentro de este último. Esa es la perspectiva, como ha quedado visto, del art. 117.1 de la LCSP y del art. 34.2 de la LGS, y es también la concepción que, desde hace décadas, sostiene un importante sector doctrinal en relación con lo que sucede con el compromiso de gasto66. Lo novedoso en estas regulaciones autonómicas es la voluntad de dar un carácter general a esa integración o incluso fusión de los dos procedimientos, de forma que ya no se trate de algo que acontece puntualmente con ciertos actos presupuestarios y en algunos procedimientos, sino en toda clase de procedimientos que impliquen gasto67.

El asunto, desde mi punto de vista, es que llevar a cabo esa operación desde el exclusivo marco de la legislación presupuestaria plantea no pocas complicaciones. Diría que es necesario un enfoque integral, de modo que las reformas lleguen también –acompasadamente– a la legislación administrativa general y especial.

Un primer problema, no menor, es el de confeccionar una definición o caracterización de los actos sustantivos –que ahora van a absorber a los actos presupuestarios– que pueda ser común para toda clase de procedimientos administrativos susceptibles de generar gastos. No se deja margen a la duda cuando, a la hora de identificar el acto sustantivo que genera el efecto presupuestario, se establece que «la resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso de gasto». Pero cuando para identificar el acto sustantivo se recurre a fórmulas genéricas de impronta, además, típicamente presupuestaria, como «el que conlleve la realización de un gasto» o el que comporte «un compromiso de gasto», se deja en la indefinición el concreto acto del procedimiento administrativo que genera el efecto presupuestario. En el caso de los contratos y de las subvenciones, puede que no sea difícil establecer esa correspondencia, si bien ello no por la claridad de estas regulaciones, sino porque existen preceptos legales (aunque sea, a veces, en normas estatales de carácter no básico) que expresamente la establecen. Pero es fácil imaginar que en el caso de otros procedimientos habrá necesidad de aclarar dudas y unificar criterios, especialmente cuando se trate de identificar el acto sustantivo que se corresponde con la aprobación del gasto.

Otro problema de estas regulaciones es el de su difícil conjugación con otros preceptos del ordenamiento jurídico. Recuérdese que el art. 73 de la LGP, y todos aquellos que responden al mismo patrón en las legislaciones autonómicas, no hacen otra cosa, en esencia, que recoger un conjunto de definiciones, las cuales van a hacer posible integrar o esclarecer el significado de otros preceptos. Advertido esto, véase ahora cómo la regla en cuya virtud «la resolución de aprobación del expediente de contratación implicará la aprobación del gasto», se torna de difícil intelección cuando se la conecta con lo dispuesto en las regulaciones manchega y andaluza, desde el momento en que estas no hacen otra cosa que remitir de nuevo al propio acto sustantivo. De esta manera, lo que el art. 117.1 de la LCSP acaba diciendo –si se interpreta a la luz de las citadas regulaciones– es que «la resolución de aprobación del expediente de contratación implicará la resolución de aprobación del expediente de contratación». El mismo problema de circularidad se plantearía con un precepto (no básico) como el recogido en el art. 34.2 de la LGS.

En el caso particular del reconocimiento de la obligación, la situación en que queda es extraña. La ley ya no dice que sea un acto, pero tampoco establece su correspondencia con algún acto sustantivo. Parece que los legisladores autonómicos han querido llevar hasta el final su voluntad de que las fases presupuestarias dejen de concretarse en actos presupuestarios, por lo que privan también de esa condición al reconocimiento de la obligación, pero ello al precio de dejar en la incertidumbre cómo se materializará esta fase de la gestión del gasto. El asunto es de notable importancia, porque no son pocas las consecuencias que la legislación asocia al reconocimiento de la obligación, de modo que es preciso saber a qué órgano debe imputarse el mismo y, sobre todo, en qué concreto momento debe entenderse producido. Luego volveré sobre ello.

En cuanto al tema competencial, establecer la identidad de órganos competentes en materia presupuestaria y administrativa pudiera parecer, prima facie, coherente con la finalidad perseguida por estas reformas. Sin embargo, si solo ha de existir un procedimiento68, de modo que las fases presupuestarias (aprobación y disposición del gasto) van a ser generadas por los propios actos y negocios sustantivos, sucediéndose a medida que estos se «materializan», no parece haber razón para la subsistencia de una «competencia en materia de gestión de los gastos», ni es fácil imaginar en qué se traducirá esa competencia, esto es, a qué actos dará lugar su ejercicio69.

Conservar la competencia presupuestaria solo podría conservar algún sentido cuando la fase presupuestaria no tiene correspondencia con un acto o negocio sustantivo, como sucede en estas regulaciones con el reconocimiento de la obligación. Pero, para cuando eso sucede, no parece que la competencia de gestión presupuestaria pueda venir dada por la competencia en materia administrativa (sustantiva) o identificarse con esta, desde el momento en que no hay un acto sustantivo al que uno pueda remitirse para descifrar quién tiene la competencia para reconocer la obligación.

En definitiva, a mi modo de ver estas reformas autonómicas se mueven todavía entre dos modelos o paradigmas: el que tradicionalmente ha asumido la legislación presupuestaria, que concibe que cada fase presupuestaria se concreta en la adopción de un acto presupuestario; y el nuevo, que las concibe como un efecto o consecuencia derivado del acto sustantivo70.

El análisis anterior no debiera hacer pensar que mi opinión de estas reformas es simplemente negativa. Al contrario, creo que las mismas apuntan en la dirección del futuro, y en alguna medida del presente, sin perjuicio de los problemas o dudas que suscita su factura técnica.

En efecto, el destino natural y lógico de la gestión del pago de las obligaciones de la Hacienda pública es el de la integración o fusión de las vertientes administrativa y presupuestaria, de modo que se supere cualquier desconexión entre ellas. Y en el camino hacia esa integración o fusión, un paso decisivo es la pérdida de sustantividad jurídica del acto presupuestario, como estas regulaciones autonómicas han sabido ver.

La pérdida de sustantividad de los actos presupuestarios goza, desde hace mucho tiempo, de puntuales plasmaciones en la legislación del Estado. La regla en cuya virtud la resolución de aprobación del expediente de contratación «implicará también la aprobación del gasto», o la regla conforme a la cual «la resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente», son manifestaciones claras de esa pérdida de sustantividad jurídica. En ambos casos el acto presupuestario se diluye o vierte en el acto sustantivo, de forma que dictado este ya no hace falta –en teoría– dictar un segundo acto, ni adoptar una segunda decisión. Ya se diga que el acto presupuestario está inserto en el acto sustantivo, o que el primero es un efecto derivado del segundo, lo cierto es que, en ambas reglas, el acto presupuestario pierde su condición de ente jurídico con sustantividad y singularidad propia y separada.

Tal clase de reglas pone de manifiesto la prioridad jurídica del acto sustantivo sobre el acto presupuestario, pues de otro modo el primero no podría absorber al segundo71. Esa prioridad quiere ser expresada por el legislador andaluz cuando establece que los actos de ejecución presupuestaria «son actos debidos consecuencia de los actos de gestión administrativa o negocios jurídicos de los que derive»72. En efecto, el acto presupuestario puede ser explicado –de acuerdo con el tradicional silogismo hipotético jurídico, y siempre en el caso de las obligaciones voluntarias– como la necesaria consecuencia jurídica de un supuesto de hecho que no consiste ni exige otra cosa que la adopción de otro acto: el acto sustantivo. Es decir: si se aprueba una convocatoria de subvenciones, entonces debe aprobarse el gasto; si se adjudica (o formaliza) un contrato, entonces debe comprometerse el gasto. Ahora bien, para poder concebir el acto presupuestario de este modo es necesaria una redefinición de su contenido, significación y efectos. Es necesario, en concreto, despojarlos de su condición de actos jurídicos por los que la Administración declara una voluntad o adopta una decisión, ya sea la de autorizar o acordar la realización de un gasto.

Ese carácter imperativo, debido, del acto presupuestario, en los términos que acaban de exponerse, está en sintonía con la ausencia de discrecionalidad que alguna doctrina ha sabido reconocer en los actos presupuestarios, o en alguno de ellos. De forma aún más clara, se dice que el desarrollo y culminación del procedimiento de gasto «vienen impuestos a la Administración como modo de satisfacer y cumplir la preexistente obligación económica, jurídicamente vinculante», de modo que dicho procedimiento «constituye una actuación debida, permitiendo configurar una función de gasto público en sentido estricto» (Martín Queralt et al., 2025, p. 986). Sin duda esto es así, pero para penetrar en la verdadera razón de ese carácter debido es preciso seguir descendiendo en el razonamiento, aun a riesgo de caer en lo que pueden parecer obviedades.

El carácter debido del procedimiento de gasto no es explicable por la sola circunstancia de que la Administración se halle vinculada formal y positivamente a la ley, y en concreto a un artículo como el 73 de la LGP. Si el procedimiento de gasto es una actuación debida se debe a que los actos que integran ese procedimiento son los que garantizan que la obligación nazca y cuente con cobertura presupuestaria. Esta, y no otra, es la verdadera importancia y virtualidad de los actos presupuestarios: reservar cautelarmente crédito (aprobación del gasto), afectar definitivamente crédito a la obligación (compromiso del gasto) y finalmente aplicar (ejecutándolo) el crédito a la obligación (reconocimiento de la obligación). Al ser el crédito condición de validez (en el caso de las obligaciones voluntarias) y de pago de las obligaciones, los actos presupuestarios devienen debidos e ineludibles, pues es por su mediación que la obligación va a contar con ese crédito. Resulta así que el carácter debido del procedimiento de gasto (y de los actos que lo integran) encuentra su auténtico fundamento jurídico no en un artículo de contenido esencialmente aclaratorio como el 73 de la LGP, sino en los arts. 46 (validez) y 21.1 (exigibilidad o pago) de la LGP. Son los preceptos recogidos en estos artículos (que, por cierto, no regulan ningún procedimiento) los que hacen del procedimiento de gasto una actuación ineludible, necesaria: necesaria para la validez y cumplimiento de las obligaciones.

Ahora bien, las definiciones normativas que históricamente se han formulado de los actos presupuestarios siempre han querido hacer de ellos algo más que puras operaciones por las que se vincula crédito a la obligación, que son practicadas enejecución de una decisión adoptada, no en sede presupuestaria, sino administrativa. En concreto, han aparecido, como hemos visto en este trabajo, como decisiones o actos de voluntad por los que se autoriza o se acuerda la realización de un gasto (cuando no las propias obras, servicios y subvenciones), ello siempre con pretendidos efectos jurídico-sustantivos73.

Una crítica completa y exhaustiva de esta concepción de los actos presupuestarios como actos que expresan una voluntad o decisión jurídica (supuestamente distinta, además, de aquella que se expresa en los actos sustantivos) exigiría de un desarrollo teórico que no es posible llevar a cabo en un trabajo como el presente. Tal examen crítico demandaría un espacio mayor, así como la clase de esfuerzo que, a mediados de los años setenta del pasado siglo, Rodríguez Bereijo (1976, p. 332) animaba a efectuar a los estudiosos del derecho financiero74, en orden a clarificar la naturaleza y efectos de los actos presupuestarios, así como el engarce del procedimiento de gasto con las obligaciones pecuniarias del Estado75.

No obstante, sí son posibles unas breves y provisionales notas de ese examen crítico, a la luz de lo que en este mismo estudio se ha dicho.

La ausencia de razón para hacer del compromiso de gasto un acto de voluntad o una decisión jurídica se hace evidente cuando esa decisión no es otra que la de «acordar las obras, servicios o subvenciones», y cuando su efecto es el de «vincular a la realización de un gasto». Tal acuerdo y tal efecto son los propios del acto o negocio sustantivo, de modo que residenciarlos en otro lugar (el acto presupuestario) no solo genera confusión, sino que parece desproveer a tales actos y negocios de la función y eficacia que les son inherentes. A la postre, acaba siendo necesario entender que el acto presupuestario no es otro que el propio acto sustantivo76, lo que seguramente es la mejor prueba de lo desacertado que resulta dotar al primero de la sustantividad jurídica que históricamente se le ha querido asignar.

En el caso particular del acto de aprobación del gasto, es preciso distinguir entre las dos decisiones que supuestamente se expresarían en él. Entendido como «acuerdo de realizar un gasto», se trata de una decisión jurídicamente irrelevante. Irrelevante, por supuesto, a nivel externo, pues no obliga a realizar ese gasto frente a un tercero77. Pero irrelevante, también, a nivel interno, al tratarse de un acto que tampoco vincula a la propia Administración a realizar ese gasto, desde el momento en que puede librementerevocarlo o hacerlo desaparecer, sin necesidad de un procedimiento formal de revisión o revocación y sin la menor consecuencia78. Solo entendido como «autorización de realizar un gasto» estaría justificado dotar a esta fase de auténtica sustantividad jurídica. Ahora bien, es un hecho que la legislación española (estatal y autonómica) apenas ha sido consecuente con esta caracterización de la aprobación del gasto como acto de autorización (y, por tanto, de control), desde el momento en que –por regla generalísima– ha atribuido históricamente la competencia para aprobar el gasto a los mismos órganos que lo eran también para comprometerlo e, igualmente, para adoptar y celebrar los actos y negocios sustantivos. Esto advertido, lo que en verdad queda de la aprobación del gasto –en términos de decisión o acto de voluntad– una vez se lo desnuda de esos ropajes jurídicos es el visto bueno que un órgano superior da a la propuesta de gasto realizada por un órgano o servicio inferior, tal y como el legislador madrileño ha sabido detectar. Pero esa aceptación o visto bueno (dotado, por cierto, de importantes dosis de discrecionalidad) no tiene –a mi juicio– entidad jurídica suficiente para erigirse en un acto administrativo digno de plasmación legal y constitutivo del inicio de un procedimiento administrativo (el procedimiento de gasto), pues es mero trámite interno sin efecto vinculante ad extra ni efecto autovinculante ad intra, en la medida en que no obliga a la propia Administración a iniciar un procedimiento administrativo (sustantivo) encaminado a que aquella propuesta se acabe materializando en un vínculo obligacional generador de gasto79.

Castellanos Garijo explica que en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha sí se ha realizado un análisis y cuestionamiento de todos los trámites que forman parte del procedimiento de gasto, de modo que «si en un trámite no había decisión que adoptar debería suprimirse de la normativa y en el caso de que esta no fuese posible modificarla, habría que promover su automatización» (Castellanos Garijo, 2024, p. 179). Lo que ha resultado de ese ejercicio de racionalización es «poner en el centro la actividad administrativa, dejando los actos presupuestarios y el reflejo contable de los mismos como una consecuencia inseparable de los mismos» (Castellanos Garijo, 2024, p. 179). A mi juicio, creo que se puede decir que lo que ha resultado de ese cuestionamiento es la pura y simple desaparición de los actos presupuestarios, y ello por virtud de trasladar su contenido y efectos a los actos sustantivos. De modo que, una vez estos han sido dictados, ya no ha de ser preciso dictar nada más.

En definitiva, ciertos avances en el campo de la Administración digital han dado pie a que el procedimiento de gasto quede finalmente desenmascarado, perdiendo la sustantividad jurídica que históricamente se le ha querido asignar. No se trata de negar que el procedimiento de gasto sea ajeno a las decisiones jurídico-sustantivas o que no tenga que ver con ellas, sino de reparar en que esa sustantividad no reside en el propio procedimiento de gasto, sino en las actuaciones que se dan en el plano de la legalidad administrativa.

No obstante, y como se desprende del ejercicio de análisis que arriba efectué, conservo algunas discrepancias respecto al modo en que los legisladores manchego y andaluz han plasmado normativamente el nuevo modelo. Las principales son las que brevemente expongo a continuación.

Personalmente creo que la legislación presupuestaria no puede prescindir, a día de hoy al menos, de una definición de las fases de aprobación y de disposición del gasto. Prescindir de esa definición, como hacen las legislaciones autonómicas analizadas, no hace sino sumar un poco más de oscuridad a una legislación ya de por sí suficientemente cabalística. Ahora bien, creo igualmente que recoger una definición de esas fases no ha de ser incompatible con la operación de fondo que llevan a cabo, que es la de reducir dichas fases a puro reflejo automatizado de la actividad sustantiva.

En cuanto al reconocimiento de la obligación, opino que la solución dada a esta fase debe ser repensada. Esta fase queda por completo desligada –en estas formulaciones legales– de cualquier acto o actuación jurídica, pues ni es un acto presupuestario ni se corresponde tampoco con un concreto acto sustantivo80. Reconocer la obligación sigue siendo –para estas regulaciones– declarar la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda pública, pero nada se indica sobre cómo se hace esa declaración (y, por tanto, en qué concreto momento se entenderá realizada), ni tampoco podemos saber quién la hace. Ahora bien, las consecuencias que la legislación asocia al reconocimiento de la obligación exigen que se tenga certeza tanto del órgano que lo realiza como –muy especialmente– del momento en que se entenderá producido. Se trata, no obstante, de un problema que va más allá de estas regulaciones autonómicas. Creo que la vigente regulación (estatal, autonómica y local) del reconocimiento de la obligación precisa de reflexión y de revisión, pues a día de hoy esta fase se encuentra tensionada por preceptos (y prácticas) que tiran de ella en direcciones opuestas. Dadas las relevantes consecuencias que tiene para el acreedor, tanto en materia de intereses de demora81 como del plazo de prescripción de su derecho al cobro82, se trata de una fase que debiera tener clara visibilidad para él, de modo que pueda conocer con certeza el momento en que se ha realizado, lo que obsta a que el reconocimiento quede en el ámbito puramente interno de la Administración83. Por otra parte, el hecho de que sea una condición para que pueda cobrar y para que comiencen a devengarse intereses le confieren una inequívoca condición de acto debido, exigiendo que se realice a la mayor prontitud una vez ha quedado acreditado el derecho al cobro del particular, lo que choca con la circunstancia de que reconocer obligaciones sin crédito sea fuente de responsabilidades84, pues esto último puede determinar que la Administración se demore a la hora de llevarlo a cabo85. En definitiva, creo que es necesario repensar globalmente el régimen jurídico de esta fase del procedimiento86.

Finalmente, el nuevo modelo de procedimiento de gasto diseñado por estas legislaciones autonómicas puede explicar el iter que sigue el pago de las obligaciones voluntarias, pero no parece que pueda explicar el camino que recorre el pago de las obligaciones ex lege y, en general, de todas aquellas que ya sean exigibles antes de iniciarse dicho procedimiento. Pues, cuando se trata de estas últimas, ni la aprobación ni la disposición del gasto tienen algún acto sustantivo en el que encontrar correspondencia o, al menos, la concreta clase de correspondencia que estas legislaciones establecen.

Expresadas estas dudas y discrepancias, ninguna de ellas obsta a la valoración positiva que, en lo que hace a la idea de fondo, a mi juicio merecen estas reformas.